【正文】 關(guān)于備案文件的合法率、報(bào)備率、按時(shí)率都屬于市政府依法行政目標(biāo)考核的范圍，應(yīng)引起各單位重視。由于省里的備案辦法比國(guó)務(wù)院的決定發(fā)布的早一年，在時(shí)間要求上不太一致，我們盡量按國(guó)務(wù)院的要求來(lái)報(bào)，也就是按15日來(lái)報(bào)。國(guó)務(wù)院2008年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》要求自文件發(fā)布之日起15日內(nèi)報(bào)送。但在轉(zhuǎn)發(fā)的同時(shí)又作出具體規(guī)定的除外；單位內(nèi)部文件；平行文，比如向沒(méi)有隸屬關(guān)系的機(jī)關(guān)發(fā)布的函；具體行政行為，比如就特定的人、特定的事發(fā)布的通報(bào)、通知、批復(fù)、公告、或者作出的行政許可、行政處罰或其他行政執(zhí)法決定、行政復(fù)議決定等；上行文，也就是對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)的請(qǐng)示報(bào)告；會(huì)議通知；領(lǐng)導(dǎo)講話和不作為行政管理依據(jù)的會(huì)議紀(jì)要；人事任免決定。關(guān)于報(bào)備的范圍：凡是直接或間接涉及行政管理相對(duì)人權(quán)利義務(wù)，作為行政管理依據(jù)的文件都視為規(guī)范性文件，都要報(bào)送。我們?cè)趥浒笇彶橹袑彶榈闹饕獌?nèi)容包括（和規(guī)范性文件發(fā)布前的審查基本相通）：1是否超越法定權(quán)限；2是否違反國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章或者國(guó)家政策規(guī)定；3規(guī)范性文件之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定是否一致；4文件是否適當(dāng)；5是否違反法定程序。各縣（市、區(qū)）政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的文件也要報(bào)送上級(jí)政府備案、市縣政府各部門的文件也得報(bào)送本級(jí)政府備案，接受審查監(jiān)督。所以，市政府的規(guī)范性文件并不是一發(fā)布就完了，還必須要報(bào)送省政府和市人大接受備案審查，審查沒(méi)通過(guò)的，是不能使用的。現(xiàn)在關(guān)于文件的監(jiān)督機(jī)制也越來(lái)越嚴(yán)格了，國(guó)務(wù)院和省政府都明確要求市政府制定的文件在規(guī)定期限內(nèi)要報(bào)送省政府備案，接受監(jiān)督審查。在平時(shí)審查文件過(guò)程中，我們都比較嚴(yán)格，法制機(jī)構(gòu)本身就是為政府提供法律服務(wù)的，我們必須得保證經(jīng)我們審查的政府發(fā)出去的文件是合法的、可行的，是嚴(yán)肅的、規(guī)范的。發(fā)布之后會(huì)按規(guī)定向社會(huì)公布。另外，我們平時(shí)在文件制定過(guò)程中發(fā)現(xiàn)還有一些問(wèn)題很值得關(guān)注，比如“公共權(quán)力部門化”、“部門權(quán)力利益化”等“權(quán)力尋租”的情況還是經(jīng)常出現(xiàn)，還有，利用規(guī)范性文件解決機(jī)構(gòu)問(wèn)題的情況也時(shí)有發(fā)生，這些問(wèn)題都非常值得深思。需要強(qiáng)調(diào)的是，在規(guī)范性文件的審查程序中，有時(shí)候有些單位今天把文件送到法制辦了，明天就想要，上午送來(lái)了，下午就想要，對(duì)于有些比較簡(jiǎn)單的文件，涉及法律問(wèn)題不多的，沒(méi)問(wèn)題，我們很快就能出意見(jiàn)，甚至當(dāng)時(shí)就能出意見(jiàn)。一個(gè)脫離了實(shí)際情況的規(guī)范性文件，是沒(méi)有可操作性的，因此，在制定文件的過(guò)程中在考慮合法因素的同時(shí)，還得考慮是否具有必要性和可操作性。第二，必要性和可行性上面說(shuō)的是我們制定文件時(shí)要把握合法性，在把握合法性的同時(shí)，還得把握必要性和可行性。政府制定的文件規(guī)定“由部門負(fù)責(zé)解釋”，部門制定的文件規(guī)定“由科室負(fù)責(zé)解釋”，這和“誰(shuí)制定、誰(shuí)解釋”的法律精神是相違背的。咱們國(guó)家2008年施行的《反壟斷法》專章對(duì)“濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”作了明確規(guī)定。違反市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則。比如曾經(jīng)有個(gè)地方出臺(tái)的一個(gè)政府規(guī)范性文件要求外來(lái)務(wù)工人員必須接受當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門的培訓(xùn)，領(lǐng)取培訓(xùn)合格證后方能在當(dāng)?shù)貏?wù)工，否則，對(duì)當(dāng)事人和用人單位實(shí)施處罰。在合法性方面除以上幾點(diǎn)需要把握外，我們?cè)谄綍r(shí)的規(guī)范性文件審查過(guò)程中還存在著其他一些問(wèn)題，需要注意，主要有：如政府越權(quán)規(guī)定減免所得稅和土地出讓金等，這在招商引資文件中很普遍，但這是不可以的。行政強(qiáng)制的措施比如有行政強(qiáng)制戒嚴(yán)、強(qiáng)制戒毒、強(qiáng)制查封、扣押、凍結(jié)、強(qiáng)制銷毀、強(qiáng)制劃撥、強(qiáng)制扣繳等等，這些在規(guī)范性文件中也是不能自己創(chuàng)設(shè)性地設(shè)立的。四是不得違法設(shè)定行政強(qiáng)制。地市級(jí)政府及其以下是沒(méi)有權(quán)力設(shè)定行政收費(fèi)的。但是雖然沒(méi)有法律來(lái)規(guī)范行政收費(fèi)行為，但國(guó)務(wù)院有規(guī)定。三是不得違法設(shè)定行政收費(fèi)。能設(shè)定行政許可的只有法律和法規(guī),規(guī)章都基本沒(méi)有，只有省政府規(guī)章可以設(shè)定為期一年的臨時(shí)性的行政許可，可見(jiàn)，國(guó)家對(duì)可以設(shè)定行政許可的要求是相當(dāng)嚴(yán)格的。規(guī)范性文件不得設(shè)定行政許可，這是《行政許可法》的規(guī)定。二是不得違法設(shè)定行政許可。即使在文件中規(guī)定了，也只能是引用法律、法規(guī)、規(guī)章的原話，沒(méi)多大必要。在這里我們需要明確一點(diǎn)，我國(guó)對(duì)行政機(jī)關(guān)的職責(zé)有一個(gè)基本的原則，也就是職權(quán)法定，法無(wú)明文規(guī)定不可為，既然國(guó)家沒(méi)有規(guī)定你可以罰，那你就不能罰，你罰了，你就違法了，以違法行為制止違法行為顯然是不合適的。行政處罰里面規(guī)定一個(gè)罰款的幅度，那是法律對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)賦予的自由裁量權(quán)，我們不能以一紙文件讓它變了味。有時(shí)候,有很多法律規(guī)定說(shuō)違反什么什么行為的，“可以”處以多少多少錢罰款，我們?cè)谝眠@樣的條款的時(shí)候不能把“可以”這兩個(gè)字取了，有“可以”這兩個(gè)字和沒(méi)有這兩個(gè)字是不同的概念，一個(gè)是視情況可以罰，也可以不罰，一個(gè)是沒(méi)有選擇的余地，必須要罰。我們自己不能設(shè)立行政處罰，對(duì)不該罰或者沒(méi)有權(quán)力罰的，我們罰了，那是違法的。在平時(shí)制定的規(guī)范性文件當(dāng)中，違法設(shè)定行政處罰的例子很多，比如說(shuō)，我國(guó)《兵役法》罰則中有一條，大概意思是對(duì)退役士兵不安臵的，由縣級(jí)人民政府責(zé)令改正，并可以處以罰款。制定的規(guī)范性文件必須合法，這是基礎(chǔ)，關(guān)于它的合法性，我們需要把握好這么幾點(diǎn)：一是不得違法設(shè)定行政處罰。也不能片面站在部門角度，對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章各取所需、斷章取義，形成加工國(guó)家法律的不正常現(xiàn)象。規(guī)范性文件的制定，主要就是為了使國(guó)家的法律、法規(guī)、規(guī)章和政策在本地得到具體執(zhí)行和實(shí)施，所以它不僅不能同國(guó)家的有關(guān)法律政策相抵觸，而且還必須與它們相統(tǒng)一。（四）審查《河南省規(guī)章規(guī)范性文件備案辦法》明確提出規(guī)范性文件在發(fā)布之前必須要經(jīng)法制機(jī)構(gòu)審查，未經(jīng)審查或?qū)彶槲赐ㄟ^(guò)的，不得發(fā)布施行。規(guī)范性文件的起草說(shuō)明，就像一個(gè)產(chǎn)品的使用說(shuō)明書(shū)一樣，可以幫助有關(guān)人員及時(shí)了解文件起草背景和制定目的，理解主要內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和不足，便于提出好的意見(jiàn)和建議，或者推動(dòng)有關(guān)方面及時(shí)作出決策。第五，起草規(guī)范性文件的同時(shí)，應(yīng)撰寫(xiě)起草說(shuō)明（重要）。規(guī)范性文件的名稱一般可以稱辦法、規(guī)定、決定、意見(jiàn)、通知等，但不能稱“條例”。意思是說(shuō)，原來(lái)就有一個(gè)文件，現(xiàn)在起草的這個(gè)文件是對(duì)原來(lái)那個(gè)文件的替換，那應(yīng)該在新起草的這個(gè)文件最后面注明“市政府于某年某月某日以某文號(hào)發(fā)布的某某某文件同時(shí)廢止”。規(guī)范性文件的內(nèi)容里面一般要對(duì)制定目的、制定依據(jù)、基本原則、調(diào)整對(duì)象、具體規(guī)范等做出明確規(guī)定。第二，規(guī)范性文件的內(nèi)容應(yīng)該具體、明確、具有可操作性。一個(gè)制度制定后要使用比較長(zhǎng)的時(shí)間，這個(gè)文件是不是必要，是不是切合實(shí)際，中間的制度怎么設(shè)計(jì)，對(duì)于重點(diǎn)、難點(diǎn)、敏感性問(wèn)題的處理是否適當(dāng)，文件主要內(nèi)容是否能經(jīng)得起實(shí)踐的檢驗(yàn)，等等，都需要進(jìn)行深入的調(diào)查研究。（三）起草市政府的規(guī)范性文件，一般是由市政府工作部門負(fù)責(zé)起草的，極個(gè)別的，內(nèi)容涉及幾個(gè)工作部門職能的重要的規(guī)范性文件，由市政府法制機(jī)構(gòu)或主要部門牽頭，組成專門小組來(lái)負(fù)責(zé)起草，但一般都是由市政府工作部門負(fù)責(zé)起草的。未列入制定計(jì)劃的項(xiàng)目，原則上不予制定，有關(guān)單位認(rèn)為急需制定的，須向市政府法制機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，經(jīng)市政府法制機(jī)構(gòu)組織論證后，報(bào)市政府審定。（二）立項(xiàng)按照市政府《規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》第二章的規(guī)定，市政府各部門或各縣（市、區(qū)）政府認(rèn)為需要由市政府制定規(guī)范性文件的 , 須在每年的11月底前，提出下一的規(guī)范性文件制定計(jì)劃，按程序向市政府法制機(jī)構(gòu)申請(qǐng)立項(xiàng)。也就是說(shuō)，我們制定的規(guī)范性文件的內(nèi)容，不得違反“上位法”規(guī)定，影響管理相對(duì)人權(quán)利義務(wù)。政府法制機(jī)構(gòu)，在政府規(guī)范性文件制定程序當(dāng)中，承擔(dān)著政府規(guī)范性文件審查和備案的職責(zé)，在我們平時(shí)審查和備案過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)了很多問(wèn)題，值得研究，也值得注意。一、市政府規(guī)范性文件的制定程序以及其中需要注意的有關(guān)問(wèn)題市政府在1996年制定了《規(guī)范性文件制定程序暫行規(guī)定》，這是我市建市以來(lái)制定的第一部成型的，專門規(guī)范規(guī)范性文件制定程序的文件。而規(guī)范性文件，它針對(duì)的是不特定的人、不特定的事，而且在一定范圍、一定時(shí)期內(nèi)可以反復(fù)適用，相比之下，它的影響面要大很多。所以，它在我們的日常管理中也算是扮演著非常重要的角色。制定規(guī)范性文件，是憲法賦予行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)工作職責(zé)。平時(shí)我們所說(shuō)的規(guī)范性文件，也就是今天我們所說(shuō)的規(guī)范性文件，是從狹義的角度來(lái)說(shuō)的，也就是說(shuō)，它是由行政機(jī)關(guān)發(fā)布的作為行政管理依據(jù)的文件。在這個(gè)法律體系當(dāng)中，囊括了憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，也就是說(shuō)，規(guī)范性文件在這個(gè)體系中是不可或缺的一部分。第十九條本辦法自通過(guò)之日起施行。對(duì)拒不報(bào)送備案或者違反本辦法第十二條規(guī)定的，給予通報(bào)批評(píng)，并追究有關(guān)機(jī)關(guān)和人員的責(zé)任。第十六條規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)，應(yīng)于每年1月31日前，將上制定的規(guī)范性文件目錄報(bào)送市人大常委會(huì)。第十五條要求對(duì)市人民政府部門規(guī)范性文件進(jìn)行審查的申請(qǐng)，市人大常委會(huì)研究室在收到申請(qǐng)后5日內(nèi)轉(zhuǎn)市人民政府法制機(jī)構(gòu)。第十四條市人大常委會(huì)研究室在收到要求對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查的申請(qǐng)后，應(yīng)在5日內(nèi)書(shū)面通知市人大常委會(huì)有關(guān)工作，有關(guān)工作應(yīng)在30日內(nèi)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行初審，并向市人大常委會(huì)主任會(huì)議提出初審報(bào)告。規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)對(duì)《規(guī)范性文件審查意見(jiàn)書(shū)》有異議的，可在15日內(nèi)向市人大常委會(huì)提出，由市人大常委會(huì)主任會(huì)議審議決定?！兑?guī)范性文件審查意見(jiàn)書(shū)》由市人大常委會(huì)主任、副主任或秘書(shū)長(zhǎng)簽發(fā)。第十條市人大常委會(huì)工作經(jīng)過(guò)初審認(rèn)為規(guī)范性文件存在本辦法第八條規(guī)定的情況，應(yīng)及時(shí)向市人大常委會(huì)主任會(huì)議報(bào)告，由主任會(huì)議責(zé)成規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)自行糾正或者提請(qǐng)市人大常委會(huì)會(huì)議審議決定。第九條市人大常委會(huì)工作負(fù)責(zé)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行初審，市人大常委會(huì)研究室協(xié)助初審工作。第七條市人大常委會(huì)研究室對(duì)報(bào)送備案的規(guī)范性文件做如下處理：（一）對(duì)文件進(jìn)行登記、分類、歸檔；（二）按照職責(zé)分工，根據(jù)規(guī)范性文件所涉及內(nèi)容送市人大常委會(huì)工作；（三）規(guī)范性文件涉及兩個(gè)或兩個(gè)以上工作，應(yīng)同時(shí)分送各有關(guān)工作。上述文件材料應(yīng)裝訂成冊(cè)，一式5份。兩個(gè)或兩個(gè)以上機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，由文件起草機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)報(bào)送備案。第三條下列規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)依法報(bào)送市人民代表大會(huì)常務(wù)（以下簡(jiǎn)稱市人大常委會(huì)）備案：（一）市人民政府制定和發(fā)布的決定