【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 得到保障目前，大多數(shù)村民對(duì)城中村的改造政策了解不多。城中村村民是城中村改造的主要利益相關(guān)者，但是，在以往的一些征地拆遷和改造過程中，村民參與度十分有限，其知情權(quán)和參與權(quán)也未能得到較好的保障，因而對(duì)城中村的改造存在較大的憂慮，改造積極性也相對(duì)較低。 拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)久拖不決城中村改造的最大難題是利益沖突的問題。在改造過程中，政府擁有制度安排的最終決定權(quán)，而城中村村民對(duì)政府的期望是相當(dāng)高的，許多村民認(rèn)為如果沒有政府的介入和監(jiān)督，他們的利益很難得到保障。但是，在如何保障城中村村民和房地產(chǎn)投資者的利益方面，政府難以快速作出利益均衡的決定，也由于每條城中村存在的狀況不同，遲遲未能出臺(tái)一個(gè)合理的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。 失地農(nóng)民難以融入城市就業(yè)是民生之本，充分就業(yè)有利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定。目前城中村村民文化素質(zhì)不高、專業(yè)技能較弱、競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)不強(qiáng)、缺乏吃苦耐勞的精神，在就業(yè)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)上處于劣勢(shì)。村民多在村集體工作，或者打理自己的出租物業(yè)，不少村民更是無所事事。就業(yè)不足引起的游手好閑、不思進(jìn)取也會(huì)產(chǎn)生一系列的社會(huì)問題。失地農(nóng)民由農(nóng)村融入城市，是一個(gè)艱難的轉(zhuǎn)變過程。以上所提及的較低的文化程度、有限的技能以及對(duì)原有生活方式的依賴，都會(huì)使得這一轉(zhuǎn)變困難重重。 社會(huì)保障制度和福利政策有待完善不同城中村村民的收入情況差異較大，如果直接套用城鎮(zhèn)職工的社會(huì)保障措施，許多農(nóng)民實(shí)際上沒有能力負(fù)擔(dān)。因而村民普遍對(duì)身份轉(zhuǎn)變后存在著很大的疑慮。在改造的過程中，社會(huì)保障制度和福利政策還存在著不適用的地方，有待加強(qiáng)和完善。 廣州市城中村問題形成的原因分析 村民民主意識(shí)淡薄，不能較好行使民主政治權(quán)利“城中村”改造中的存在問題和矛盾的實(shí)質(zhì)主要是利益再分配的博弈過程，包括集體和個(gè)人之間的再分配、再調(diào)整的問題。城中村村民的民主意識(shí)淡薄，爭(zhēng)取民主權(quán)利的意愿不強(qiáng)烈，不知道通過何種途徑爭(zhēng)取民主權(quán)利。對(duì)于村干部來說是官本位思想，村干部多少認(rèn)為推行民主制制約了他們的權(quán)力，影響了他們的利益，也想當(dāng)然地主觀上阻礙了民主制度的推行。但無論哪種原因?qū)е碌拿裰髡螜?quán)利缺失問題，都會(huì)影響村民改造城中村的積極性。以致目前廣州市城中村的改造中，存在不公開，不透明，不咨詢，村民被代表、強(qiáng)拆等問題。尤其是改造村民與開發(fā)商簽訂的協(xié)議存在諸多不平等條例。很多村民胡亂跟風(fēng)、用羊群心態(tài)看大事，沒清楚自身狀況就不明就里地在協(xié)議上簽名。而城中村村委的管理不夠到位，社務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開和民主管理不規(guī)范，造成集體資產(chǎn)流失，引起干群關(guān)系緊張，村民對(duì)村委的誠(chéng)信度產(chǎn)生了質(zhì)疑。村委的誠(chéng)信度受到質(zhì)疑，勢(shì)必導(dǎo)致村民擔(dān)心自身的民主政治權(quán)利得不到保障，影響村民改造城中村的積極性。 參與改造的各方經(jīng)濟(jì)利益分歧大土地出租是廣州市城中村村民的重要收入來源，因此關(guān)注土地，關(guān)注土地上的附著物補(bǔ)償是村民對(duì)改造城中村工作所關(guān)心的重點(diǎn)。獵德村堪稱廣州市城中村改造的典范。獵德村位于廣州市天河區(qū)街屬下的行政村，位于珠江新城中南部，南臨珠江。該村從2000年開始征地，按“拆一補(bǔ)一”的原則進(jìn)行，村民如需增加安置面積，可按3500元每平方米的價(jià)格購買，放棄安置面積則每平方米補(bǔ)1000元，違章建筑房屋也將給予框架結(jié)構(gòu)1000元每平方米的材料損失補(bǔ)償。獵德村改造的高額補(bǔ)償影響了往后其他城中村村民對(duì)補(bǔ)償?shù)囊螅喝绻陀讷C德村的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，村民們就不愿改造，以致于開發(fā)商和村民在拆遷補(bǔ)償?shù)膯栴}上時(shí)常出現(xiàn)談不攏的情況。 社會(huì)保障體系不健全社會(huì)保障體系是指社會(huì)保障各個(gè)有機(jī)構(gòu)成部分系統(tǒng)的相互聯(lián)系、相輔相成的總體。完善的社會(huì)保障體系是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要支柱，關(guān)系改革、發(fā)展、穩(wěn)定的全局。我國(guó)的社會(huì)保障體系，包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置和社會(huì)互助、個(gè)人儲(chǔ)蓄積累保障。這幾項(xiàng)社會(huì)保障是相互聯(lián)系，相輔相成的。社會(huì)保障體系是社會(huì)的“安全網(wǎng)”，它對(duì)社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)發(fā)展有著重要的意義。由于村的社會(huì)保障體系不健全，社會(huì)管理體制是圍繞社會(huì)管理活動(dòng)所建立的一系列機(jī)構(gòu)、規(guī)范和制度體系，以保證社會(huì)管理活動(dòng)能夠有序開展。目前，中國(guó)社會(huì)管理體制并不能很好地適應(yīng)城中村村民的身份轉(zhuǎn)變后需要。不同城中村村民的收入情況差異較大，如果直接套用城鎮(zhèn)職工的社會(huì)保障措施，許多農(nóng)民實(shí)際上沒有能力負(fù)擔(dān)。4 我國(guó)城中村改造的思路及對(duì)策 城中村改造的最終方案必須是以各方利益的平衡為前提在城中村改造中，政府希求獲得潛在而巨大的環(huán)境價(jià)值，提高城市的美譽(yù)度和競(jìng)爭(zhēng)力，但在改造中不愿承擔(dān)過多責(zé)任甚至“一毛不拔”，而幻想將改造的成本全部壓給村里，村民無法接受，也無力負(fù)擔(dān)；村民想獲得居住環(huán)境的改善和經(jīng)濟(jì)收益的可持續(xù)發(fā)展，卻不愿忍受短期“陣痛”并付出一定代價(jià)，也不現(xiàn)實(shí)；開發(fā)商的本性是追求利潤(rùn)最大化，也不可能做虧本買賣。因此，城中村改造的最終方案，必然是一個(gè)對(duì)弈各方“利益平衡、多方共贏”的合約安排。 政府在改造中應(yīng)承擔(dān)更多成本并發(fā)揮主導(dǎo)作用城中村改造是一項(xiàng)造福全市的公益性工程。從現(xiàn)階段的需求格局看，來自城市的改造需求總體上要大于村內(nèi)部的主動(dòng)改造的動(dòng)力；絕大多數(shù)村確實(shí)無力獨(dú)立承擔(dān)現(xiàn)實(shí)而龐大的改造成本；此外，從歷史的角度看，過去政府實(shí)行的急功近利的不徹底城市化政策也確實(shí)對(duì)城中村問題的出現(xiàn)負(fù)有一定的責(zé)任?；谝陨先齻€(gè)方面的原因，政府在改造工程中應(yīng)承擔(dān)更多的責(zé)任和成本（包括為改造后的村民社保適度“買單”），否則村民的思想工作難以作通，城中村改造也很難推動(dòng)。 必須首先化解較為突出的城中村利益導(dǎo)向機(jī)制異化問題當(dāng)前，廣州的城中村普遍存在著“經(jīng)濟(jì)秩序越混亂——地下經(jīng)濟(jì)越繁榮——村民的租金利益越大——村民抗拒改造的意識(shí)越強(qiáng)烈——城中村改造的成本越大”這樣一根無形的異化機(jī)制的鏈條。因此，為推動(dòng)城中村改造的順利進(jìn)行，首先必須從各環(huán)節(jié)、各方面去打破和扯斷這根與城市化目標(biāo)相悖離的利益機(jī)制鏈條，逐步使村民的長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)利益建立在規(guī)范化、不損害其它主體利益、可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，而不是建立在依托“地下經(jīng)濟(jì)”發(fā)展、大量擴(kuò)建無證物業(yè)的出租和逃避國(guó)家稅收的基礎(chǔ)上。以廣州市筆崗村為例：筆崗村正在實(shí)踐黃埔區(qū)提出的改造新思路，即將社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)股份制改革完善與城中村改造相結(jié)合，將原村民宅基地及其房產(chǎn)評(píng)估作價(jià)入股，增加相應(yīng)的股份，享有相應(yīng)的股份分配權(quán)，然后，由集體經(jīng)濟(jì)組織牽頭，利用集體經(jīng)濟(jì)實(shí)體的權(quán)威和土地資源豐富的優(yōu)勢(shì)，對(duì)城中村重新進(jìn)行資源整合和統(tǒng)一的規(guī)劃建設(shè)，從而達(dá)到城中村改造的目的。 改造不宜大規(guī)模進(jìn)行，而應(yīng)有步驟、分階段推進(jìn)對(duì)城中村改造而言，多數(shù)村會(huì)采取房地產(chǎn)開發(fā)的方式，這就必然或多或少地帶來一些新增物業(yè)，并逐步進(jìn)入市場(chǎng)。為了防止因“城中村”改造帶來的房屋過量供給和房地產(chǎn)市場(chǎng)的波動(dòng)，廣州的城中村改造顯然不宜大規(guī)模進(jìn)行，而要有步驟、分階段推進(jìn)，不能奢望在短期內(nèi)完成。不過，對(duì)規(guī)劃中必須改造的“城中村”，要立即確定和公布改造范圍以及房屋改造補(bǔ)償?shù)慕ㄖr(shí)點(diǎn)，有些改造中必然要推倒的不符合規(guī)劃要求的建筑還在進(jìn)行新的加、擴(kuò)建，這必然會(huì)進(jìn)一步加重未來改造的難度和成本。以廣州市槎龍村為例：槎龍村位于廣州市北部的城鄉(xiāng)結(jié)合部，屬尚有少部分耕地和空地的城中村。該村改造方案的基本要點(diǎn)是：結(jié)合石井河整治和廣清路立交建設(shè)，利用市政和改造兩條途徑，逐步拆除舊村內(nèi)的建筑，降低舊村的建筑密度；同時(shí)，以舊村毗鄰的空地為啟動(dòng)，分三期建設(shè)農(nóng)民新村，安置從舊村生活區(qū)內(nèi)遷出的村民，并進(jìn)一步增加新村的商業(yè)功能。通過這樣的拆舊建新和公建配套的完善，逐步把槎龍村建設(shè)成為具有傳統(tǒng)街巷特色的城市型居住區(qū)。 合理運(yùn)籌可“生財(cái)”的土地資本，實(shí)現(xiàn)多方共贏中心區(qū)內(nèi)的城中村大多位于城市發(fā)展的黃金地段，其周邊相鄰的城市用地價(jià)格已非常之高，但村的土地由于還屬集體所有性質(zhì)，其價(jià)值還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有體現(xiàn)出來。在村所屬現(xiàn)狀用地范圍內(nèi)，一般其建筑密度高于城市居民區(qū)，而容積率卻明顯低于城市居民區(qū)，寶貴的土地上擠滿了不合規(guī)劃、不適于人居的房屋，土地資源利用浪費(fèi)狀況達(dá)到了驚人的程度。因此，在城中村改造過程中，如果合理運(yùn)籌村的土地資源，使土地資本大幅增值，地上房屋因轉(zhuǎn)變性質(zhì)而升值，則土地的潛力就會(huì)充分釋放出來，各方利益也會(huì)在博弈中得到合理分配與平衡——村民得到完整產(chǎn)權(quán)的高質(zhì)量住宅和可持續(xù)的商鋪收益，開發(fā)商得到多余物業(yè)的市場(chǎng)收益，政府獲得環(huán)境價(jià)值和未來可觀的稅收收入，博弈各方最終達(dá)到所謂的“多方共贏”。以廣州市石牌村為例：石牌采取的是一種以村集體經(jīng)濟(jì)為主體的半市場(chǎng)化社區(qū)改造模式，這種模式以村里出資為主，政府從公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施和配套建設(shè)上給予適當(dāng)支持。在具體規(guī)劃上，逐步拆遷原村生活居住區(qū)內(nèi)的非公寓式住宅，將原村民遷往周邊本村新辟建的新村居住，同時(shí)，發(fā)揮石牌地區(qū)強(qiáng)烈的商業(yè)氛圍，逐步將抽疏后的原村居住區(qū)建設(shè)為以“IT業(yè)＋日用百貨”為主題的商業(yè)街區(qū)，并增加公共設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施，合理保留少量住宅。遷往花園小區(qū)的村民按成本價(jià)購買洋房，面積不足部分按“每3平方米住宅換取1平方米商鋪”的辦法在未來商業(yè)街區(qū)內(nèi)補(bǔ)償解決。初步估算全部改造需資金30億元以上，但資金壓力特別是需村里負(fù)擔(dān)的資金主要在首期，中后期資金可通過“土地”這一活資本運(yùn)用（即商業(yè)區(qū)的滾動(dòng)開發(fā)）而以市場(chǎng)化方式解決。這一方案的關(guān)鍵是政府有關(guān)部門批準(zhǔn)原村宅基地為城市商住區(qū)用地，以盤活土地資本。5 城中村改造問題的再思考 盡早介入城中村管理為杜絕新的城中村的形成，從城市整體層面上，廣州市城市規(guī)劃應(yīng)充分考慮城市用地功能、基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展水平以及城市總體容量的適度控制標(biāo)準(zhǔn)，做好城市建設(shè)規(guī)劃編制，確定城市基礎(chǔ)設(shè)施布局和建設(shè)開發(fā)時(shí)序，讓城市規(guī)劃在宏觀層次上發(fā)揮引領(lǐng)作用；從城市局部地域上，要盡快提高城市詳細(xì)規(guī)劃的制定速度，將己經(jīng)形成城中村地區(qū)的改造納入城市規(guī)劃建設(shè)中。建議在土地的管理上，在集體土地的出讓、出租、建設(shè)和抵押等方面做具體規(guī)定；建議政府出臺(tái)新的城中村改造總體方案，明確規(guī)定城中村規(guī)劃范圍內(nèi)未建房的宅基地和集體自留用地不能采用自建方式建設(shè)，應(yīng)統(tǒng)一征收或者采取整體拍賣方式征用，制止和控制違法建設(shè)，防止出現(xiàn)新的“城中村”。 健全社會(huì)保障體系政府要建立包括社會(huì)就業(yè)人員中可能出現(xiàn)失業(yè)情況的勞動(dòng)者的失業(yè)保險(xiǎn)體系等。在城中村改造過程中，除了讓村民安居外，還必須確保村民失地不失利，讓村民的生活來源有保障。由于城中村村民的文化素質(zhì)普遍不高，因此，讓這些失去土地的村民去從事第二、第三產(chǎn)業(yè)，往往顯得力不從心。在城中村改造時(shí)，就要及時(shí)在村民中建立、健全養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，進(jìn)行最低生活保障，使村民的基本生活有所保障。一方面對(duì)于分散居住在城市中或沒有集體資產(chǎn)的村民，在救助如低保、五保、優(yōu)撫等方面要直接納入城市保障體系；另一方面，對(duì)于有集體資產(chǎn)的村民，則采用量化股和公益股的分配形式用于解決養(yǎng)老等福利問題。以解除原村民改造之后的后顧之憂，提高原村民的積極性。 提高村民的技能素質(zhì)村民整體素質(zhì)的提高是關(guān)系到城中村改造過程中城鄉(xiāng)矛盾協(xié)調(diào)的關(guān)鍵性問題。它不僅包括村民文化素質(zhì)的提高、價(jià)值觀念的改善，更為重要的是，政府應(yīng)對(duì)城中村的村民進(jìn)行新的培訓(xùn)和教育，以獲得在城市的謀生手段和技能。因此，應(yīng)大力加強(qiáng)崗前培訓(xùn)和職業(yè)教育，盡可能提高城中村居民的工作技能和文化水平，適應(yīng)城市的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。政府可建立一項(xiàng)培訓(xùn)基金，專門用于城中村居民的培訓(xùn)，種類可包括文化素質(zhì)、勞動(dòng)技能等各個(gè)方面，并且培訓(xùn)應(yīng)是長(zhǎng)期性的，使村民在融入城市社會(huì)后，仍能在生產(chǎn)和生活方面得到培訓(xùn)和指導(dǎo)。政府應(yīng)設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，對(duì)村民進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，培養(yǎng)知識(shí)技能，使他們掌握一技之長(zhǎng)，只有讓城中村村民擺脫對(duì)土地和出租屋的依賴，才能提高村民的積極性，而不是單靠出租收益來生活；另外，各地政府還要為村民提供更多的就業(yè)崗位、工作機(jī)會(huì)、受教育途徑，為村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供更好的條件和政策。 保留民俗文化 城中村擁有村民歷經(jīng)多年甚至許多代人建立起來的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，以及他們之間密切融洽的感情和友誼，因此，城中村的演變過程就是多種文化相互交流、沖突、融合的一個(gè)歷史過程。都市文化是一種強(qiáng)勢(shì)文化，它對(duì)城中村農(nóng)業(yè)文化的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于后者對(duì)它的影響。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文化主要影響著村民的日常生活、生活習(xí)慣、文化心理、意識(shí)形態(tài)及道德領(lǐng)域，都市文化則滲透在各個(gè)領(lǐng)域。人類生存離不開文化交流，文化交流使社會(huì)進(jìn)步、發(fā)展、繁榮，文化的相互吸收和補(bǔ)充是正常的，只有這樣，才能減少城市文化與不同文化之間的沖突，從而形成一種“多贏”的文化格局。6 結(jié)論城中村的產(chǎn)生有著深刻而復(fù)雜的原因，漸成頑疾，當(dāng)務(wù)之急要找準(zhǔn)問題，盡快納入改造日程。本文以廣州市為例，研究了我國(guó)城中村的成因和改造的必要性，分析了廣州市在城中村改造中暴露出的問題及其原因，進(jìn)而提出一系列的改造建議。城市發(fā)展不能以犧牲農(nóng)民的利益為代價(jià)，要充分保護(hù)村民的利益，全面調(diào)動(dòng)村民的積極性，才是長(zhǎng)遠(yuǎn)之舉；只有做到標(biāo)本兼治，才能夠體現(xiàn)中國(guó)“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀國(guó)策。由于筆者工作經(jīng)歷較短、業(yè)務(wù)水平和理論知識(shí)等方面還有待進(jìn)一步提高，因此對(duì)研究問題的認(rèn)識(shí)和探討處于初級(jí)狀態(tài)，今后還需進(jìn)一步研究和思考。參考文獻(xiàn)[1] 張建明．廣州城中村研究[M]．廣州：廣東人民出版社，2003(01)：346352．[2] 吳亮．城中村改造過程中存在的問題及對(duì)策研究[D]．西安建筑科技大學(xué)，2005：1113．[3] 李晴．“城中村”改造實(shí)驗(yàn)城市規(guī)劃[J]．城市規(guī)劃，2002(11)：658663．[4] 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