【正文】 [關(guān)鍵詞]民營中小企業(yè)；制度特征；制度缺陷；制度創(chuàng)新[中圖分類號]K76．3[文獻標識碼]A?！咀髡吆喗椤康谖迤赫撁駹I中小企業(yè)的制度創(chuàng)新龍源期刊網(wǎng) ://.論民營中小企業(yè)的制度創(chuàng)新作者：張德辰來源：《沿海企業(yè)與科技》2005年第04期[摘 要]制度創(chuàng)新是企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，我國民營中小企業(yè)在發(fā)展初期普遍存在制度不完善的問題。消費者僅靠一己之力往往很難維護自身的合法權(quán)益，不得不求助于國家公權(quán)力和社會力量。這是貫徹和捍衛(wèi)平等原則的需要，也是維護社會公共利益的要求。維權(quán)的需要延伸到哪里，監(jiān)管的陽光就應(yīng)照射到哪里。在消費者諸多維權(quán)手段中，行政保護力度最大、成本最低。監(jiān)管是手段，維權(quán)是目標。要落實食品安全監(jiān)管制度，必須牢固樹立監(jiān)管與維權(quán)相統(tǒng)一的理念。對指導(dǎo)型服務(wù)而言，監(jiān)管部門應(yīng)當繼續(xù)積極發(fā)揮行政指導(dǎo)職責(zé)，推動食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的健康發(fā)展，加大消費教育和消費指導(dǎo)力度。對于尊重型服務(wù)而言，監(jiān)管部門要盡量尊重市場主體自治與市場自律，鼓勵食品生產(chǎn)經(jīng)營的創(chuàng)新活動，充分發(fā)揮市場手段和民事責(zé)任手段在恢復(fù)市場秩序方面的積極作用。之所以強調(diào)服務(wù)型政府建設(shè)，一是由于相對于人民群眾和廣大市場主體（包括經(jīng)營者與消費者）而言，政府處于代理人和公仆的角色；二是由于相對于市場經(jīng)濟體制而言，政府在資源配置上只能處于監(jiān)管者和輔助者的角色。要落實食品安全監(jiān)管制度，必須牢固樹立監(jiān)管與服務(wù)相統(tǒng)一的理念。公平培育效率，效率成就公平。公平與效率既有差異、沖突的一面，也有相容、共生的一面。長期以來，重效率、輕公平的思維定勢潛移默化地影響著食品安全監(jiān)管工作。要落實食品安全監(jiān)管制度，必須牢固樹立公平與效率兼顧的理念。近年來食品安全事故中大案要案的查處對于保護廣大消費者的消費信心，推進食品行業(yè)的誠信經(jīng)營，提高食品行業(yè)的競爭力發(fā)揮了積極作用。一些地方和部門片面放松對食品安全的監(jiān)管活動，結(jié)果不是保護了市場，而是害了市場。必須強調(diào)邊發(fā)展、邊規(guī)范。因此，食品安全監(jiān)管部門在運用國家公權(quán)力介入市場時，要完整科學(xué)準確地把握規(guī)范與發(fā)展之間的辨證關(guān)系，把規(guī)范貫穿于食品行業(yè)發(fā)展的全過程?？茖W(xué)發(fā)展觀，第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。當然，治本之策是監(jiān)管部門勤勉監(jiān)管，加大保護食品消費者的工作力度，從而減少食品安全事故發(fā)生。因為，只有無法從食品生產(chǎn)經(jīng)營者獲得民事?lián)p害賠償?shù)南M者才可以對有過錯的行政機關(guān)提起行政訴訟，請求獲得國家賠償；至于可以從食品生產(chǎn)經(jīng)營者獲得民事?lián)p害賠償?shù)南M者無權(quán)直接對有過錯的行政機關(guān)提起行政訴訟，請求獲得國家賠償。從長遠看，為彰顯以人為本、執(zhí)法為民的服務(wù)型政府理念，建議《食品安全法》未來修改時明確增加規(guī)定：“地方人民政府以及食品生產(chǎn)、流通、餐飲服務(wù)監(jiān)督管理部門或者其他有關(guān)行政部門拒絕或者怠于履行本法規(guī)定的職責(zé)或者濫用職權(quán)、造成消費者財產(chǎn)和人身損失的，受害消費者在無法從食品生產(chǎn)經(jīng)營者獲得民事?lián)p害賠償時，可以對有過錯的行政機關(guān)提起行政訴訟，請求獲得國家賠償”。該筆費用應(yīng)由責(zé)任企業(yè)承擔，而不應(yīng)轉(zhuǎn)嫁到國家身上。在三鹿事件中，國家和地方政府曾替企業(yè)墊付了受害嬰幼兒的醫(yī)療費。這就實現(xiàn)了行政機關(guān)對社會公眾承擔法律責(zé)任制度安排與公務(wù)員對其所在機關(guān)承擔法律責(zé)任制度安排的有機銜接。相反，倘若消費者由于地方政府或監(jiān)管部門拒絕或怠于履行法定食品安全職責(zé)的具體行政行為而遭受損害、而且不可歸責(zé)于食品生產(chǎn)經(jīng)營者，受害消費者有權(quán)依據(jù)《行政訴訟法》和《國家賠償法》對于該行政機關(guān)提起行政訴訟，行使國家賠償請求權(quán)。但最終出臺的《食品安全法》第95條并未規(guī)定國家賠償責(zé)任。但是，政府官員的問責(zé)機制不能取代國家對受害消費者的賠償責(zé)任。與地方政府官員的前述解釋類似，該條款中的“直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員”既包括部門主管副職領(lǐng)導(dǎo)，也包括部門正職領(lǐng)導(dǎo)。此處的“直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員”既包括地方政府主管食品安全監(jiān)管工作的副職領(lǐng)導(dǎo)（如副縣長、副區(qū)長、副市長、副省長），也包括地方政府的正職領(lǐng)導(dǎo)（如縣長、區(qū)長、市長、省長）。因為，無論省、自治區(qū)、直轄市一級人民政府的“一把手”，還是國務(wù)院所屬監(jiān)管部門的“一把手”，都有可能由于本地、本部門違反法定食品監(jiān)管職責(zé)而被摘掉“烏紗帽”。為將此種問責(zé)機制常態(tài)化、制度化、規(guī)范化，《食品安全法》第95條分別規(guī)定了地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管部門主要領(lǐng)導(dǎo)的行政處分措施。在2008年的三鹿事件中，某些監(jiān)管部門的負責(zé)人主動引咎辭職，地方政府的主要負責(zé)人也被撤職。為督促行政權(quán)執(zhí)掌者各司其職，立法者從反面規(guī)定了行政權(quán)執(zhí)掌者拒絕或怠于行使監(jiān)管職責(zé)、以及濫用職權(quán)監(jiān)管職責(zé)的法律責(zé)任。法治的第一要義是治官，遏制官員為謀私而濫權(quán)、弄權(quán)與棄權(quán)的行為。五、強化政府官員違反法定職責(zé)的法律責(zé)任追究機制在現(xiàn)實生活中，一些地方政府和行政機關(guān)固守“效率優(yōu)先、兼顧公平”的傳統(tǒng)發(fā)展觀，玩忽職守、怠于履行保護消費者合法權(quán)益和凈化食品市場秩序的安全監(jiān)督管理職責(zé)，導(dǎo)致惟利是圖的食品生產(chǎn)經(jīng)營者有恃無恐地制造食品安全問題，一些重大食品安全事故屢屢發(fā)生。鑒于免檢制度本身蘊含的法律風(fēng)險和道德風(fēng)險，筆者建議在食品之外的其他商品出現(xiàn)重大群體性安全事故之前，應(yīng)盡快廢除各類商品免檢制度。因為，一個企業(yè)昨天誠信，并不代表今天誠信、明天繼續(xù)誠信；一個企業(yè)昨天生產(chǎn)的商品合格，也不代表該企業(yè)今天和明天生產(chǎn)的商品依然合格。許多消費者存在從眾心理，對監(jiān)管者免檢的劣質(zhì)商品自然也是深信無疑。在免檢招牌的庇護下，價高質(zhì)次的免檢商品招搖過市，而使沒有免檢招牌的同價質(zhì)優(yōu)商品舉步維艱。公司的大股東、經(jīng)營管理層乃至一線員工都會放松自律監(jiān)管。二是企業(yè)放棄了自律。首先，監(jiān)管者放棄了對免檢商品的監(jiān)管職責(zé)。在《消費者權(quán)益保護法》修改之際，筆者認為立法機關(guān)應(yīng)當一鼓作氣徹底廢除各類商品免檢制度。有鑒于此，《食品安全法》第60條第1款明文禁止食品安全監(jiān)督管理部門對食品實施免檢，并在第2款和第3款要求加大食品檢驗力度：一是要求縣級以上質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門對食品進行定期或者不定期的抽樣檢驗；二是規(guī)定上述部門在執(zhí)法工作中需要對食品進行檢驗時，要委托符合該法規(guī)定的食品檢驗機構(gòu)進行，并支付相關(guān)費用。三鹿事件誤導(dǎo)和坑害廣大消費者的危險殺手锏就是食品免檢制度。國家質(zhì)量監(jiān)督部門建立的食品免檢制度就是諸多商品免檢制度中的一項而已。四、弘揚勤勉行政理念，廢除食品免檢制度為在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域建設(shè)服務(wù)型政府，《食品安全法》弘揚了勤勉行政的立法理念。其四，鼓勵企業(yè)慎獨自律，出臺嚴格的食品安全標準。中國特色不是保護落后的代名詞。這個觀點是錯誤的。《食品安全法》第99條將“食品安全”界定為“食品無毒、無害，符合應(yīng)當有的營養(yǎng)要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害”；第18條要求制定食品安全標準以保障公眾身體健康為宗旨，做到科學(xué)合理、安全可靠；第23條第2款要求制定食品安全國家標準時要廣泛聽取食品生產(chǎn)經(jīng)營者和消費者的意見，以充分尊重廣大消費者對標準制定的話語權(quán)。食品安全風(fēng)險評估結(jié)果變化了，食品安全標準也必須與時俱進。而食品安全風(fēng)險評估是一個長期的、動態(tài)的機制?！妒称钒踩ā返?6條明確規(guī)定，食品安全風(fēng)險評估結(jié)果是制定、修訂食品安全標準和對食品安全實施監(jiān)督管理的科學(xué)依據(jù)；需要制定、修訂相關(guān)食品安全國家標準的，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門應(yīng)當立即制定、修訂。一是第19條將食品安全標準界定為強制執(zhí)行的標準，除食品安全標準外，不得制定其他的食品強制性標準；二是第21條第 1款要求食品安全國家標準由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門負責(zé)制定、公布，國務(wù)院標準化行政部門提供國家標準編號；三是第22條要求國務(wù)院衛(wèi)生行政部門對現(xiàn)行的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準、食品衛(wèi)生標準、食品質(zhì)量標準和有關(guān)食品的行業(yè)標準中強制執(zhí)行的標準予以整合，統(tǒng)一公布為食品安全國家標準；四是第23條要求食品安全國家標準經(jīng)食品安全國家標準審評委員會審查通過；五是在沒有食品安全國家標準的情況下，才例外允許制定食品安全地方標準。許多標準（包括蘇丹紅與三聚氰胺的標準）都是在重大食品安全事故發(fā)生之后才誕生出來，而在重大食品安全事故發(fā)生之前則無此標準。例如，有關(guān)饅頭形狀的標準就與食品安全沒有任何關(guān)聯(lián)。既有國家標準，也有地方標準；既有行業(yè)標準，也有企業(yè)標準；國家標準中既有食品衛(wèi)生標準，也有食品質(zhì)量標準、食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準，有關(guān)食品的行業(yè)標準中也有強制執(zhí)行的標準。從蘇丹紅到孔雀石綠，從奪命果凍到可能致癌的PVC保鮮膜等一系列食品安全事故，均與我國現(xiàn)行食品安全標準的“散、亂、差”有關(guān)。制定并且實施嚴格的食品安全標準是真正實現(xiàn)食品安全源頭治理、防患于未然的前提條件。與監(jiān)管分工相比，監(jiān)管合作更具挑戰(zhàn)性與艱巨性。筆者認為，貫徹《食品安全法》的關(guān)鍵是，一手抓監(jiān)管分工，一手抓監(jiān)管合作。利在于，地方政府對被監(jiān)管對象最熟悉、最了解，最容易實現(xiàn)食品安全的源頭治理；弊在于，地方政府與被監(jiān)管企業(yè)有著千絲萬縷的利益關(guān)系，出于本地財政收入、政績和人情等多種因素的考量，地方政府有可能在食品安全監(jiān)管方面推行地方保護主義。上級人民政府所屬部門在下級行政區(qū)域設(shè)置的機構(gòu)應(yīng)當在所在地人民政府的統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)下，依法做好食品安全監(jiān)督管理工作”。為充分發(fā)揮地方政府對當?shù)厥称菲髽I(yè)的監(jiān)管資源優(yōu)勢，立法者要求地方政府對本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)管負總責(zé)。為消除橫向監(jiān)管部門之間的監(jiān)管盲區(qū)，該法第6條還要求縣級以上衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門加強溝通、密切配合，按照各自職責(zé)分工，依法行使職權(quán)，承擔責(zé)任。為消弭監(jiān)管空隙、鑄造監(jiān)管合力，提高監(jiān)管效率，《食品安全法》第4條第1款要求國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會，作為全國層面的監(jiān)管議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。就地方層面的監(jiān)管職責(zé)分工而言，該法第5條第2款規(guī)定：“縣級以上地方人民政府依照本法和國務(wù)院的規(guī)定確定本級衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門的食品安全監(jiān)督管理職責(zé)。就中央層面的監(jiān)管職責(zé)分工而言，《食品安全法》第4條第2款和第3款規(guī)定：“國務(wù)院衛(wèi)生行政部門承擔食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，負責(zé)食品安全風(fēng)險評估、食品安全標準制定、食品安全信息公布、食品檢驗機構(gòu)的資質(zhì)認定條件和檢驗規(guī)范的制定，組織查處食品安全重大事故。為徹底打破“一個部門管不了、多個部門管不好”的惡性循環(huán)，《食品安全法》在堅持和完善多龍治水、分段監(jiān)管體制的同時，要求建立信息共享、快捷高效、無縫對接的全程食品安全監(jiān)管體制。再如，對食品安全風(fēng)險評估、食品安全標準制定、食品安全信息公布等不屬于任何一個環(huán)節(jié)的事項，由哪個部門負責(zé)并不明確，客觀上又產(chǎn)生了部門職能交叉、問責(zé)不清的嚴重問題。在“田頭”到“餐桌”的各個食品生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)，似乎都有農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、工商、衛(wèi)生等部門“重兵把守”，但有毒有害食品仍在市場上泛濫成災(zāi)。其中，農(nóng)業(yè)部門負責(zé)初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，質(zhì)檢部門負責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管，工商部門負責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管，衛(wèi)生部門負責(zé)餐飲業(yè)和食堂等消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管，食品藥品監(jiān)管部門負責(zé)對食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法查處重大事故。二、建立信息共享、快捷高效、無縫對接的全程食品安全監(jiān)管體制由于食品安全涉及食品生產(chǎn)、加工、儲藏、運輸、流通和消費等諸多環(huán)節(jié)，任何一家監(jiān)管部門都難以單獨承擔安全監(jiān)管的重責(zé)大任。三鹿事件的爆發(fā)為當時立法機關(guān)審議和修改《食品安全法》提供了經(jīng)典的反面立法參考資料。廣大消費者不禁要問，連嬰幼兒的痛哭聲都無法打動其良知的企業(yè)家究竟是一群什么樣的人？其四，嚴重打擊了消費者的消費信心，致使不少消費者持幣待購，制約了食品產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)健康發(fā)展。值得注意的是，消費生活中的“有罪推定”思維不同于刑法中的“無罪推定”思維，但的確深深植根于廣大消費者的內(nèi)心世界。消費者是弱勢群體，兒童消費者又是弱勢群體中的弱勢群體。【關(guān)鍵詞】食品安全；監(jiān)管體制；標準；免檢；問責(zé)；理念 【寫作年份】2009年【正文】 一、三鹿事件催生了食品安全監(jiān)管制度的根本創(chuàng)新2008年9月被公開披露的三鹿事件對中國經(jīng)濟與社會的沖擊波不亞于汶川地震，堪稱我國社會經(jīng)濟生活中的一次“大地震”。政府官員的問責(zé)機制不能取代國家對受害消費者的賠償責(zé)任。人大代表的任務(wù)通過參加各級國家權(quán)力機關(guān)的活動，依法行使權(quán)利，履行義務(wù)，維護國家、人民、社會的利益，促進社會主義現(xiàn)代化事業(yè)的發(fā)展。人大代表的義務(wù)； ；，在工作實踐中，協(xié)助憲法和法律的實施；，聽取和反映他們的意見和要求，努力為人民服務(wù)； ；；。代表在閉會期間提出的建議、批評和意見，承辦單位應(yīng)當在交辦后1個月內(nèi)辦理完畢，情況復(fù)雜的可延長至2個月內(nèi)辦理完畢，并將辦理結(jié)果書面答復(fù)代表。對重點建議由人大主席團組織部分代表對承辦單位進行現(xiàn)場督辦。召開人大、政府聯(lián)席會，將代表所提建議、批評、意見交政府確定承辦單位。六、召開代表小組組長座談會，布置代表活動，收集選民意見，聽取代表意見，研究人大工作。五、每次主席團會議召開的時間和準備審議的議題，應(yīng)提前向政府發(fā)出通知。指導(dǎo)、支持和幫助村民代表會議和村委會依法開展工作，保障村民依法行使自治權(quán)利和村民代表履行職責(zé)。檢查督促代表提出的議案和建議批評意見的辦理，聽取其情況匯報。四、主席團會議的主要內(nèi)容：檢查憲法、法律、法規(guī)，各級人大的決定、決議在本轄區(qū)內(nèi)的遵守和執(zhí)行。主席團會議要充分發(fā)揚民主，決定問題時，以主席團全體成員的過半數(shù)通過有效。主席團授權(quán)主席決定會議時間、地點，并根據(jù)每次會議議題，決定列席人員。邀請黨委政府領(lǐng)導(dǎo)人列席，必要時邀請有關(guān)方面的人員列席。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團會議制度一、主席團每三個