【正文】 除以上原因外，農(nóng)民工社會保障制度沒有建立的原因還在于，我國現(xiàn)行的民法、刑法、勞動法等法律中缺少相應(yīng)的規(guī)定。這樣一來，一方面，造成地方性的規(guī)定極為散亂、彼此之間不協(xié)調(diào)，無法形成體系，使得農(nóng)民工在異地轉(zhuǎn)移時社會保險關(guān)系無法得到很好的延續(xù)。（２）立法不健全 我國至今還沒出臺專門的社會保障基本法。再加上這些地方立法由于效力層次低，導(dǎo)致社會保障的強制性被弱化、實施困難，不足以保障農(nóng)民工的基本權(quán)益。但在現(xiàn)實中，自1979年以來，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會通過了300多部法律和有關(guān)法律問題的決定，卻沒有一部專門調(diào)整社會保障關(guān)系的基本法律和農(nóng)民工社會保障關(guān)系的基本法律。社會保障國家立法的滯后，勢必造成農(nóng)民工社會保障制度在實施過程中缺乏足夠的法律依據(jù)，只能靠政策規(guī)定和行政手段來推行，而這與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求不相適應(yīng)。3．法律因素分析社會保障必須以立法為手段，才能使其運作法制化、規(guī)范化。假如把這些全部計算在內(nèi)，財政補貼的規(guī)模甚至可能達(dá)到數(shù)千億元。全國目前有近2億農(nóng)民工在城市打工，按此規(guī)模和年人均補貼370元的標(biāo)準(zhǔn)，僅解決農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險就要求中央每年支出約740億元，這還不包括醫(yī)療、失業(yè)等其他社會保障支出、地方政府對社會保障的凈補貼和物價因素，以及社會化管理及運行系統(tǒng)的建設(shè)需要的資金投入。基本養(yǎng)老保險的參保職工已由2002年末的15000萬人增加到2007年末的2億人。而問題的關(guān)鍵在于，國家有無財力來承擔(dān)這個責(zé)任。２．資金因素分析社會保障基金主要來源于以下三種途徑：國家、企業(yè)和個人，而國家在這三種基金來源中要負(fù)主要的出資責(zé)任的。而在某城市參加醫(yī)療保險的農(nóng)民工，也只能在該城市定點的醫(yī)療單位就醫(yī)，一旦離開到其他城市工作或回到家鄉(xiāng)根本無法使用，這樣造成大量打工的農(nóng)民工脫保返鄉(xiāng)。養(yǎng)老和醫(yī)療等社會保險制度被分割在2000多個統(tǒng)籌單位內(nèi)運行，各統(tǒng)籌單位之間政策、費率不統(tǒng)一，地區(qū)間的轉(zhuǎn)接困難。農(nóng)民工的這種高流動性明顯與我國社會保險的相關(guān)規(guī)定不相適宜。其次，高流動與小統(tǒng)籌的矛盾?！壁w立航．社會和諧與農(nóng)民工社會保障問題[J]．人口與經(jīng)濟，2006（1）．71．而社保制度一般有繳費年限的要求，例如領(lǐng)取養(yǎng)老保險金一般要求繳費期滿15年。目前，我國農(nóng)民工從事工作普遍時間短，流動性大,特別是季節(jié)型和流動型的農(nóng)民工?！壁w霞．論城市農(nóng)民工的社會保障問題[J]．農(nóng)業(yè)科研經(jīng)濟管理，2004（4）．25．因此，可以說這種以戶籍制度為核心的二元分割管理體制是造成農(nóng)民工社會保障制度二元化的根源。戶籍制度仿佛成了不可逾越的行政壁壘，將進城的農(nóng)民擋在城市的社會保障之外，使他們成為不得不在體制外生存、漂泊不定的流動大軍。正如本論文在前面所提及的，由于農(nóng)民工不具備工作所在地的戶口，致使農(nóng)民工在養(yǎng)老、醫(yī)療、社會救助等社會保障方面無法與城市職工享受同等的待遇。許多農(nóng)民紛紛離開家鄉(xiāng)進城打工，形成聲勢浩大的“民工潮”。這種戶籍制度將全體公民劃分為農(nóng)業(yè)戶和非農(nóng)業(yè)戶，并將戶口與一系列的社會福利直接掛鉤，使戶口成為一種不平等的社會身份的象征。我國現(xiàn)行的戶籍制度深深地鐫刻著計劃經(jīng)濟的烙印，為嚴(yán)格控制農(nóng)村人口向城市遷移， 1958年我國頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》。那么，農(nóng)民工中接受過福利性技能培訓(xùn)的人數(shù)還是較少的，而針對農(nóng)民工的免費法律常識培訓(xùn)及文化培訓(xùn)等福利性培訓(xùn)幾乎沒有。根據(jù)國務(wù)院研究室課題組作的《中國農(nóng)民工調(diào)研報告》中的數(shù)據(jù)資料顯示，“截止到2006年初，我國農(nóng)村勞動力中接受過短期職業(yè)培訓(xùn)的占20%，%，%，%，建筑行業(yè)中，僅有10%的人參加過培訓(xùn)。（2）農(nóng)民工教育福利的缺失城市的企事業(yè)單位雇用農(nóng)民工主要看重的是農(nóng)民工的廉價勞動力，對農(nóng)民工的文化、技能培訓(xùn)卻不重視。據(jù)調(diào)查，農(nóng)民工住宿大體采取以下三種方式：一是合伙租房，平攤房租來解決住房問題，所租房屋大多為城鄉(xiāng)結(jié)合部的私房；二是企業(yè)提供公共用房，多為工地上的工棚類臨時設(shè)施；三是寄住，投靠親友、寄居于親戚、朋友家。但從全國范圍來看，大多數(shù)農(nóng)民工還是無緣享受政策優(yōu)惠的廉租住房和住房公積金的，因為根據(jù)《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》中相關(guān)條款的規(guī)定：“家庭廉租住房的適用對象僅限于城鎮(zhèn)最低收入家庭，”而農(nóng)民工戶口在農(nóng)村，自然而然地將農(nóng)民工群體排除在外。另外，凡與農(nóng)民工建立正式勞務(wù)關(guān)系且有條件的用工單位，應(yīng)根據(jù)我市住房公積金管理的相關(guān)規(guī)定，為農(nóng)民工建立住房公積金專戶，按時足額進行繳存。（１） 農(nóng)民工住房福利的缺失隨著國家對農(nóng)民工問題的逐步關(guān)注，一些城市或地區(qū)為改善農(nóng)民工的住房條件出臺了一些相關(guān)政策。社會福利的基本內(nèi)容包括教育福利、住房福利、生活福利、醫(yī)療衛(wèi)生福利和文體娛樂福利等。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民工人口的增加，構(gòu)建比較完善的包括農(nóng)民工群體在內(nèi)醫(yī)療救助體系勢在必行?！?農(nóng)民工遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)，處于農(nóng)村和城市的中間地帶，處于醫(yī)療救助體系的邊緣。（２）針對農(nóng)民工的醫(yī)療救助缺位2005年由民政部、衛(wèi)生部、勞動保障部、財政部聯(lián)合頒發(fā)了《關(guān)于建立城市醫(yī)療救助制度試點工作的意見》，該《意見》中明確規(guī)定：“城鎮(zhèn)醫(yī)療救助對象主要是城市居民最低生活保障對象中未參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險人員、已參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險，但個人負(fù)擔(dān)仍較重的人員和其他特殊困難群眾。農(nóng)民工作為我國現(xiàn)代化建設(shè)不可缺少的一個群體，國家有義務(wù)對其救濟。”從該《條例》中可知，城市最低保障是給予那些具有城市戶口的城市常住居民的。如前所述，大多數(shù)農(nóng)民工在城市會因失業(yè)等原因暫時沒有任何的收入，在沒有失業(yè)保險為他們提供基本生活保障的情況下，最低生活保障這一救助項目對他們來說就非常重要，但根據(jù)1999 年 9月 28 日國務(wù)院發(fā)布的《城市居民最低生活保障條例》中相關(guān)規(guī)定卻將農(nóng)民工排斥在外。其中貧困救助、疾病救助是目前農(nóng)民工最急需的，但在城市，農(nóng)民工能夠獲得這兩項救助的機會卻不多。社會救助是社會保障制度中的最低層次，也是實現(xiàn)公民生存權(quán)的最基本要求。有些人無力支付正規(guī)醫(yī)療的生育費用，不得不到非正規(guī)的醫(yī)療單位就醫(yī)，這種狀況不利于國家計劃生育政策及優(yōu)生優(yōu)育政策的實施。大多數(shù)女性農(nóng)民工未能享受產(chǎn)假待遇，%的女性農(nóng)民工沒有任何產(chǎn)假工資，%，%。（5）女性農(nóng)民工生育保險的缺位我國生育保險制度正處于由企業(yè)生育保險向社會生育保險轉(zhuǎn)變時期，根據(jù)《2007年度勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示：“截止到2007年底，全國生育保險參保人數(shù)7775萬人，比上半年增長了1316萬人，全國有113萬人次享受了生育保險待遇，全國已有20個省(區(qū)、市)出臺了生育保險法規(guī)?！?007年深圳一個市的退保的人數(shù)高達(dá)87萬人，部分地區(qū)如大連、上海等地參保率較高，但也僅達(dá)到 20%左右。依據(jù)2001年12月，勞動和社會保障部發(fā)布的《關(guān)于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險政策有關(guān)問題的通知》的第四條規(guī)定：“參加養(yǎng)老保險的農(nóng)民合同制職工人，在與企業(yè)終止或解除勞動關(guān)系后，由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)保留養(yǎng)老保險關(guān)系，保管個人賬戶并計息，凡重新就業(yè)的，應(yīng)接續(xù)或轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險關(guān)系；也可按照省級政府的規(guī)定，根據(jù)農(nóng)民合同制職工本人申請，將其個人賬戶個人繳費部分一次性支付給本人，同時終止養(yǎng)老保險關(guān)系，凡重新就業(yè)的，應(yīng)重新參加養(yǎng)老保險”從該《通知》中可知，如果農(nóng)民工（包括所有跨地區(qū)轉(zhuǎn)移職工）一旦退?；蜣D(zhuǎn)移，只能帶走個人繳納的8%（即個人賬戶）部分，而單位繳納的20%左右（各地統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)不同，出入不大）全部被扣留在當(dāng)?shù)厣绫C構(gòu)，也就是說，屬于農(nóng)民工個人的“養(yǎng)老錢”，農(nóng)民工連10%都沒有帶走。另外，隨著農(nóng)民生活水平的提高，應(yīng)付日常生活各項消費支出的增加，即使農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益和農(nóng)業(yè)補貼額能夠保持在一定的水平，土地保障的作用也是在弱化的。第二，農(nóng)業(yè)補貼額難以大幅度增長?！睆埡ｙi，[J]．經(jīng)濟縱橫，2008（2）．15．有限的土地資源使得農(nóng)民增收相對困難。但是，近些年來土地的保障功能已經(jīng)嚴(yán)重弱化，這種弱化主要表現(xiàn)為以下兩個方面：第一，農(nóng)業(yè)經(jīng)營的絕對收益太低，提升的空間太小。在我國，針對農(nóng)民的養(yǎng)老保障的主要方式是土地保障。（4）養(yǎng)老保險的缺位農(nóng)民工亦工亦農(nóng)的特殊性，使農(nóng)民工游離于城市與鄉(xiāng)村的兩套養(yǎng)老保險體系之間。 因此，綜合以上分析，農(nóng)民工醫(yī)療保險處于城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險和新農(nóng)合兩種醫(yī)療保障制度的斷層。根據(jù)《2007年度勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，“截止到2007年末，我國參加基本醫(yī)療保險的農(nóng)民工人數(shù)為3131萬人，%左右。針對這筆費用多數(shù)農(nóng)民工是愿意負(fù)擔(dān)個人繳費部分的，而對于大多數(shù)用人單位來說，為農(nóng)民工參保醫(yī)療保險會增加支出，減少利潤，在國家不強制其為農(nóng)民工參保醫(yī)療保險的情況下，他們是不會主動為農(nóng)民工繳費的。據(jù)中國社科院近日發(fā)布的《2007年人口與勞動綠皮書》中的數(shù)據(jù)資料顯示：“在全國范圍內(nèi)，2006年月工資800－％，％。目前，有些城市開展了為農(nóng)民工辦理醫(yī)療保險的業(yè)務(wù)，農(nóng)民工可自愿參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險。因此，農(nóng)村合作醫(yī)療只能解決一部分農(nóng)民工的醫(yī)療保障問題，而對于廣大流動型農(nóng)民工的醫(yī)療保障問題還是無法解決?？梢姡r(nóng)村新型合作醫(yī)療保險對大多數(shù)流動型農(nóng)民工來說只是遠(yuǎn)水解不了近渴。但是，根據(jù)新型農(nóng)業(yè)合作醫(yī)療保險的相關(guān)規(guī)定，投保者的個人賬戶與統(tǒng)籌賬戶的資金都不能跨統(tǒng)籌區(qū)域使用，統(tǒng)籌賬戶不能轉(zhuǎn)接，賬戶內(nèi)的基金只能在新農(nóng)合定點的醫(yī)療單位使用，而不能跨統(tǒng)籌區(qū)域使用。據(jù)有關(guān)資料顯示，“到2007年底。首先，農(nóng)村新型合作醫(yī)療無法給予農(nóng)民工切實的醫(yī)療保障。有條件的地方，可直接將穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險，農(nóng)民工也可自愿參加原籍的新型農(nóng)村合作醫(yī)療。（3）醫(yī)療保險的缺位近些年來，國家對農(nóng)民工的醫(yī)療保險問題還是比較關(guān)注的?！?北京九成農(nóng)民工無工傷保險一旦工傷維權(quán)艱難[N].中國青年報，2007－5－27（２）．但即使農(nóng)民工參加了工傷保險，在工傷事故后要經(jīng)過工傷認(rèn)定、工傷鑒定、仲裁解決、司法訴訟等一系列復(fù)雜而又漫長的程序，真正得到合理及時賠償?shù)那闆r也較少。由于工傷保險參保率較低，當(dāng)農(nóng)民工發(fā)生工傷等事故后，企業(yè)主往往以雙方?jīng)]有簽訂勞動合同、企業(yè)沒有參加工傷保險為由，拒絕或拖延支付工傷賠償?！敝挥袠O個別地區(qū)農(nóng)民工工傷保險覆蓋率相對較高，如“深圳市截止到2006年9月，參保率為85%。對于建筑施工等農(nóng)民工集中、流動性較大行業(yè)的企業(yè)，要按照《關(guān)于做好建筑施工企業(yè)農(nóng)民工參加工傷保險有關(guān)工作的通知》（勞社部發(fā)[2006]44號）等有關(guān)文件要求，制定符合行業(yè)特點的農(nóng)民工參保辦法，如以建筑施工項目為單位參保，實現(xiàn)施工項目使用的農(nóng)民工全員參保，切實保障農(nóng)民工工傷保險權(quán)益。 2007年勞動與社會保障部發(fā)36號文件《關(guān)于進一步做好企業(yè)工傷保險工作有關(guān)問題的通知》中指出“為包括農(nóng)民工在內(nèi)的全部職工辦理工傷保險手續(xù)。這些行業(yè)普遍風(fēng)險較高，又由于企業(yè)為降低成本對農(nóng)民工的職業(yè)安全培訓(xùn)幾乎沒有，職業(yè)安全設(shè)施投入也相對較少，致使有大多數(shù)的工傷者是農(nóng)民工?？偟膩碚f，農(nóng)民工在失業(yè)期間的基本生存問題沒有得到很好的解決。很多用人單位特別是中小型企業(yè)和私營企業(yè)，為降低人工成本，也沒有給農(nóng)民工繳納失業(yè)保險費，有的甚至不與農(nóng)民工簽訂用工合同，導(dǎo)致了雖有政策規(guī)定卻不能將農(nóng)民工在失業(yè)期間的保障落到實處，致使多數(shù)農(nóng)民工失業(yè)后不能領(lǐng)取失業(yè)保險金，游離于國家失業(yè)保險政策之外。該《條例》中明確規(guī)定：“凡是用工單位與農(nóng)民工建立穩(wěn)定勞動關(guān)系的都應(yīng)該參加失業(yè)保險，用人單位按個人工資總額的2%繳費，農(nóng)民工不用繳費，在本單位已為農(nóng)民工繳納失業(yè)保險費的前提下，當(dāng)農(nóng)民工連續(xù)工作滿１年，勞動合同期滿未續(xù)訂或提前解除勞動合同的，或非本人意愿失業(yè)時，應(yīng)獲得失業(yè)保險金，并且在領(lǐng)取失業(yè)保險金的時候，農(nóng)民工可以一次性地領(lǐng)取失業(yè)保險金作為生活補助費。除已城市化的農(nóng)民工有相對固定的工作外，其余兩類農(nóng)民工受城市下崗和失業(yè)人員增加、自身不具備特殊技能等因素影響，工作的流動較大，大多數(shù)農(nóng)民工在城市都遇到過失業(yè)的情況。農(nóng)民工的社會保險狀況不容樂觀，據(jù)有關(guān)調(diào)研資料顯示，我國農(nóng)民工社會保險的參保率普遍偏低，“截止到2005年末社會保險的總體參保率不超過20%，”國務(wù)院研究室課題組．中國農(nóng)民工調(diào)研報告[M]．中國言實出版社，2006．248.“在五大社會保險中，％，養(yǎng)老保險參保率為15％左右，醫(yī)療保險的參保率為10%左右，失業(yè)保險、生育保險仍與絕大多數(shù)農(nóng)民工無緣。但農(nóng)民工從社會保險中獲得的保障益處卻相對較少。”史柏年．社會保障概論[M]．高等教育出版社，2004．80.社會保險主要包括養(yǎng)老保險、工傷保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和生育保險等項目。如果我國能夠?qū)⑥r(nóng)民工納入社會保障覆蓋范圍內(nèi)，為農(nóng)民工筑起一道堅實的安全網(wǎng)，那樣就會有可能使農(nóng)民工拿出更多的錢用于農(nóng)民工自身的技能培訓(xùn)或生產(chǎn)性消費上，從而引導(dǎo)和優(yōu)化農(nóng)民工的消費行為，使其消費行為既滿足基本生活需求的又能兼顧其長遠(yuǎn)利益的需求。農(nóng)民工雖然受到原有身份和戶籍的制約，但作為社會成員之一卻是有權(quán)享受社會提供的基本保障用以保障自身生存需要的。列寧認(rèn)為社會主義應(yīng)該“充分保證社會成員的福利和使他們獲得自由的全面發(fā)展。３．建立健全農(nóng)民工社會保障制度對農(nóng)民工自身意義（1）建立健全農(nóng)民工社會保障制度是滿足農(nóng)民工自身生存的需要社會保障是人類生存的需要，馬克思指出“在現(xiàn)實世界中，個人有許多需要。如果一些農(nóng)民工由于在工資之外看不到其它任何利益，可能會出現(xiàn)故意無視廠規(guī)廠紀(jì)，隨意破壞設(shè)備，偷盜產(chǎn)品，乃至與雇主發(fā)生暴力沖突。這些顯然增加了農(nóng)民工流動凈收益現(xiàn)值，增加了農(nóng)民工流動的經(jīng)濟動因，促進了農(nóng)民工流動，使農(nóng)民工的人力資本得到有效利用。同時，為農(nóng)民工建立相應(yīng)的社會保障可增加其流動的間接收益。農(nóng)民工也是理性經(jīng)濟人，他們在進行是否流向城市的決策時會充分考慮流動的成本、收益及預(yù)期收益。轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力可以實現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)，有效地利用人力資源。（3）建立健全農(nóng)民工社會保障制度是引導(dǎo)農(nóng)民工對勞動力流動投資的需要勞動力流動是人力資本動態(tài)配制的實現(xiàn)過程。在我國城市化的主要對象是農(nóng)民工，這一部分農(nóng)民能否徹底地割斷與土地的聯(lián)系，徹底地轉(zhuǎn)移到城市，成為依賴非農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動生存的“城市人”是衡量我國城市化水平的關(guān)鍵。（2）建立健全農(nóng)民工社會保障制度是加速我國城市化進程的需要“城市化是指由于工業(yè)化、現(xiàn)代化而引起的人口向城市集中的過程，是經(jīng)濟發(fā)展各種要素空間集聚與重新分布的過程。這種兼業(yè)型轉(zhuǎn)移不利于規(guī)模經(jīng)濟和大農(nóng)場操作的實現(xiàn)，也不利于農(nóng)業(yè)技術(shù)和先進設(shè)備的廣泛應(yīng)用，致使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本上退化到了小農(nóng)經(jīng)濟水平。對農(nóng)民工來說，土