【正文】 因此，建立失地農(nóng)民保險(xiǎn)制度，切實(shí)維護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益，在征地過(guò)程中做到公平、公正、公開(kāi)，減少矛盾就封的產(chǎn)。二、構(gòu)建失地農(nóng)民保障制度的必要性，促進(jìn)各項(xiàng)政策落實(shí)。大量農(nóng)民失地失業(yè)，使其成為典型的弱勢(shì)群體，喪失了基本的“國(guó)民”待遇。失地農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障問(wèn)題得不到妥善解決，生存風(fēng)險(xiǎn)極大。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，勞動(dòng)力市場(chǎng)由單純的體力型向?qū)I(yè)型、技能型逐步轉(zhuǎn)變，低素質(zhì)的失地農(nóng)民就業(yè)難度大。失地農(nóng)民文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能偏低，就業(yè)難問(wèn)題比較突出。據(jù)國(guó)家有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，被征土地征用費(fèi)的收益分配比例為：地方政府占20%30%，企業(yè)占40%50%，村級(jí)組織占25%30%，農(nóng)民僅占5%10%。但有些縣鄉(xiāng)政府也參與補(bǔ)償收益的分配，使得農(nóng)民獲得的補(bǔ)償收益減少。，村級(jí)留用管理不規(guī)范。在實(shí)踐中，按法定標(biāo)準(zhǔn)算出來(lái)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，不能解決失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。我國(guó)實(shí)行征地補(bǔ)償辦法，補(bǔ)償費(fèi)雖然在每個(gè)地區(qū)存在一些差異，但從整體看。一、失地農(nóng)民社會(huì)保障中存在的問(wèn)題，征地補(bǔ)償偏低，政府“低征高賣”，農(nóng)民享受不到土地增值帶來(lái)的好處。但實(shí)際情況卻不是如此，在城市化進(jìn)程中農(nóng)民失去土地的同時(shí)，卻成為一個(gè)介于農(nóng)民和市民之間的特殊群體“三無(wú)”人員（上班無(wú)崗、種田無(wú)地、低保無(wú)份）。關(guān)鍵詞：城市化；失地農(nóng)民；社會(huì)保障；對(duì)策隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，必然大規(guī)模征用農(nóng)民的土地，使越來(lái)越多的農(nóng)民正在或即將失去土地。參考文獻(xiàn)[1] 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工的主觀上推動(dòng)他們社會(huì)保障體系的完善。（三）加強(qiáng)宣傳和引導(dǎo)，幫助農(nóng)民工樹(shù)立社會(huì)保障意識(shí)。這樣也能夠避免可能出現(xiàn)的發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)保障負(fù)擔(dān)惡性增加的狀況。拿失業(yè)保險(xiǎn)來(lái)說(shuō)，如果被保險(xiǎn)者在收入水平和消費(fèi)水平較低的地區(qū)加入保險(xiǎn)，然后在收入水平和消費(fèi)水平較高的地區(qū)失業(yè)，這時(shí)的最低保障就應(yīng)該按照“相同的生活水平”這個(gè)指標(biāo)來(lái)執(zhí)行，以保證農(nóng)民工在失業(yè)后能夠在收入水平和消費(fèi)水平較高的地區(qū)生活下去。但是也應(yīng)當(dāng)看到，我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展不平衡，各地的收入水平和消費(fèi)水平還有較大差距，如果在各地區(qū)適用同樣的保險(xiǎn)賠付標(biāo)準(zhǔn)也是不合理的。第二，全國(guó)性統(tǒng)一的法規(guī)有利于建立一個(gè)統(tǒng)一的社會(huì)保 障標(biāo)準(zhǔn)，從而解決農(nóng)民工由于在各個(gè)就業(yè)地區(qū)之間轉(zhuǎn)移時(shí)由于各地標(biāo)準(zhǔn)不同而使社會(huì)保障轉(zhuǎn)移不便的缺點(diǎn)，保證農(nóng)民工社會(huì)保障參保的連續(xù)性。這樣做的好處是：第一，全國(guó)性的法律法規(guī)效力層次高，適用范圍廣。地方上雖然有一些辦法，但還只是解決了局部的問(wèn)題，同時(shí)由于各地情況不同，對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障的標(biāo)準(zhǔn)也不同，所以，在相對(duì)于全國(guó)性的農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題時(shí)，這些法規(guī)就顯示出了“先天不足”。健全的法規(guī)制度不僅確定了各種措施的行為規(guī)范，也使得各種措施的實(shí)施有了制度的保障。對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障的相關(guān)法規(guī)進(jìn)行完善是另外一項(xiàng)改善農(nóng)民工社會(huì)保障的措施。另一方面，改革必然會(huì)觸動(dòng)既得利益團(tuán)體，因此政府在改革過(guò)程中應(yīng)當(dāng)注意協(xié)調(diào)，使戶籍制度的改革能夠順利進(jìn)行。如果突然廢除戶籍制度，將會(huì)引致巨大的轉(zhuǎn)型成本（Transitional Costs），甚至?xí)斐删薮蟮纳鐣?huì)動(dòng)蕩。1當(dāng)然，也應(yīng)當(dāng)看到，戶籍制度的改革并非一朝一夕之工，不能一蹴 1 改革戶籍制度，降低“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的門檻，還有利于城鄉(xiāng)一元?jiǎng)趧?dòng)力市場(chǎng)的形成，根據(jù)勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)理論，進(jìn)而有利而就。正因?yàn)槌钟小胺寝r(nóng)業(yè)戶口”的城市人口享受到了許多利益，感受到了優(yōu)越感，才會(huì)對(duì)持有“農(nóng)業(yè)戶口”的農(nóng)民工產(chǎn)生歧視的態(tài)度。第二，政府在放松對(duì)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”限制的同時(shí)，逐漸淡化兩種戶口隱含的利益差別。要改變這一不利于農(nóng)民工的狀況，政府就應(yīng)當(dāng)放松當(dāng)前對(duì)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的管制，讓能夠在城市里找到工作的農(nóng)民能夠更自由地選擇城市戶口。第一，放松管制，讓“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的門檻降低。我國(guó)目前農(nóng)民工社會(huì)保障的缺失的現(xiàn)狀在很大程度上是由現(xiàn)行的戶籍制度造成的，農(nóng)民工進(jìn)城了，但卻無(wú)法取得“市民”身份，這就成為農(nóng)民工參加城市社會(huì)保障的“先天不足”。要改善農(nóng)民工的 社會(huì)保障狀況，首先要對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的戶籍制度進(jìn)行改革，逐漸淡化并消除公民的城鄉(xiāng)差別。農(nóng)民工作為我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的一支強(qiáng)大的貢獻(xiàn)隊(duì)伍，又處于城鎮(zhèn)和農(nóng)村聯(lián)系紐帶上的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，切實(shí)改善他們的社會(huì)保障狀況不論是對(duì)于促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化還是保持社會(huì)穩(wěn)定，都具有十分重要的意義。四、完善農(nóng)民工社會(huì)保障的政策建議從上述討論可以看出，造成農(nóng)民工社會(huì)保障缺失的原因是多方面的。根據(jù)李強(qiáng)（2001）的調(diào)查，大多數(shù)人在生病后不愿意看病，蘭州市在自己花錢看病的人群中，又有一大半的人不會(huì)選擇正規(guī)醫(yī)院治療，而是隨便找一些小診所進(jìn)行簡(jiǎn)單的處理。以醫(yī)療為例，進(jìn)城的農(nóng)民工多是農(nóng)村里的青壯年勞動(dòng)力，他們認(rèn)為自己還年輕，身體能挺得住，一般很少考慮自己可能出現(xiàn)的突發(fā)性狀況。蘭州市一些建筑工地，每月農(nóng)民工要將自己工資的50~70%寄回家里，40%左右的人由于經(jīng)濟(jì)拮據(jù)沒(méi)有考慮過(guò)。他們的收入十分微薄，同時(shí)又有著十分沉重的家庭負(fù)擔(dān)，所以生活拮據(jù)。上的原因。其次是經(jīng)濟(jì) 1 2000年，廣東省出臺(tái)了《廣東省社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施細(xì)則》、《廣東省社會(huì)工傷保險(xiǎn)條例實(shí)施細(xì)則》；2001年，北京市頒布了《農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》；2002年，南京市頒布了《失業(yè)保險(xiǎn)辦法》，上海市頒布了《外來(lái)從業(yè)人員綜合保險(xiǎn)暫行辦法》；2003年，成都市頒布了《成都市非城鎮(zhèn)從業(yè)人員綜合社會(huì)保險(xiǎn)暫行辦法》。也有人認(rèn)為參加社會(huì)保障就是無(wú)息存款，不劃算。首先參加社會(huì)保障的意識(shí)上的原因。（三）農(nóng)民工的自身原因。首先，這些規(guī)定在內(nèi)容方面都還不是十分完善，雖然規(guī)定農(nóng)民工可以享受一些險(xiǎn)種的社會(huì)保障，但是與使農(nóng)民工和其他職工享受同等數(shù)量和水平的社會(huì)保障服務(wù)還有很大距離；其次，由于各地情況不同，各地關(guān)于農(nóng)民工社會(huì)保障的標(biāo)準(zhǔn)不一致，而農(nóng)民工又是一個(gè)流動(dòng)性很強(qiáng)的群體，這就為農(nóng)民工社會(huì)保障服務(wù)在地區(qū)間轉(zhuǎn)移造成了障礙。各省市中，確有一些地方規(guī)定對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保障做出了規(guī)定1，但大部分地方還沒(méi)有關(guān)于農(nóng)民工社會(huì)保障的規(guī)定?！秳趧?dòng)法》頒布以后，我國(guó)雖然對(duì)勞動(dòng)的全國(guó)性立法增多了，但是在 適用范圍上卻對(duì)“職工”一詞沒(méi)有做過(guò)明確解釋，導(dǎo)致執(zhí)行過(guò)程中究竟是否將農(nóng)民工作為單位職工出現(xiàn)了空擋，許多單位在這一點(diǎn)上鉆了空子，把農(nóng)民工排除在單位職工之外，導(dǎo)致他們沒(méi)有被覆蓋在社會(huì)保障體系之內(nèi)。從全國(guó)性的法規(guī)來(lái)看，對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障的規(guī)定數(shù)量很少，而且規(guī)定的十分籠統(tǒng)，可操作性很差。（二）立法原因。另一方面，即使農(nóng)民工可以在一些正規(guī)單位中獲得某種職位，用人單位卻不把他們作為本單位的正式職工。一方面，農(nóng)民工進(jìn)城后做的多是城市居民不愿意做的一些所謂“下等”的工作，如當(dāng)建筑工人、保潔工人、家庭保姆等等。在城市工作的農(nóng)民工沒(méi)有當(dāng)?shù)貞艨?，自然無(wú)法在社會(huì)保障方面獲得與當(dāng)?shù)鼐用裣嗤拇?，許多農(nóng)民工就因此被擋在了社會(huì)保障的大門之外。戶籍制度對(duì)農(nóng)民工加入社會(huì)保障體系有以下兩個(gè)方面的影響。但是現(xiàn)階段，我國(guó)的許多規(guī)定和政策都是以戶籍制度為基礎(chǔ)的，諸如與住房、醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)、義務(wù)教育等的對(duì)象都與該公民的 戶口有關(guān)。但是隨著改革開(kāi)放和城鄉(xiāng)一體化的勞動(dòng)力市場(chǎng)的形成，這個(gè)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下的產(chǎn)物已經(jīng)越來(lái)越成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。農(nóng)民工不因?yàn)樗麄冊(cè)诔鞘泄ぷ鞯默F(xiàn)實(shí)而獲得城市居民的身份，他們的戶籍仍然保留在家鄉(xiāng)，即使有些農(nóng)民工事實(shí)上已經(jīng)在城市里安家了。（一）戶籍原因。改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)村勞動(dòng)力被允許進(jìn)城務(wù)工。除此之外，農(nóng)民工的子女在獲得社會(huì)福利等方面也與城鎮(zhèn)居民有著很大差距。農(nóng)民工在生育子女方面與具有當(dāng)?shù)貞艨诘木用褚簿哂泻艽蟛罹?。汪澤英、曾湘泉?005）撰文提到，截止至2001年底，包 ，參保僅有535萬(wàn)人，覆蓋率僅為3%，農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題由此可見(jiàn)一斑。進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民大都是農(nóng)村的年輕勞動(dòng)力，他們?cè)诔鞘欣锕ぷ鲿r(shí)，大部分都考慮的是建房、安家以及贍養(yǎng)家中的老人等問(wèn)題，很少考慮自身的養(yǎng)老問(wèn)題。筆者所在的蘭州市近期就發(fā)生過(guò)好幾起擦玻璃的工人墜樓的事故，但是由于工人沒(méi)有工傷保險(xiǎn)，所以事故的善后事宜得不到很好的處理，用人單位往往只是支付少量的撫恤金了事。由于農(nóng)民工的農(nóng)民身份，他們進(jìn)城以后受到當(dāng)?shù)鼐用窀鞣矫娴钠缫?，所以從事的行業(yè)多是一些非正規(guī)部門，這些部門并不為他們提供工傷保險(xiǎn)。這種情況導(dǎo)致農(nóng)民工經(jīng)常處于貧困線的上下掙扎。筆者對(duì)蘭州周邊建筑工地的農(nóng)民工進(jìn)行了走訪，幾乎所有的被訪者都承認(rèn)一旦生病就意味著失業(yè)。農(nóng)民工 生病之后，%的人花錢看病，與這個(gè)數(shù)額形成鮮明反差的是，不足醫(yī)療費(fèi)的1/12（附錄3）。另外，由于高昂的醫(yī)療費(fèi)用，又使得農(nóng)民工在生病之后對(duì)進(jìn)醫(yī)院看病望而卻步。（二）醫(yī)療保障的缺失。到萬(wàn)不得已的時(shí)候，這些失業(yè)的農(nóng)民工只能離開(kāi)城市回到家鄉(xiāng)（附錄2）。第三，進(jìn)城的農(nóng)民工由于種種限制多在非正規(guī)部門工作，即使是在正規(guī)部門工作的也不得不面臨這些部門的二元用工制度，所以他們面臨失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)相當(dāng)大。首先是農(nóng)民工與當(dāng)?shù)鼐用窬蜆I(yè)機(jī)會(huì)的不平等，如一些城市制訂有關(guān)條例規(guī)定了限制農(nóng)民工進(jìn)入的行業(yè)，而且近年來(lái)這種限制農(nóng)民工進(jìn)入的行業(yè)的數(shù)目還有增加的趨勢(shì)。農(nóng)民工流入城市之后，城市并沒(méi)有給他們相應(yīng)的城市居民身份，他們是工作在城市中的農(nóng)民。有一種說(shuō)法是：他們非城非鄉(xiāng)，亦城亦鄉(xiāng)，非工非農(nóng)，亦工亦農(nóng)，是生活在城市的“邊緣人”（翟從海，2004）?！备爬ǖ貋?lái)說(shuō)，關(guān)于農(nóng)民工的定義有三層含義：第一，從事非農(nóng)職業(yè)；第二，持有“農(nóng)業(yè)戶口”；第三，所從事職業(yè)的特點(diǎn)與其所持有戶口種類間的不一致性?！标惞鹛m（2004）認(rèn)為，“城市農(nóng)民工，是指那些在城鎮(zhèn)從事非農(nóng)職業(yè)，但其戶籍身份依然是農(nóng)民的勞動(dòng)者。二、農(nóng)民工社會(huì)保障缺失的現(xiàn)狀對(duì)于“農(nóng)民工”，許多學(xué)者給出了定義。如此一來(lái)，農(nóng)民工工作在城市里，卻由于戶口不在城市而喪失了與其他具有該市戶口的勞動(dòng)者平等的權(quán)益，他們生活在“城里人”和“鄉(xiāng)下人”之間的夾縫中，許多利益得不到保障。龐大的農(nóng)民工勞動(dòng)力隊(duì)伍，為城市的建設(shè)發(fā)揮著巨大的作用，但是城市社會(huì)對(duì)這些人的采取的態(tài)度卻是“接納貢獻(xiàn)性”和“排斥參與性”的雙重態(tài)度。有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)顯示，我國(guó)城市農(nóng)民工的數(shù)量1978年為3000萬(wàn)(占農(nóng)村勞動(dòng)力的10%)，1985年為7000萬(wàn)(占20%)，2001年為17000萬(wàn)(占35%)，2009年為15000萬(wàn)(占35%)。第五部分，著重闡明：政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)制度改革、制度建設(shè)、宣傳教育等方面解決農(nóng)民工這個(gè)特殊群體的社會(huì)保障問(wèn)題。第四部分，論述了完善農(nóng)民工社會(huì)保障的政策建議。第三部分，論述了農(nóng)民工社會(huì)保障缺失的原因。第二部分，論述了農(nóng)民工社會(huì)保障缺失的現(xiàn)狀。全文分五部分：第一部分，是本文的鋪墊，說(shuō)明造成了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市的轉(zhuǎn)移原因。怎樣解決好農(nóng)民工的社會(huì)保障是關(guān)系著我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)和社會(huì)穩(wěn)定的重大問(wèn)題。針對(duì)農(nóng)民工統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)缺乏問(wèn)題，建議明確由統(tǒng)計(jì)部門或勞動(dòng)部門建立農(nóng)民工專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)制度，以利于相關(guān)部門準(zhǔn)確掌握情況，科學(xué)合理決策。各級(jí)勞動(dòng)行政部門要進(jìn)一步加強(qiáng)基礎(chǔ)平臺(tái)建設(shè)，要將勞動(dòng)保障工作平臺(tái)延伸到行政村，通過(guò)建立村級(jí)勞動(dòng)保障助理平臺(tái)，摸清勞動(dòng)力底數(shù)，即時(shí)了解就業(yè)和培訓(xùn)信息，方便農(nóng)村勞動(dòng)力按需學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，促進(jìn)積極就業(yè)。探索建立農(nóng)民工緊急救助制度，當(dāng)農(nóng)民工遭遇意外傷害、重大疾病或失業(yè)等風(fēng)險(xiǎn)而導(dǎo)致生活陷入困境時(shí)，由務(wù)工地民政部門給予臨時(shí)性、一次性的緊急救助，保障農(nóng)民工基本生存和生活權(quán)益。要深刻認(rèn)識(shí)開(kāi)展農(nóng)民工失業(yè)和生育保險(xiǎn)，建立農(nóng)民工緊急社會(huì)救助制度，對(duì)于維護(hù)廣大農(nóng)民工合法權(quán)益，建立健全我省社會(huì)保障體系，緩和城鄉(xiāng)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要意義。三是在培訓(xùn)內(nèi)容上，建議將《勞動(dòng)法》、《勞動(dòng)合同法》等相關(guān)法律法規(guī)和社會(huì)保障相關(guān)政策列入培訓(xùn)內(nèi)容，提高農(nóng)民工的政策知曉度，增強(qiáng)權(quán)益自我保障意識(shí)。建議政府相關(guān)部門進(jìn)一步改革創(chuàng)新農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)辦法和方式，一是加大對(duì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的投入，對(duì)涉及多個(gè)部門的農(nóng)民