【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 ，其中農(nóng)村剩余勞動(dòng)力和農(nóng)村人口向城市集中是城市化的基本特征。我國(guó)目前這種城市化水平滯后于工業(yè)化的現(xiàn)象是我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的一大問題，它制約了工業(yè)化和市場(chǎng)化的發(fā)展進(jìn)程。因此，城中村的改造勢(shì)在必行。 城中村改造是加快城市化進(jìn)程的需要 城中村的改造不同于城市中的舊城改造，被認(rèn)為是城市化進(jìn)程中最大的難題。宅基地、自留地以及工業(yè)用地，祖屋、新房、出租房，合法產(chǎn)權(quán)以及違章、違法建筑，形成錯(cuò)綜復(fù)雜的土地、房屋關(guān)系；村民、集體、開發(fā)商以及全 社會(huì)的利益，村民的眼前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，多方利益交織在一起。加快城市化進(jìn)程，其主要任務(wù)是提高城鎮(zhèn)化水平，使城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、市場(chǎng)化的發(fā)展相匹配，形成同步發(fā)展、良性互動(dòng)的局面。城中村是 第 9 頁(yè)，共 20 頁(yè) 我國(guó)農(nóng)村城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的一個(gè)特殊歷史性現(xiàn)象，積極妥善解決城中村問題，促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)管理體制和社會(huì)管理體制向現(xiàn)代化的管理體制和方式的轉(zhuǎn)變，使城中村真正融入城市，對(duì)于加快城市化進(jìn)程具有舉足輕重的作用。 城中村改造是提高城市土地利用價(jià)值的需要 對(duì)于一個(gè)城市的宏觀發(fā)展而言，城中村的存在導(dǎo)致作為城市寶貴資源的土地未能實(shí)現(xiàn)其效用、效益 的良性循環(huán)，未能發(fā)揮土地的最大經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益。很多城中村占據(jù)了城市比較優(yōu)越的區(qū)位，但是在開發(fā)上卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其他區(qū)位條件差的城市地區(qū)。在我國(guó)土地資源日益緊缺，城市逐漸從粗放性的外延式擴(kuò)張走向集約性的內(nèi)涵式發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況下，改造城中村，盤活效益低下的城中村土地己經(jīng)成為歷史的必然趨勢(shì)。 城中村改造是加強(qiáng)城市社會(huì)精神文明建設(shè)的需要 城中村村民雖然居住在城市中，但是他們?cè)械囊恍┺r(nóng)村中的價(jià)值觀念、思維方式、行為規(guī)范等一下子不容易轉(zhuǎn)變過來，在他們失去土地以后，他們把生存和發(fā)展的希望都寄托在房屋 出租上，這樣，造成了城中村屢禁不止的違法、違章建筑問題。同時(shí)，由于外來人口的聚集，引發(fā)了各種各樣的社會(huì)問題。要解決這些問題，必須推進(jìn)城中村改造。通過改造，提高中、青年村民的教育水平和科學(xué)文化素養(yǎng)，幫助他們?cè)鰪?qiáng)法制觀念和道德規(guī)范，讓他們盡快融入城市生活，建立城市居民的生活觀和價(jià)值觀，通過利用新建的配套設(shè)施，培育健康向上的社區(qū)文化，維護(hù)社區(qū)治安，消除黃賭毒現(xiàn)象，使新建社區(qū)成為符合城市社會(huì)主義精神文明的新型社區(qū)。 第 10 頁(yè)，共 20 頁(yè) 3 廣州市城中村改造存在的問題及原因分析 廣州市城中村現(xiàn)狀簡(jiǎn)介 城 市化既是人口由鄉(xiāng)村向城市、由中小城市向大城市流動(dòng)和集中的過程，也是城市區(qū)域“蠶食”鄉(xiāng)村地域、瓦解村莊組織的過程。然而，在這一過程中，有許多村社區(qū)組織并沒有被這一過程“淹沒”，而是在“進(jìn)入”城市的新條件下延續(xù)和變異為“亦城亦村”的社區(qū)實(shí)體。“都市村莊”就是在這樣的延續(xù)和變異過程中形成的。在城市化潮流席卷下，為什么有的村莊“卷”而不“沒”，“頑固”地以城中村的形式再“生產(chǎn)”出來 ? 本研究結(jié)合廣州市城中村對(duì)此進(jìn)行探討。 2021 年， 社會(huì)學(xué)博士 李培林進(jìn)行了 對(duì)廣州市“城中村”的調(diào)查 ，并 發(fā)表了《 巨變 :村落的終結(jié) —— 都市 里的村莊研究 》 [17]一文。 據(jù)其統(tǒng)計(jì)，廣州市市區(qū) (指經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的廣州市規(guī)劃發(fā)展區(qū) 386 平方公里范圍內(nèi)，不含番禺、花都、增城、從化等區(qū)域 )分布著 139 個(gè)城中村。分屬五個(gè)帶農(nóng)村的區(qū)，其中以天河區(qū)居多。按照已完成的行政村規(guī)劃，未來數(shù)年間城中村僅建設(shè)用地在建成區(qū)的部分將達(dá)到 平方公里，占廣州市規(guī)劃區(qū)面積 386 平方公里的 %。這些需要納入城市化發(fā)展的 139 個(gè)行政村按照其實(shí)際擁有的農(nóng)用土地現(xiàn)狀及城市建設(shè)發(fā)展情況，可分為三種情況： A 類：完全沒有農(nóng)用地的農(nóng)村，或已經(jīng)完全被城市所包圍的地區(qū)，如石牌村； B 類：有小量農(nóng)用地的農(nóng)村和處于城市近期重點(diǎn)建設(shè)區(qū)域的農(nóng)村，如瑤臺(tái)村； C 類：有較多農(nóng)用地的農(nóng)村和近期不列入重點(diǎn)建設(shè)區(qū)域的農(nóng)村，如舊村。 對(duì)廣州市而言，現(xiàn)在急需改造的是 A 類和 B 類城中村。這些城中村已完全或基本沒有耕地，農(nóng)業(yè)收入在其經(jīng)濟(jì)收入所占的比例微乎其微，農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诒壤毡榈陀?50%，有的村比例不到 10%，有的村甚至已經(jīng)完全沒有農(nóng)業(yè)人口。 這 139 個(gè)行政村，在城鄉(xiāng)結(jié)合部在城市化迅速發(fā)展過程中，普遍存在“村包城”、“城包村”現(xiàn)象。與我國(guó)深圳、福州、珠海、石家莊、西安、溫州等其他城市一樣，廣州市的城中村多數(shù)村地處 城區(qū)繁榮中心地段，類似于“都市村莊”；土地被建設(shè)征用，村民大多不再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)；城鄉(xiāng)二元體制明顯，農(nóng)居混雜；集體經(jīng)濟(jì)向多元化趨勢(shì)發(fā)展。廣州城中村的存在不僅影響城市總體布局規(guī)劃，影響城市形象，制約了城市發(fā)展的步伐和全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程，而且造成了土地資源的浪費(fèi)。因此城中村必須實(shí)施改造，否則必然會(huì)阻礙城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。 第 11 頁(yè)，共 20 頁(yè) 廣州市城中村改造中存在的 主要 問題 村民的知情權(quán)和參與權(quán)未得到保障 目前，大多數(shù)村民對(duì)城中村的改造政策了解不多。城中村村民是城中村改造的主要利益相關(guān)者，但是，在以往的一些征地 拆遷和改造過程中，村民參與度十分有限，其知情權(quán)和參與權(quán)也未能得到較好的保障，因而對(duì)城中村的改造存在較大的憂慮，改造積極性也相對(duì)較低。 拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)久拖不決 城中村改造的最大難題是利益沖突的問題。在改造過程中，政府擁有制度安排的最終決定權(quán)，而城中村村民對(duì)政府的期望是相當(dāng)高的，許多村民認(rèn)為如果沒有政府的介入和監(jiān)督，他們的利益很難得到保障。但是，在如何保障城中村村民和房地產(chǎn)投資者的利益方面，政府難以快速作出利益均衡的決定，也由于每條城中村存在的狀況不同，遲遲未能出臺(tái)一個(gè)合理的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。 失地農(nóng)民難以融入城市 就業(yè)是民生之本，充分就業(yè)有利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定。目前城中村村民文化素質(zhì)不高、專業(yè)技能較弱、競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)不強(qiáng)、缺乏吃苦耐勞的精神，在就業(yè)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)上處于劣勢(shì)。村民多在村集體工作，或者打理自己的出租物業(yè)，不少村民更是無所事事。就業(yè)不足引起的游手好閑、不思進(jìn)取也會(huì)產(chǎn)生一系列的社會(huì)問題。失地農(nóng)民由農(nóng)村融入城市，是一個(gè)艱難的轉(zhuǎn)變過程。以上所提及的較低的文化程度、有限的技能以及對(duì)原有生活方式的依賴，都會(huì)使得這一轉(zhuǎn)變困難重重。 社會(huì)保障制度和福利政策有待完善 不同城中村村民的收入情況差異較大 ，如果直接套用城鎮(zhèn)職工的社會(huì)保障措施，許多農(nóng)民實(shí)際上沒有能力負(fù)擔(dān)。因而村民普遍對(duì)身份轉(zhuǎn)變后存在著很大的疑慮。在改造的過程中，社會(huì)保障制度和福利政策還存在著不適用的地方，有待加強(qiáng)和完善。 廣州市城中村問題形成的原因分析 村民民主意識(shí)淡薄，不能較好行使民主政治權(quán)利 “城中村”改造中的存在問題和矛盾的實(shí)質(zhì)主要是利益再分配的博弈過程，包括集體和個(gè)人之間的再分配、再調(diào)整的問題。城中村村民的民主意識(shí)淡薄，爭(zhēng)取民主權(quán)利的意愿不強(qiáng)烈，不知道通過何種途徑爭(zhēng)取民主權(quán)利。對(duì)于村干部來說是官本位思想，村干部多少 認(rèn)為推行民主制制約了他們的權(quán)力，影響了他們的利益，也想當(dāng)然地主觀上阻礙了民主制度的推行。但無論哪種原因?qū)е碌拿裰髡螜?quán)利缺失問題，都會(huì)影響村民改造 第 12 頁(yè)，共 20 頁(yè) 城中村的積極性。以致目前 廣州 市 城中村 的 改造 中 ，存在不公開，不透明，不咨詢，村民被代表 、強(qiáng)拆 等問題。尤其 是 改造村民與開發(fā)商簽訂 的 協(xié)議存在諸多不平等 條例。很多村民胡亂跟風(fēng)、 用羊群心態(tài)看大事， 沒清楚自身狀況就不明就里地在協(xié)議上簽名。而城中村村委的管理不夠到位，社務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開和民主管理不規(guī)范，造成集體資產(chǎn)流失，引起干群關(guān)系緊張，村民對(duì)村委的誠(chéng)信度產(chǎn)生了質(zhì)疑。村委的誠(chéng)信 度受到質(zhì)疑，勢(shì)必導(dǎo)致村民擔(dān)心自身的民主政治權(quán)利得不到保障，影響村民改造城中村的積極性。 參與改造的各方經(jīng)濟(jì)利益分歧大 土地出租是廣州市城中村村民的重要收入來源，因此關(guān)注土地，關(guān)注土地上的附著物補(bǔ)償是村民對(duì)改造城中村工作所關(guān)心的重點(diǎn)。獵德村堪稱廣州市城中村改造的典范。獵德村位于廣州市天河區(qū)街屬下的行政村，位于珠江新城中南部，南臨珠江。該村從 2021年開始征地，按“拆一補(bǔ)一”的原則進(jìn)行，村民如需增加安置面積，可按 3500 元每平方米的價(jià)格購(gòu)買，放棄安置面積則每平方米補(bǔ) 1000 元，違章建筑房屋也將給予框 架結(jié)構(gòu) 1000 元每平方米的材料損失補(bǔ)償。獵德村改造的高額補(bǔ)償影響了往后其他城中村村民對(duì)補(bǔ)償?shù)囊螅喝绻陀讷C德村的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，村民們就不愿改造，以致于開發(fā)商和村民在拆遷補(bǔ)償?shù)膯栴}上時(shí)常出現(xiàn)談不攏的情況。 社會(huì)保障體系不健全 社會(huì)保障體系是指社會(huì)保障各個(gè)有機(jī)構(gòu)成部分系統(tǒng)的相互聯(lián)系、相輔相成的總體。完善的社會(huì)保障體系是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要支柱，關(guān)系改革、發(fā)展、穩(wěn)定的全局。我國(guó)的社會(huì)保障體系，包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置和社會(huì)互助、個(gè)人儲(chǔ)蓄積累保障。這幾項(xiàng)社會(huì)保障是相互聯(lián)系，相輔相成 的。社會(huì)保障體系是社會(huì)的“安全網(wǎng)”，它對(duì)社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)發(fā)展有著重要的意義。由于村的社會(huì)保障體系不健全，社會(huì)管理體制是圍繞社會(huì)管理活動(dòng)所建立的一系列機(jī)構(gòu)、規(guī)范和制度體系，以保證社會(huì)管理活動(dòng)能夠有序開展。目前，中國(guó)社會(huì)管理體制 并 不能很好地適應(yīng) 城中村村民 的 身份轉(zhuǎn)變后 需要 。 不同城中村村民的收入情況差異較大，如果直接套用城鎮(zhèn)職工的社會(huì)保障措施，許多農(nóng)民實(shí)際上沒有能力負(fù)擔(dān)。 第 13 頁(yè)，共 20 頁(yè) 4 我國(guó)城中村改造的思路及對(duì)策 城中村改造的最終方案必須是以各方利益的平衡為前提 在城中村改造中， 政府 希求獲得潛在而巨大的環(huán) 境價(jià)值，提高城市的美譽(yù)度和競(jìng)爭(zhēng)力，但在改造中不愿承擔(dān)過多責(zé)任甚至 “ 一毛不拔 ” ，而幻想將改造的成本全部壓給村里，村民無法接受，也無力負(fù)擔(dān)；村民想獲得居住環(huán)境的改善和經(jīng)濟(jì)收益的可持續(xù)發(fā)展，卻不愿忍受短期 “ 陣痛 ” 并付出一定代價(jià)，也不現(xiàn)實(shí)；開發(fā)商的本性是追求利潤(rùn)最大化，也不可能做虧本買賣。因此，城中村改造的最終方案，必然是一個(gè)對(duì)弈各方 “ 利益平衡、多方共贏 ” 的合約安排。 政府 在改造中應(yīng)承擔(dān)更多成本并發(fā)揮主導(dǎo)作用 城中村改造是一項(xiàng)造福全市的公益性工程。從現(xiàn)階段的需求格局看，來自城市的改造需求總體上要大于村內(nèi)部的 主動(dòng)改造的動(dòng)力；絕大多數(shù)村確實(shí)無力獨(dú)立承擔(dān)現(xiàn)實(shí)而龐大的改造成本；此外，從歷史的角度看，過去 政府 實(shí)行的急功近利的不徹底城市化政策也確實(shí)對(duì)城中村問題的出現(xiàn)負(fù)有一定的責(zé)任?；谝陨先齻€(gè)方面的原因， 政府 在改造工程中應(yīng)承擔(dān)更多的責(zé)任和成本（包括為改造后的村民社保適度 “ 買單 ” ），否則村民的思想工作難以作通，城中村改造也很難推動(dòng)。 必須首先化解較為突出的城中村利益導(dǎo)向機(jī)制異化問題 當(dāng)前，廣州的城中村普遍存在著 “ 經(jīng)濟(jì)秩序越混亂 —— 地下經(jīng)濟(jì)越繁榮 —— 村民的租金利益越大 —— 村民抗拒改造的意識(shí)越強(qiáng)烈 —— 城中村改造的成本越 大 ” 這樣一根無形的異化機(jī)制的鏈條。因此，為推動(dòng)城中村改造的順利進(jìn)行，首先必須從各環(huán)節(jié)、各方面去打破和扯斷這根與城市化目標(biāo)相悖離的利益機(jī)制鏈條，逐步使村民的長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)利益建立在規(guī)范化、不損害其它主體利益、可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，而不是建立在依托 “ 地下經(jīng)濟(jì) ” 發(fā)展、大量擴(kuò)建無證物業(yè)的出租和逃避國(guó)家稅收的基礎(chǔ)上。 以廣州市 筆崗村 為例： 筆崗村正在實(shí)踐黃埔區(qū)提出的改造新思路，即將社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)股份制改革完善與城中村改造相結(jié)合，將原村民宅基地及其房產(chǎn)評(píng)估作價(jià)入股，增加相應(yīng)的股份，享有相應(yīng)的股份分配權(quán)，然后，由集體經(jīng)濟(jì)組織牽頭，利 用集體經(jīng)濟(jì)實(shí)體的權(quán)威和土地資源豐富的優(yōu)勢(shì)，對(duì)城中村重新進(jìn)行資源整合和統(tǒng)一的規(guī)劃建設(shè)，從而達(dá)到城中村改造的目的。 第 14 頁(yè)，共 20 頁(yè) 改造不宜大規(guī)模進(jìn)行，而應(yīng)有步驟、分階段推進(jìn) 對(duì)城中村改造而言，多數(shù)村會(huì)采取房地產(chǎn)開發(fā)的方式，這就必然或多或少地帶來一些新增物業(yè)，并逐步進(jìn)入市場(chǎng)。為了防止因 “ 城中村 ” 改造帶來的房屋過量供給和房地產(chǎn)市場(chǎng)的波動(dòng)，廣州的城中村改造顯然不宜大規(guī)模進(jìn)行，而要有步驟、分階段推進(jìn)，不能奢望在短期內(nèi)完成。不過，對(duì)規(guī)劃中必須改造的 “ 城中村 ” ，要立即確定和公布改造范圍以及房屋改造補(bǔ)償?shù)慕ㄖr(shí)點(diǎn)，有些改造中必然要 推倒的不符合規(guī)劃要求的建筑還在進(jìn)行新的加、擴(kuò)建，這必然會(huì)進(jìn)一步加重未來改造的難度和成本。 以廣州市 槎龍村 為例： 槎龍村位于廣州市北部的城鄉(xiāng)結(jié)合部，屬尚有少部分耕地和空地的城中村。該村改造方案的基本要點(diǎn)是：結(jié)合石井河整治和廣清路立交建設(shè)，利用市政和改造兩條途徑，逐步拆除舊村內(nèi)的建筑，降低舊村的建筑密度；同時(shí)，以舊村毗鄰的空地為啟動(dòng)，分三期建設(shè)農(nóng)民新村，安置從舊村生活區(qū)內(nèi)遷出的村民，并進(jìn)一步增加新村的商業(yè)功能。通過這樣的拆舊建新和公建配套的完善，逐步把槎龍村建設(shè)成為具有傳統(tǒng)街巷特色的城市型居住區(qū)。 合理 運(yùn)籌可“生財(cái)”的土地資本，實(shí)現(xiàn)多方共贏 中心區(qū)內(nèi)的城中村大多位于城市發(fā)展的黃金地段，其周邊相鄰的城市用地價(jià)格已非常之高，但村的土地由于還屬集體所有性質(zhì)，其價(jià)值還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有體現(xiàn)出來。在村所屬現(xiàn)狀用地范圍內(nèi)，一般其建筑密度高于城市居民區(qū)，而容積率卻明顯低于城市居民區(qū)，寶貴的土地上擠滿了不合規(guī)劃、不適于人居的房屋，土地資源利用浪費(fèi)狀況達(dá)到了驚人的程度。因此，在城中村改造過程中，如果合理運(yùn)籌村的土地資源，使土地資本大幅增值，地上房屋因轉(zhuǎn)變性質(zhì)而升值，則土地的潛力就會(huì)充分釋放出來，各方利益也會(huì)在博弈中得到合理分配與平衡 —— 村民得到完整產(chǎn)權(quán)的高質(zhì)量住宅和可持續(xù)的商鋪收益，開發(fā)商得到多余物業(yè)的市場(chǎng)收益， 政府 獲得環(huán)境價(jià)值和未來可觀的