【正文】 改造，必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)。 1996 年 6 月，聯(lián)合國(guó)在伊斯坦布爾召開(kāi)的第二次世界人類(lèi)住區(qū)會(huì)議上，確立了21 世紀(jì)人類(lèi)奮斗的兩個(gè)主題，即人人有適當(dāng)?shù)淖》亢统鞘谢澜缰械目沙掷m(xù)發(fā)展的人類(lèi)居住區(qū)發(fā)展。公司制企業(yè)就是通常人們所說(shuō)的現(xiàn)代企業(yè)制度，是一個(gè)獨(dú)立于出資者的自然人形式的經(jīng)濟(jì)、法律實(shí)體，從理論上講 , 它有永續(xù)的生命；其股份可以自由轉(zhuǎn)讓?zhuān)黄涑鲑Y人承擔(dān)有限責(zé)任。正是在這一時(shí)期，城中村在我國(guó)眾多城市里 “ 四面開(kāi)花 ” ，成為城市建設(shè)中的不和諧音符。在此階段，由于城市化的速度快于城市設(shè)施建設(shè)和城市開(kāi)發(fā)的速度，常常會(huì)產(chǎn)生許多 “ 城市病 ” 。主要分布在江岸、江漢、橋口、漢陽(yáng)、武昌、洪山等 6 個(gè)區(qū)，共有 147 個(gè)行政村和 15 個(gè)農(nóng)林單位，土地總面積為 公頃。 (3)從行政體制上看，城中村的基層組織仍然是村民委員會(huì)，在行政隸屬上仍然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制。 關(guān)鍵詞：城中村；城中村村民；城中村改造；集體土地；利益；拆遷安置 一、城中村改造的相關(guān)理論 (一 )城中村的概念及內(nèi)涵 我國(guó)對(duì)于城中村的研究時(shí)間并不長(zhǎng)，目前學(xué)術(shù)界對(duì)于城中村的概念和提法還沒(méi)有達(dá)成共識(shí)。其次，通過(guò)深入到漢陽(yáng)區(qū)城中村，了解了城中村改造的現(xiàn)狀。但是，城中村改造是一項(xiàng)復(fù)雜的工程，存在著管理體制、資金籌措、利益分配及觀念轉(zhuǎn)變等諸多方面的難題，從而導(dǎo)致改造進(jìn)展緩慢。 1 城中村改造探討 —— 以漢陽(yáng)區(qū)城中村改造中的問(wèn)題與對(duì)策為例 摘 要 城中村問(wèn)題是在我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制的特殊國(guó)情下，由于快速城市化而出現(xiàn)的一種現(xiàn)象，目前在各大、中城市中普遍存在。 目前，武漢市城中村改造的各項(xiàng)工作正在穩(wěn)步推進(jìn)中，但是由于經(jīng)驗(yàn)不足，因此實(shí) 際上是靠 “ 摸著石頭過(guò)河 ” 。再次，通過(guò)對(duì)十里鋪村、磨山村等典型城中村的案例分析，歸納了漢陽(yáng)區(qū)城中村改造中存在的問(wèn)題。早期研究把城中村稱(chēng)為都市中的村莊、都市中的鄉(xiāng)村、城市里的鄉(xiāng)村等，近年來(lái)的研究逐漸統(tǒng)一于城中村的說(shuō)法。 (4)從居民的戶籍上看，城中村的居民仍然是農(nóng)業(yè)戶口，因此 3 在理論上他們?nèi)匀粨碛懈?，雖然耕地的數(shù)量實(shí)際上往往很少甚至已經(jīng)沒(méi)有，居民的收入也往往來(lái)自非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。涉及總?cè)丝? 萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口 萬(wàn)人。 結(jié)合我國(guó)國(guó)情，我國(guó)的城市化主要伴隨著改革開(kāi)放 30 年的巨大變化而來(lái)。 新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，只要產(chǎn)權(quán)界定是清楚的，交易各方都將力求降低交易費(fèi)用，使資源流向成本最小而產(chǎn)出最大的領(lǐng)域，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的最 優(yōu)配置。因此，城 5 中村改造要進(jìn)行制度創(chuàng)新 ， 就要進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革。早在 1995 年我國(guó)政府頒布的《中國(guó) 21 世紀(jì)議程》中，已明確把可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期計(jì)劃的重要指導(dǎo)方針。 二、漢陽(yáng)區(qū)城中村改造現(xiàn)狀 6 (一） 漢陽(yáng)區(qū)城中村概況 漢陽(yáng)區(qū)位于武漢市城區(qū)的西南部，武漢長(zhǎng)江大橋的北端，東瀕長(zhǎng)江，北臨漢水，西南與蔡甸區(qū)相連，呈三角形地帶。 (1)沿交通干線及城市環(huán)線分布 出于我國(guó)城市化采用了 “ 攤大餅 ” 式的發(fā)展模式，主要特征就足依賴于城市交通干線進(jìn)行城電擴(kuò)張。同時(shí) .城中村建筑密度隨城市壞線呈現(xiàn)逐步遞減 7 的趨勢(shì)，而且分布于二環(huán)線以內(nèi)的城中村耕地?cái)?shù)最明顯少于三環(huán)線附近的城中村所擁有的耕地?cái)?shù)量，這與當(dāng)?shù)氐某鞘谢潭认辔呛?。如漢陽(yáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)周邊就分別有龍陽(yáng)村、漢城村、陶家?guī)X村、湯山村等多個(gè)城中村。 在城市發(fā)展過(guò)程中，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展也出現(xiàn)了起伏波動(dòng)的變化。龍陽(yáng)村則由于毗鄰東風(fēng) 汽車(chē)基地，因此該村集體經(jīng)濟(jì)收入主要靠出租土地、修建汽車(chē)展銷(xiāo)中心等，由此城中村產(chǎn)業(yè)表現(xiàn)了明顯的產(chǎn)業(yè)依托特點(diǎn)。但是也有一部分思想進(jìn)步的村民，在獲得穩(wěn)定的收入之余，另外在城市從事著其他工作。 (二）漢陽(yáng)區(qū)城中村改造政策及進(jìn) 度 自武漢市 2020 年正式啟動(dòng)城中村綜合改造以來(lái)，漢陽(yáng)區(qū)城中村改造工作也在市相關(guān)改造政策的指導(dǎo)下隨之開(kāi)展。改制是改造的前提和基礎(chǔ)，改造是整個(gè)城中村綜合改造工作的重點(diǎn)和關(guān)鍵。勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障等方案的實(shí)施受村民觀念和 10 經(jīng)濟(jì)實(shí)力的影響也未能完全實(shí)施。由于在改造建設(shè)過(guò)程中涉及到對(duì)土地利用的處置和個(gè)人宅基地及房屋的處置，不僅涉及眾多部門(mén)、人員的參與，而且由于背后的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和補(bǔ)償問(wèn)題十分復(fù)雜，再加上巨大的拆遷量所需資金數(shù)額龐大，因 此進(jìn)度緩慢。政府方面一旦出現(xiàn)政策和管理漏洞，將會(huì)造成重大的社會(huì)問(wèn)題 。由于沒(méi)有相對(duì)獨(dú)立的權(quán)利機(jī)構(gòu)，在城中村綜合改造過(guò)程中，很容易發(fā)生 “ 政出多門(mén) ” 的現(xiàn)象。 武漢市城中村綜合改造實(shí)施方案報(bào)批程序如下：由區(qū)城中村綜合改造領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室制定綜合改造工作計(jì)劃，經(jīng)區(qū)委、區(qū)政府研究同意后，向市城中村綜合改造領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室報(bào)備；列入試點(diǎn)的村其綜合改造方案報(bào)市城中村綜合改造領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)。但是由于土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃在編制程序、技術(shù)上都存在較大的差別，缺乏溝通的條件下，使得城中村改造規(guī)劃在審批上困難重重，同時(shí)也增加了改造成本，制約了城中村改造的進(jìn)度。 以磨山村為例，《武漢市城市總體規(guī)劃（ 1996— 2020)》規(guī)劃其用地性質(zhì)為居住用地、文娛用地和綠地等。另一方面，大量的流動(dòng)人口 13 也因拆遷必須重新租房，這就 形成了城市房地產(chǎn)市場(chǎng)的剛性需求，從而推動(dòng)了房?jī)r(jià)的上漲。以鸚鵡村為例，該村于2020年底進(jìn)行了土地掛牌出讓?zhuān)m有四家單位競(jìng)標(biāo)，但最終以 3. 81 億元成交， 2216 元 /平方米 的樓面地價(jià)讓在場(chǎng)人士大跌眼鏡。 最后，為了維護(hù)自己的既得利益，很多城中村改制企業(yè)都擁有自己的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司，但是由于缺乏經(jīng)驗(yàn)，其產(chǎn)品難以在品質(zhì)上得到保證。外來(lái)人口為城市提供了豐富的勞動(dòng)力資源，緩解了城市勞動(dòng)力的結(jié)構(gòu)性矛盾。城中村優(yōu)越的地理位 置、廉價(jià)的房租大大降低了這部人的生活成本。收入較低的這部分人由于收入限制，只能租住在城中村，居住狀況視收入狀況和所在城中村的房租水平而定。這類(lèi)人口多在城中村從事飲食、商業(yè)、勞務(wù)、美容美發(fā)等服務(wù)工作。這也是目前社會(huì)上討論的熱點(diǎn)話題之一。 (二）村集體方面存在的問(wèn)題 （ 1）法律依據(jù)不足 城中村改造中最復(fù)雜、最關(guān)鍵的是集體土地上房屋拆遷及相應(yīng)補(bǔ)償問(wèn)題。適用的法律不同，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)也會(huì)不同。但是在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，越是臨近拆遷的地方，搶建風(fēng)氣就越重。誰(shuí)擁有股權(quán)就意味著誰(shuí)今后可以獲得企業(yè)的分紅。 從個(gè)體上看，部分城中村在經(jīng)歷多次征地之后，只剩下宅基地和很少的難以利用的零星地塊，使城中村中改造面臨土地資源的緊缺的難題。 3．改制后的企業(yè)處境尷尬 18 改造前，城中村實(shí)行的是農(nóng)村管理體制，由村委會(huì)和村黨支部負(fù)責(zé)處理村里的日常事務(wù)。如果擔(dān)負(fù)了這些 日 常事務(wù)的管理工作，則 “ 名不正，言不順 ” ，也難以集中精力去搞經(jīng)營(yíng)。改制前，村集體的物業(yè)租賃享受了很多涉農(nóng)稅收優(yōu)惠政策 ， 改制后一律按城市企業(yè)對(duì)待，物業(yè)稅達(dá)到收入的17%以上，村民受惠大幅減少。在思想觀念方面，仍然顯得比較保守。雖然政府三申五令地禁止違建，但是出于 “ 法不責(zé)眾 ” 的思想，搶建、違建現(xiàn)象屢禁不止。 再次，封建思想觀念猶存。 最后，多數(shù)改制后的股份公司的領(lǐng)導(dǎo)仍由原村干部擔(dān)任，由于缺乏先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和模式，這對(duì)改制后的股份公司發(fā)展十分不利。 長(zhǎng)期以來(lái)，土地及房屋被當(dāng)作城中村 村民最重要的經(jīng)濟(jì)來(lái)源。因此，還必須要有其他的經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源。其次，村民長(zhǎng)期以來(lái)養(yǎng)成的懶散的生活態(tài)度，缺乏學(xué)習(xí)的興趣，這導(dǎo)致其在擇業(yè)上面臨重重障礙。從武漢市的改造情況來(lái)看，除了為村民交納社會(huì)保障金外，更重要的是對(duì)大量高 密度的房屋進(jìn)行拆遷補(bǔ)償。 通過(guò)測(cè)算，前進(jìn)村的改造資金缺口為 1897 萬(wàn)元。 四、漢陽(yáng)區(qū)城中村改造中問(wèn)題成因的理論分析 (一）政府失靈與市場(chǎng) 失靈是改造難以成功的最大障礙 漢陽(yáng)區(qū)城中村改造離不開(kāi)政府和市場(chǎng)的共同參與。只有克服城中村改造中的政府失靈和市場(chǎng)失靈才能實(shí)現(xiàn)改造的目標(biāo)。 “ 攤大餅 ” 式的城市擴(kuò)張和政府追求快 速城市化導(dǎo)向目標(biāo)下的只求征地便利行為是城中村形成的客觀原因。改造又被政府機(jī)構(gòu)認(rèn)為是可以擴(kuò)張財(cái)政預(yù)算的好機(jī)會(huì)，為其自身的利益目標(biāo)提供了可能性，所以就有了改造機(jī)構(gòu)膨脹、要求財(cái)政增加公共投入和排斥其他市場(chǎng)主體參與 改造的強(qiáng)烈沖動(dòng)，其結(jié)果必然是資源配置的低效率或無(wú)效率。許多房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商在參與城中村改造過(guò)程中，經(jīng)常利用政府官員的尋租腐敗沖動(dòng)，使用金錢(qián)或禮品進(jìn)行游說(shuō)和疏通，影響政府的規(guī)劃決策，使改造規(guī) 劃指標(biāo)有利于自己獲得更大的利益，結(jié)果往往造成中低收入人群的住房供給嚴(yán)重不足。政府機(jī)構(gòu)自身必具有效率是其對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行有效干預(yù)的必要條件之一。政府完全控制下的改造活動(dòng)的收入與 成本的分離，導(dǎo)致缺乏降低成本的動(dòng)力和壓力，產(chǎn)生改造行為的低效率。 產(chǎn)權(quán)的界定對(duì)于經(jīng)濟(jì)體系的運(yùn)行 效率有著極為重要的作用，它是對(duì)資源使用進(jìn)行選擇的排他性權(quán)利的分配，而不是對(duì)資 源的可能的使 25 用所施加的人為或強(qiáng)制的限制。因此，產(chǎn)權(quán)交易費(fèi)用的大小限制了產(chǎn)權(quán)界定和實(shí)施的充分性程度， 當(dāng)交易費(fèi)用十分高昂時(shí)，經(jīng)由市場(chǎng)界定與調(diào)整產(chǎn)權(quán)、配置資源成為一種代價(jià)高昂的方式 時(shí)，由政府直接分配排他性權(quán)利、使資源實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，變成了合理的選擇。改造城中村就必須首先對(duì)農(nóng)民的宅基地和集體用于流轉(zhuǎn)建設(shè)的土地進(jìn)行產(chǎn)權(quán)明晰。 第二，市場(chǎng)分配機(jī)制會(huì)帶來(lái)收入分配不公和貧富兩極分化。更嚴(yán)重的是，過(guò)度的貧富分化不僅削弱 了社會(huì)的內(nèi)聚力，而且培養(yǎng)了不公正，因而不可避免地破壞了維系社會(huì)和諧的紐帶。 可持續(xù)發(fā)展在城中村改造中不僅體現(xiàn)在改造中突出規(guī)劃作用， 使城中村改造納入城市整體和長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃中來(lái)，避免在改造后又出現(xiàn) “ 二次拆遷 ” 和新的 “ 城中村 ” 現(xiàn)象 , 并保證資源的可持續(xù)利用；而且體現(xiàn)在改造中要切實(shí)保障村民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，使村集體和村民個(gè)體具備長(zhǎng)久發(fā)展的條件和能力，使村民的生產(chǎn)生活條件得到逐步改善和提高，還要注重城中村歷史文化的延續(xù)性。二是文化素質(zhì)，城中村村民的文化程度偏低但擇業(yè)要求又偏高，這是造成其難以再就業(yè)的一個(gè)十分重要的因素。三是技能素質(zhì)，城中村村民技能單一，種地、收租成為他們的謀生手段。而年輕人正是處于人生中最佳的學(xué)習(xí)階段，通過(guò)接受教育可以幫助他們樹(shù)立正確的觀念。城中村擁有村民歷經(jīng)多年甚至許多代人建立起來(lái)的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，以及他們之間密切融洽的感情和友誼，因此，城中村的城市化還深刻地受到這種社會(huì)組 織關(guān)系重組的制約。文化是一個(gè)社會(huì)群體的根系，各社會(huì)群體的差異、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異，無(wú)不體現(xiàn)出文化的差異。不同的文化不僅有排它性，也有融合性，特別是當(dāng)多種文化的主體雜居在一起時(shí)，它們總是相互吸收、調(diào)和，發(fā)生內(nèi)容和形式上的變化，逐漸演進(jìn)為一種新的文化。 目前，城中村經(jīng)濟(jì)主要是以租賃活動(dòng)為主，并依托租賃市場(chǎng)形成了大量的低端服務(wù) 型產(chǎn)業(yè)，具有明顯的封閉性特征，實(shí)際上與城市經(jīng)濟(jì)形成了 “ 二元結(jié)構(gòu) ” 。城中村改造后，集體股份公司或?qū)⒚媾R產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，改變過(guò)去依賴土地收益、物業(yè)租賃的局面，因此需要轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)理念。城中村 較低的租金水平降低了外來(lái)人員的從業(yè)門(mén)檻，有助于他們?cè)诔鞘猩婧土⒆?，也支撐了城中村原村民和股份合作公司物業(yè)租賃業(yè)的持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，利益也是社會(huì)制度變 遷的根本問(wèn)題，利益沖突是利益主體基于利益差別和利益矛盾在實(shí)現(xiàn)各自利益的過(guò)程中發(fā)生的利益爭(zhēng)奪，而利益協(xié)調(diào)是社會(huì)和 諧與整