【文章內(nèi)容簡介】 重新分配，是村集體改制過程中的一項重要內(nèi)容。對村民身份的界定一般是以戶口為依據(jù)進(jìn)行的，但是一方面，某些村干部由于思想作怪，以權(quán)謀私，在對待男女、性別， 老幼等問題上不能做到客觀、 公正。另一方面，一些村民在利益的驅(qū)動下，翻出陳年舊帳，提出無理的補(bǔ)償要求。 最后，多數(shù)改制后的股份公司的領(lǐng)導(dǎo)仍由原村干部擔(dān)任，由于缺乏先進(jìn)的管理經(jīng)驗和模式，這對改制后的股份公司發(fā)展十分不利。同時，廣大村民并未意識到村民轉(zhuǎn)變?yōu)楣擅袼鶐淼淖兓?，缺乏風(fēng)險意識。長期以來村民依靠的是出租經(jīng)濟(jì)，習(xí)慣了穩(wěn) 20 定、保險的做法，而缺乏經(jīng)營意識。例如在土地開發(fā)過程及招商引資中，不能很好地根據(jù)市場做出正確判斷，導(dǎo)致土地的低產(chǎn)出，從而損害了集體利益。 長期以來，土地及房屋被當(dāng)作城中村 村民最重要的經(jīng)濟(jì)來源。城中村改造后，村民變成了居民（股民），身份上的變化將對其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重大的影響。通過改造，大部分人獲得了一筆可觀的補(bǔ)償金，有的還能夠獲得長期穩(wěn)定的分紅。然而即使在今天 ,無論是既有的補(bǔ)償金，還是穩(wěn)定的分紅收入，都不能滿足人們急劇膨脹的物質(zhì)需求，更不用說以后了。因此，還必須要有其他的經(jīng)濟(jì)收入來源。 盡管政府出臺了相關(guān)的就業(yè)優(yōu)惠政策，但是現(xiàn)實中城中村村民的再就業(yè)仍面臨諸多難題。首先，村民的文化素質(zhì)不高導(dǎo)致其就業(yè)面很窄，市場競爭力低下。以十里鋪村為例，村民以初中文化為主，其次是高中文化，而全村 僅有幾個大學(xué)生。其次，村民長期以來養(yǎng)成的懶散的生活態(tài)度，缺乏學(xué)習(xí)的興趣，這導(dǎo)致其在擇業(yè)上面臨重重障礙。 (四）開發(fā)單位方面存在的問題 資金來源是城中村改造的 “ 瓶頸 ” 問題。城市的不斷發(fā)展導(dǎo) 21 致了城中村資產(chǎn)日漸增長。一個村動輒上千萬乃至上億的改造資金，由誰負(fù)擔(dān)或如何分擔(dān)？無疑是改造的重點難點。從武漢市的改造情況來看，除了為村民交納社會保障金外，更重要的是對大量高 密度的房屋進(jìn)行拆遷補(bǔ)償。而從武漢市目前的財力來看，僅僅依靠政府或者村集體是難以完成的。 以前進(jìn)村為例，該村改造的建設(shè)成本包括五大部分：還建住宅建設(shè)費、還 建住戶超出面積重置補(bǔ)償費、拆除住宅重置補(bǔ)償費、企業(yè)收購費和保留村灣整治費用。改造的收 益主要來自開發(fā)用地收益、還建住宅應(yīng)補(bǔ)足的成本、規(guī)劃控制用地征地補(bǔ)償費三部分。 通過測算，前進(jìn)村的改造資金缺口為 1897 萬元。值得注意的是，前進(jìn)村資產(chǎn)總量并不是很大，通過初步估算，磨山村的改造成本竟達(dá)到了 萬元。由此可見，因為改造資金數(shù)額巨大，城中村必將是一個循序漸進(jìn)的過程。為了確保資金到位，順利實施改造，必須合理安排各項建設(shè)的空間和時間順序。 四、漢陽區(qū)城中村改造中問題成因的理論分析 (一）政府失靈與市場 失靈是改造難以成功的最大障礙 漢陽區(qū)城中村改造離不開政府和市場的共同參與。然而無論是政府還是市場都存在著一定的缺陷。通過對城中村改造中的政府失靈分析，有助于明確政府應(yīng)該在城中村改造中發(fā)揮怎樣的作 22 用，作用的邊界又是什么。對市場失靈的分析則幫助 我們明確城中村改造中政府干預(yù)的重點和邊界。只有克服城中村改造中的政府失靈和市場失靈才能實現(xiàn)改造的目標(biāo)。 政府本身是由理性的政府官員組成的，他們也有自身利益的追求，事實上城中村的形成很大程度上與政府本身追求自己的利益有關(guān)，他們的利益同公眾的利益之間存在著 目 標(biāo)上的差異。因此，在城中村改造過程中沒有科學(xué)的政府決策或政府干預(yù)，就不能避 免不同群體在利益博弈過程中的行為沖突和扭曲，從而導(dǎo)致公共部門缺乏效率。 首先，城中村形成和改造過程中政府的行為目標(biāo)與社會公共利益之間存在著巨大差異，從而使政府干預(yù)活動的有效性受到了影響。 “ 攤大餅 ” 式的城市擴(kuò)張和政府追求快 速城市化導(dǎo)向目標(biāo)下的只求征地便利行為是城中村形成的客觀原因。從深層次講，根源是唯 GDP 為上的政府官員追求任期內(nèi)的政績、形象和面子工程所致。政府官員追求自身利益最大化，在沒有完善的監(jiān)督約束機(jī)制的不成熟的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下 ，往往利用掌握的城市規(guī)劃信息和房地產(chǎn)開發(fā)商合謀，置公共利益不顧而追逐私利。許多城中村己到了積重難返的地步就是因為每一屆政府都將易于開發(fā)的 23 農(nóng)民土地許以開發(fā)商，而剩下的 “ 骨頭 ” 留置下一屆政府，如此反復(fù)，村民們長期處于公共設(shè)施缺乏、環(huán)境衛(wèi)生惡劣的生活狀態(tài)。改造又被政府機(jī)構(gòu)認(rèn)為是可以擴(kuò)張財政預(yù)算的好機(jī)會，為其自身的利益目標(biāo)提供了可能性，所以就有了改造機(jī)構(gòu)膨脹、要求財政增加公共投入和排斥其他市場主體參與 改造的強(qiáng)烈沖動，其結(jié)果必然是資源配置的低效率或無效率。流動人口的居住解決本來應(yīng)該納入城中村改造時城市政府考慮的范圍 ，但由于流動人口沒有參與當(dāng)?shù)剡x舉的權(quán)利和表達(dá)利益的渠道，這些少數(shù)人的利益政府往往漠不關(guān)心。 其次，尋租活動導(dǎo)致政府失靈。尋租活動的規(guī)模和政府干預(yù)的范圍、途徑和程度有 著直接的關(guān)系，政府的經(jīng)濟(jì)干預(yù)職能會誘使有關(guān)利益集團(tuán)爭相采取各類尋租活動或避租活動去影響政府決策。許多房地產(chǎn)開發(fā)商在參與城中村改造過程中，經(jīng)常利用政府官員的尋租腐敗沖動，使用金錢或禮品進(jìn)行游說和疏通，影響政府的規(guī)劃決策，使改造規(guī) 劃指標(biāo)有利于自己獲得更大的利益，結(jié)果往往造成中低收入人群的住房供給嚴(yán)重不足。此外，他們還可以在由于改造地塊資金自我平衡 不夠而爭取政府補(bǔ)貼或政策優(yōu)惠時賄賂政府官員。這些腐敗行為使得改造的效果大打折扣。 24 最后，政府低效率導(dǎo)致政府失靈。政府機(jī)構(gòu)自身必具有效率是其對經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行有效干預(yù)的必要條件之一。所謂有效率，是指能以更少的投入獲得更高的產(chǎn)出。然而，現(xiàn)實中的政府機(jī)構(gòu)由于其公共部門的行政壟斷性往往是投入高而產(chǎn)出低，具有明顯的低效率特征。目前許多城市包括武漢市都成立了城中村改造的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，這些管理機(jī)構(gòu)大多是非市 場機(jī)構(gòu)，即使是市場主體卻仍有國有性質(zhì)，其收入主要來自于通過稅收而形成的政府財政，完全背離市場的要素報酬原則，其支出則用于房屋拆遷、工程建設(shè)等公共開支，缺乏硬約束機(jī)制。政府完全控制下的改造活動的收入與 成本的分離，導(dǎo)致缺乏降低成本的動力和壓力，產(chǎn)生改造行為的低效率。 場失靈 城中村是在中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、體制轉(zhuǎn)型背景下由于快速城市化所形成的特有現(xiàn)象，形成的原因多重又復(fù)雜。利用市場機(jī)制解決城中村問題在很多方面具有效率，但是也有很多環(huán)節(jié)是市場解決不了或解決不好的。 第一，科斯認(rèn)為，權(quán)力的界定是市場交易的前提。 產(chǎn)權(quán)的界定對于經(jīng)濟(jì)體系的運(yùn)行 效率有著極為重要的作用，它是對資源使用進(jìn)行選擇的排他性權(quán)利的分配，而不是對資 源的可能的使 25 用所施加的人為或強(qiáng)制的限制。在一定的條件下，法定權(quán)利的初始分配對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率沒有影響，即在市場機(jī)制充分發(fā)揮作用的條件下，無論初始的法定權(quán)利如何分配，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總能達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)。也就是說，如果定價制度的運(yùn)行沒有成本，最終的結(jié)果是不受法律狀況影響的。但是，無成本交易只是一種理想的假定，現(xiàn)實生活中是不存在的。因此，產(chǎn)權(quán)交易費用的大小限制了產(chǎn)權(quán)界定和實施的充分性程度， 當(dāng)交易費用十分高昂時，經(jīng)由市場界定與調(diào)整產(chǎn)權(quán)、配置資源成為一種代價高昂的方式 時，由政府直接分配排他性權(quán)利、使資源實現(xiàn)優(yōu)化配置，變成了合理的選擇。 我國法律規(guī)定，農(nóng)村土地實行集體所有制，政府因為公共利益的建設(shè)需要，可以強(qiáng)制性地將農(nóng)地征用為城市建設(shè)用地，但是對于農(nóng)地所有者來說，所得的補(bǔ)償遠(yuǎn)低于被征用土地的市場價值，原因就在于農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的不完整性。土地產(chǎn)權(quán)的不明晰，農(nóng)地向城市建設(shè)用地的轉(zhuǎn)換由于政府通過征地壟斷而缺乏流動性和競爭性，過低的征地補(bǔ)償費用降低了土地資源配置效率，也導(dǎo)致了土地資源的閑置浪費。城中村的形成從深層次上來說土地產(chǎn)權(quán)的不明晰就是主要的原因之一。改造城中村就必須首先對農(nóng)民的宅基地和集體用于流轉(zhuǎn)建設(shè)的土地進(jìn)行產(chǎn)權(quán)明晰。而土地產(chǎn)權(quán)的明晰是無法通過市場機(jī)制來解決的，政府應(yīng)該憑借其暴力 26 潛能強(qiáng)制性地作出明晰調(diào)整。同樣，目前城中村內(nèi)的許多違章建筑成了改造城中村的一大障礙，對這些違章建筑的拆除或補(bǔ)償就必須對其產(chǎn)權(quán)作出界定。這是當(dāng)前城市政府最為頭痛的問題，但無論怎樣都不可能通過市場機(jī)制來解決 , 必須由政府對其作出承認(rèn)其合法或強(qiáng)行依照法規(guī)進(jìn)行拆除。 第二，市場分配機(jī)制會帶來收入分配不公和貧富兩極分化。一般地，市場能促進(jìn)經(jīng) 濟(jì)效率的提 高和生產(chǎn)力的發(fā)展，但不能自動帶來社會分配結(jié)構(gòu)的均衡和公正。由于城中村村民和流動人口絕大多數(shù)受過的教育有限，工作經(jīng)驗缺乏和工作技能很差，無法適應(yīng)城市的許多專業(yè)化工種，再加上所處地位的社會資源很少，造成其就業(yè)水平低，收入水平差，產(chǎn)生了與其他城市市民事實上的不平等，而市場經(jīng)濟(jì)的無情競爭、優(yōu)勝劣汰的競爭規(guī)律往往具有強(qiáng)者愈強(qiáng)，弱者愈弱，財富越來越集中的 “ 馬太效應(yīng) ” ，導(dǎo)致收入在貧富之間的差距越來越大。市場調(diào)節(jié)本身不能保障充分就業(yè)，而失業(yè)現(xiàn)象更加劇了貧富懸殊，這對經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的危害極大。更嚴(yán)重的是，過度的貧富分化不僅削弱 了社會的內(nèi)聚力，而且培養(yǎng)了不公正，因而不可避免地破壞了維系社會和諧的紐帶。這也是城中村村民因為目前主要依靠房屋租金維持生活的利益格局不易被打破的原因。 (二）對改造后的可持續(xù)發(fā)展考慮不足 27 黨中央提出的樹立 “ 以人為本 ” 的科學(xué)發(fā)展觀，核心就是要統(tǒng)籌社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境 的可持續(xù)發(fā)展。城中村的改造就是要在落實科學(xué)的發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會的框架下確立 明確的方向和目標(biāo)，只有統(tǒng)籌城市經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的城中村改造才能真正地?fù)?dān)當(dāng)起有效引導(dǎo)和控制城市發(fā)展和建設(shè)的作用。 可持續(xù)發(fā)展在城中村改造中不僅體現(xiàn)在改造中突出規(guī)劃作用， 使城中村改造納入城市整體和長期發(fā)展規(guī)劃中來，避免在改造后又出現(xiàn) “ 二次拆遷 ” 和新的 “ 城中村 ” 現(xiàn)象 , 并保證資源的可持續(xù)利用；而且體現(xiàn)在改造中要切實保障村民的長遠(yuǎn)利益，使村集體和村民個體具備長久發(fā)展的條件和能力，使村民的生產(chǎn)生活條件得到逐步改善和提高，還要注重城中村歷史文化的延續(xù)性。 當(dāng)前，城中村村民素質(zhì)普遍不高，要實現(xiàn)村民的可持續(xù)發(fā)展，就必須提高村民的素質(zhì)。一般地說，農(nóng)民素質(zhì)包括思想、文化和技能素質(zhì)三個方面。一是思想素質(zhì)，普遍存在 “ 小富即安 ”的心理，缺乏干大事、創(chuàng)大業(yè)的開拓進(jìn)取精神 。二是文化素質(zhì)，城中村村民的文化程度偏低但擇業(yè)要求又偏高，這是造成其難以再就業(yè)的一個十分重要的因素。不高的文化素質(zhì)又直接造成了其淡漠的法制意識。從根本上否認(rèn)和抵制國家的征地制度和土地公 28 有制度。更多的是幻想能通過征地盡快富起來，有的還奢望在征地過程中謀求合法利益之外的額外利益。三是技能素質(zhì)，城中村村民技能單一，種地、收租成為他們的謀生手段。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，勞動力市場正逐步又單純的體力型向?qū)I(yè)型、技能型轉(zhuǎn)變，這導(dǎo)致了城中村村民再就業(yè)的難度將越來越大。 城中村村民后代的可持續(xù)發(fā)展是城中村改造不能忽視的問題。城中村 改造前，他們通過家業(yè)的子承父遺所得的穩(wěn)定收入常常使他們衣食無憂，因此，年輕人普遍缺乏學(xué)習(xí)熱情。而年輕人正是處于人生中最佳的學(xué)習(xí)階段，通過接受教育可以幫助他們樹立正確的觀念。此外，在計劃生育方面，由于城中存改造中村民兩年內(nèi)還可以享受生育二胎的政策，因此，每年都會又大量新生兒出生，在城市生活壓力倍增的情況下，家庭人口規(guī)模偏大不利于孩子的成長。 29 從根本上說，城市化