【正文】 　　 《中國(guó)教育政策評(píng)論》18 / 18。擴(kuò)招看似一種”增長(zhǎng)”，但”增長(zhǎng)是達(dá)到目的的手段，而不是目的本身”。因此，教育改革將會(huì)是一個(gè)不斷需要繳”學(xué)費(fèi)”的改革。 高校擴(kuò)招案例使我們看到一項(xiàng)制度創(chuàng)新是需要付出”學(xué)費(fèi)”的。（2）打破以政府供給主體為主導(dǎo)的制度安排惟一體系，提供非制度安排主體在局部進(jìn)行制度創(chuàng)新的條件，使改革能在某一區(qū)域推進(jìn)。因此，應(yīng)把改善教育的制度化環(huán)境作為政府首選方向。人們普遍認(rèn)同，”目前中國(guó)高等教育不能滿(mǎn)足廣大人民群眾的受教育需求”，但對(duì)”中國(guó)高等教育的短缺不是單純的數(shù)量性短缺，而是一種制度性短缺”的共識(shí)卻不夠（劉偉：《關(guān)于發(fā)展教育產(chǎn)業(yè)的討論》，載《研究動(dòng)態(tài)》，1999年第9期）。 ? 我們的放棄。因此，在以政府為制度供給主導(dǎo)的漸進(jìn)性改革中，企圖追求政策制定的理性化應(yīng)首先理性確定其政策制定與制度化環(huán)境的關(guān)系，把政策選擇和制定過(guò)程放入整個(gè)制度化框架中考慮。因?yàn)?，影響決策者政策預(yù)期的制度安排決定了其政策選擇的有限理性和政策調(diào)整的方向與幅度。 我們的選擇。盡管目前無(wú)法對(duì)政府的變革成本作出定量統(tǒng)計(jì)，但上述分析表明，從教育改革內(nèi)部效益看，總體上擴(kuò)招的實(shí)際收益小于預(yù)期收益和為推進(jìn)改革修訂、糾正、補(bǔ)充規(guī)則的實(shí)施成本增加，都意味著與制度創(chuàng)新的預(yù)期目標(biāo)有一定距離，盡管全局制度創(chuàng)新的收益可能沒(méi)有受損。符合完全競(jìng)爭(zhēng)的勞動(dòng)力市場(chǎng)的制度安排是不現(xiàn)實(shí)的。比如除了現(xiàn)有人才市場(chǎng)培育尚不健全外，國(guó)家人事、勞動(dòng)、工資制度和地方政府機(jī)構(gòu)改革與政府職能轉(zhuǎn)變都處于改革啟動(dòng)階段，而高校管理體制與人才培養(yǎng)運(yùn)行機(jī)制絕大部分仍然與原制度框架相吻合。其中，原有教育供給模式是制約因素之一。 上述討論使我們看到教育決策與制度環(huán)境之間面臨的處境： ? 我們的無(wú)奈。為了使地方政府和學(xué)校按照與制度供給主體相一致的利益推進(jìn)改革，制度供給主體不得不制定出相應(yīng)的監(jiān)督、懲罰規(guī)則，以約束他們的行為，或放棄管束，造成管理”空洞”。當(dāng)新機(jī)制運(yùn)作遇到阻力時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)一些”變通”政策的做法：如部分地方政府和學(xué)校利用了政策約束機(jī)制的不完備和市場(chǎng)部分投機(jī)行為，隨意放大和截取政策，不僅”回歸”了收費(fèi)”雙軌制”，而且創(chuàng)造了”一校兩制”，重又找回”積極性”，并使那些守紀(jì)律的學(xué)校懊悔不已。又由于高職實(shí)行”三不一高”政策，雖然這也是一種面向市場(chǎng)運(yùn)作的新機(jī)制，但國(guó)辦學(xué)校的學(xué)費(fèi)仍然比民辦、高職低，這種新機(jī)制既處于不平等地位，又不受特殊政策保護(hù)，反而成為制約民辦高校和高職教育發(fā)展的障礙，只能挫傷他們辦學(xué)的積極性。（1）沒(méi)有積極性。上文已談到，操作層面上的擴(kuò)招政策機(jī)制是政府少拿錢(qián)，通過(guò)收費(fèi)和民辦以及舉辦高等職業(yè)教育來(lái)解決，這是一種新機(jī)制。另外，雖然起支配勞動(dòng)力資源配置的基礎(chǔ)主體已經(jīng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，但是，由于學(xué)校面對(duì)的是一種供給計(jì)劃與需求市場(chǎng)相背離的制度安排，盡管在操作層面上運(yùn)用了市場(chǎng)機(jī)制，但由于兩種制度安排的扭曲，市場(chǎng)供給信號(hào)被政府計(jì)劃所”取代”，最終學(xué)校在計(jì)劃招生和撥款方式的制度安排下追求規(guī)模與層次得到的暫時(shí)收益會(huì)受市場(chǎng)檢驗(yàn)，并會(huì)因人才培養(yǎng)規(guī)格和數(shù)量的不當(dāng)而使未來(lái)收益遞減。從微觀(guān)看，現(xiàn)有的”綜合定額加專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助”撥款方式是”把在校生作為惟一的政策參數(shù)”，在傳統(tǒng)招生計(jì)劃的制度框架下，只會(huì)”刺激高校盲目擴(kuò)大招生規(guī)模，以及追求學(xué)生層次（碩士、博士）的提高”。”由于理性和信息的有限性等原因，短期盲目擴(kuò)招有可能造成長(zhǎng)期隱患，政府’有計(jì)劃’的擴(kuò)張行為與未來(lái)市場(chǎng)需求能否合轍，很難判斷”。 一是計(jì)劃安排的人才規(guī)格和規(guī)模與市場(chǎng)需求和學(xué)校需求之間存在沖突，有可能造成滯后性影響。在目前我國(guó)總體經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化程度已經(jīng)不低的條件下，依舊選擇這種制度安排必然與現(xiàn)存制度環(huán)境相沖突，盡管沖突的表現(xiàn)形式不同，有些是眼前或表面的，有些是隱蔽或滯后的，但都有造成成本上升的可能。而我國(guó)高等教育發(fā)展規(guī)模和招生規(guī)模通常是按照人口增長(zhǎng)與國(guó)家經(jīng)濟(jì)計(jì)劃安排的比例和各類(lèi)教育發(fā)展的比例由上確定往下執(zhí)行的，學(xué)校一般沒(méi)有自主權(quán)。這就意味著高等教育的供給規(guī)模應(yīng)依據(jù)勞動(dòng)力市場(chǎng)對(duì)未來(lái)不同類(lèi)型勞動(dòng)力的需求狀況，在人力預(yù)測(cè)基礎(chǔ)上提出國(guó)家或區(qū)域的教育發(fā)展規(guī)劃，并最終由辦學(xué)主體依法自主實(shí)現(xiàn)。高等教育是一個(gè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求最為密切的領(lǐng)域，它的需求是通過(guò)勞動(dòng)力市場(chǎng)的信號(hào)—人才價(jià)格反映到需要接受高等教育的人群中。目前經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化程度已達(dá)到60％以上，而市場(chǎng)化的核心就是資源配置方式的轉(zhuǎn)變，即經(jīng)濟(jì)資源由計(jì)劃配置向市場(chǎng)配置轉(zhuǎn)變。但是，由于在供給模式上沿襲了傳統(tǒng)計(jì)劃體制條件下下達(dá)招生數(shù)量的方式以及受雙重體制的約束，使政策與體制間的矛盾增加，摩擦成本提高。如果考慮到我國(guó)高等教育的成功率和美國(guó)高校實(shí)行寬進(jìn)嚴(yán)出而造成的注冊(cè)生多，以及美國(guó)高校教師中的助教不在冊(cè)等因素，我國(guó)高校的師生比是否相當(dāng)于美國(guó)的1：15？類(lèi)似這樣一些教育問(wèn)題的國(guó)別比較的偏向?qū)ι鐣?huì)的誤導(dǎo)和對(duì)政策的影響，都是需要花費(fèi)糾錯(cuò)成本的。而上述這些問(wèn)題最終可能會(huì)影響決策層對(duì)事實(shí)作錯(cuò)誤的判斷，造成決策失誤。許多人事后會(huì)問(wèn)出同一個(gè)問(wèn)題：那不是報(bào)上宣傳的么？又如有些記者和編導(dǎo)出于個(gè)人偏好和理解在采編中曲解或斷章取義，使信息走形或失真。德國(guó)著名傳播學(xué)輿論學(xué)家伊麗莎白教授曾把這種現(xiàn)象稱(chēng)做”沉默的螺旋”：當(dāng)一種輿論形成后，由于多數(shù)人的意見(jiàn)占了上風(fēng)，少數(shù)人就會(huì)陷入心理萎縮而沉默，使并不正確的意見(jiàn)得到放大而占據(jù)輿論市場(chǎng)。特別是作為黨的喉舌、代表政府聲音的一些媒體也卷入這一誤區(qū)，造成更多人以為這是導(dǎo)向，使持有異見(jiàn)的人也不敢說(shuō)話(huà)。應(yīng)該肯定，媒體對(duì)擴(kuò)招的關(guān)注和宣傳起了較大作用，但有正面也有誤區(qū)。如果相互間溝通不夠，就會(huì)形成語(yǔ)障，造成學(xué)術(shù)爭(zhēng)鳴誤區(qū)，形成不必要的爭(zhēng)論，使得對(duì)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)與理解產(chǎn)生壁壘，不僅會(huì)”各唱各的調(diào)”，使決策處于非此及彼、莫衷一是的兩難，而且由于某些決策者的偏好，容易產(chǎn)生偏聽(tīng)偏信。二是缺乏同一話(huà)境。面對(duì)這樣一種不平衡，如何保證信息來(lái)源的真實(shí)性、廣泛性和多樣化，以及如何從信息渠道的科學(xué)化和制度化方面予以保證，尚需探討。雖然開(kāi)放已多年，但具有權(quán)威的信息統(tǒng)計(jì)與對(duì)外公布制度不健全，造成信息資源無(wú)法共享。一是信息不對(duì)稱(chēng)。這次擴(kuò)招受到社會(huì)極大關(guān)注并對(duì)決策形成較大的影響，與輿論和媒體的高度介入和推波助瀾密切相關(guān)。之所以會(huì)有影響，是因?yàn)椤彼谷藗冃纬衫骖A(yù)期，這種利益預(yù)期能使人們不經(jīng)由實(shí)踐而相信某些制度比另一些制度更符合自己的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益”。比如，我國(guó)高等教育大眾化的條件、高等教育毛入學(xué)率、高等教育投資多元化的合理比例、高校生師比、我國(guó)家庭實(shí)際教育支付能力、民辦學(xué)校潛在市場(chǎng)的估計(jì)，等等，這些信息來(lái)源的正確性、準(zhǔn)確性、可靠性、可比性以及渠道的多樣性都可能影響決策。意愿制度供給是決策者關(guān)于制度創(chuàng)新的目標(biāo)藍(lán)圖，它常常與實(shí)際制度供給有差距，其中一個(gè)不可忽略的因素就是決策者對(duì)信息的把握程度以及受信息左右的程度。以此類(lèi)推，其他與擴(kuò)招有關(guān)的行為主體之間的矛盾沖突所造成的交易成本也會(huì)帶來(lái)改革效力遞減。雖然這些問(wèn)題已在擴(kuò)招后政府宏觀(guān)政策的調(diào)整框架內(nèi)，但是，調(diào)整本身也是要計(jì)成本的。（3）如何有意識(shí)地通過(guò)放松部分利益主體的約束以及承認(rèn)局部改革（制度需求與制度供給的均衡）行為的合法性，使原有制度安排不斷向新的制度安排過(guò)渡，從而使制度創(chuàng)新成為一個(gè)可持續(xù)的漸進(jìn)過(guò)程，減少利益沖突，降低交易成本。（2）如何對(duì)于改革的不確定性和新的潛在的制度需求及時(shí)把握并順勢(shì)調(diào)整為實(shí)際的制度供給。例如，在擴(kuò)招之后，（1）政府如何根據(jù)目前復(fù)雜的制度結(jié)構(gòu)（全局）中不同制度安排（局部）確定約束條件或重建新的約束機(jī)制。 其三，政府作為制度供給主體的優(yōu)勢(shì)還具有宏觀(guān)調(diào)控能力和進(jìn)一步制度創(chuàng)新的決定權(quán)力，它面對(duì)發(fā)生利益沖突或因規(guī)則問(wèn)題導(dǎo)致的困境，一方面需要及時(shí)調(diào)整它與其他利益主體的相關(guān)政策，保持改革過(guò)程的可控性；另一方面需要對(duì)放松約束后的權(quán)威性予以重新認(rèn)識(shí)和調(diào)整（類(lèi)似改革初期農(nóng)村承包責(zé)任制的改革和基礎(chǔ)教育體制改革）。這其中如政策支撐的相關(guān)理論與實(shí)踐依據(jù)的充分性以及相關(guān)利益主體間政策安排的配套和合理性，特別是政府所具備的權(quán)力配置優(yōu)勢(shì)與它不斷放權(quán)所造成的權(quán)威失衡之間沖突的處理方式，包括政府通常在改革中偏好”試錯(cuò)式”，都有一個(gè)是否”適當(dāng)”的問(wèn)題。這一影響不可能對(duì)擴(kuò)招政策在戰(zhàn)略選擇總體方向上產(chǎn)生動(dòng)搖，但它足以對(duì)”現(xiàn)實(shí)可行”和預(yù)期收益產(chǎn)生疑惑。政府戰(zhàn)略選擇的成功與否主要不取決于對(duì)”時(shí)機(jī)”、”政策”、”對(duì)象”的把握而取決于對(duì)”適當(dāng)”的把握。這一事例前文已涉及，此處不再贅述。比如制度變革的實(shí)質(zhì)就是改變?nèi)藗冎g的利益關(guān)系，總有一部分人受損，如果分配不均，就會(huì)產(chǎn)生阻力。從這一點(diǎn)看，這一制度選擇應(yīng)該是一個(gè)預(yù)期收益太于改革成本的選擇。從擴(kuò)招對(duì)實(shí)現(xiàn)政府的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和政治目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)性和長(zhǎng)遠(yuǎn)意義看，這是一個(gè)在判斷了各利益主體的價(jià)值取向之后作出的重要決策：廣大人民群眾對(duì)接受高等教育的需求和社會(huì)各界對(duì)重視科教的呼聲以及教育內(nèi)在改革的需要，特別是減輕失業(yè)壓力和利用教育的外在性功能以拉動(dòng)內(nèi)需的建議都成為戰(zhàn)略選擇的主要依據(jù)；另外根據(jù)戰(zhàn)略選擇的阻力最小化原則的分析，接受高等教育的人群只是一部分，即使產(chǎn)生一些問(wèn)題也不會(huì)影響大局，而且這部分群體的特征是一個(gè)可持續(xù)不斷為這一戰(zhàn)略選擇提供需求的群體。 其二，關(guān)于交易成本上升還是降低問(wèn)題在很大程度上取決于政府對(duì)戰(zhàn)略選擇的理解和適當(dāng)與否。很清楚，在擴(kuò)招政策中，如果（事實(shí)上存在）政府對(duì)參與各方的約束條件也即交易規(guī)則不確定、不清晰或不完善，甚至與其他制度安排或規(guī)則相抵觸，那么，參與各方的利益就會(huì)受損，沖突就會(huì)不可避免，交易成本必然提高。 其一，政府作為制度供給主體必須界定清楚各參與主體的”游戲規(guī)則”。那么，沖突的原因以及交易成本是否影響預(yù)期收益是我們需要討論的。其中，地方政府與地方教育行政部門(mén)具有雙重身份，對(duì)上是接受者，對(duì)下是決定者。如果對(duì)他們的選擇有所界定的話(huà)，就可以分析參與者的獲益程度或受損程度，但從實(shí)證上看目前尚有難度。 （一）參與制度安排的主體之間的利益沖突與相互制約致使改革效力不斷遞減由于擴(kuò)招政策自身的特殊性，作為教育改革的一個(gè)部分，它構(gòu)成了一個(gè)社會(huì)博弈過(guò)程。那么，在雙重體制下由政府供給的制度安排引起變革成本加大的因素有哪些呢？從擴(kuò)招案例分析，可能有三類(lèi)：由信息不完全或不對(duì)稱(chēng)和制度預(yù)期不確定所造成的效率損失；或各參與集團(tuán)和個(gè)體間利益沖突所導(dǎo)致的交易成本上升；還可能由于推行的極度安排與現(xiàn)有制度環(huán)境（雙軌制）的矛盾所造成的摩擦成本提高。在這種情況下，人們的利益格局將發(fā)生變化，其中包括一部分人將失去原有的既得利益，一部分人獲益的水平相對(duì)下降，一部分人沒(méi)有得到受損補(bǔ)償。我們目前的情況是政策上擴(kuò)張、制度上收縮。那么，在政府、經(jīng)濟(jì)界、群眾都受利益驅(qū)使要求改革的呼聲下，由誰(shuí)提供安排？怎樣安排以使得供給的收益最大化而成本最小化？按照新制度經(jīng)濟(jì)理論善于由國(guó)家推進(jìn)的強(qiáng)制性制度變遷在制度實(shí)施以及組織成本方面處于優(yōu)勢(shì)的觀(guān)點(diǎn),由政府提供并組織實(shí)施的制度安排的收益，理論上講應(yīng)該大于成本，但從擴(kuò)招案例的分析，這一由政府提供的制度創(chuàng)新過(guò)程在運(yùn)作中卻面臨改革效率遞減、變革成本增加的可能。 何為制度創(chuàng)新？從諾斯制度變遷理論分析制度創(chuàng)新，即現(xiàn)存制度安排不能滿(mǎn)足利益各方的需求，在一定條件下，新制度安排被構(gòu)造的過(guò)程或是新的制度安排代替舊的制度安排的過(guò)程。如果說(shuō)，雙重制度安排（體制）是導(dǎo)致擴(kuò)招政策（制度創(chuàng)新）在”運(yùn)行方式”上”出偏”（多種矛盾）的主要因素，那么，這意味著在今后的轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，假設(shè)教育的供給主體不變，而且供給模式不變，那么制度創(chuàng)新始終會(huì)面臨雙重制度安排的制約，從而使決策的兩難選擇加大、改革阻力加大，變革成本上升。 關(guān)于（2），從擴(kuò)招政策的內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制看，這種由政府主導(dǎo)的干預(yù)（制度安排）使得教育資源的配置方向、性質(zhì)、作用以及效果既不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的資源配置，也不同于市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)下的資源配置。理解這一點(diǎn)十分重要，這是分析擴(kuò)招決