【正文】 經(jīng)濟(jì)科學(xué)，2007 完善我國政府間轉(zhuǎn)移支付制度的若干思考[期刊論文]財貿(mào)經(jīng)濟(jì) 2004(5) 湖南省分稅制運行中存在的問題及對策[期刊論文]地方財政研究 2005(9) 當(dāng)代中國縣級公共財政制度研究 20084蘇明 王常松我國財政轉(zhuǎn)移支付制度的現(xiàn)狀分析與對策。上述決定和辦法屬于行政規(guī)章的層次，立法層次較低，缺乏權(quán)威性，制約了財政轉(zhuǎn)移支付制度的完善以及市場經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)。而中央財政在分配專項轉(zhuǎn)移資金時，應(yīng)結(jié)合上一年對專項轉(zhuǎn)移支付資金的績效評價結(jié)果，對專項轉(zhuǎn)移支付資金支出效益較好的地區(qū)適當(dāng)加大投入力度，對支出效益不高的地區(qū)，要相應(yīng)調(diào)減部分專項資金，以促進(jìn)地方政府加強(qiáng)對專項轉(zhuǎn)移支付資金的管理。同時，對專項轉(zhuǎn)移支付的公益類支出也要逐步納入評價范圍。要從決算報告起步，將上級的所有轉(zhuǎn)移支付包括從專戶下達(dá)的資金全部列入市、縣本級的決算報告；另外，市、縣級的預(yù)算報告可考慮將財力性轉(zhuǎn)移支付先列入預(yù)算，但專項轉(zhuǎn)移支付較為復(fù)雜，暫先不列入預(yù)算。關(guān)于中央對地方的專項轉(zhuǎn)移支付，確實存在政策變化和變化的問題，但從實際看，各個地方得到的中央專項轉(zhuǎn)移支付每年都在增長，因此，建議可按上年專項轉(zhuǎn)移支付基數(shù)列入預(yù)算，以適當(dāng)留有余地。四是增強(qiáng)?？罘峙涞耐该鞫?，對于采用因素法分配的，應(yīng)公開分配資金至各省所采用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，對于按項目分配的，應(yīng)公開確定項目的標(biāo)準(zhǔn)，分配的結(jié)果也應(yīng)向各省公開。今后設(shè)立新的?？顟?yīng)限于中央事權(quán)事項或雖不屬于中央事權(quán)但帶有全局性以及外部溢出效應(yīng)的事項。對調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付等財力性轉(zhuǎn)移支付也應(yīng)逐步取消并納入一般性轉(zhuǎn)移支付。二是擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，除壓縮的稅收返回增量用于一般性轉(zhuǎn)移支付外，應(yīng)確保財政收入增量用于一般性轉(zhuǎn)移支付的比例，具體比例可采取三至五年一定的方式。在我國目前地區(qū)差異較大的情況下，中央轉(zhuǎn)移支付應(yīng)以實現(xiàn)財力均等化為主要目標(biāo)，轉(zhuǎn)移支付也主要是一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移，但體制性轉(zhuǎn)移支付占比較大，完全取消并納入一般性轉(zhuǎn)移支付將不利于改革的順利實施，建議分兩步調(diào)整轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)。世界上許多 國家普遍以法律形式、甚至通過憲法對財政轉(zhuǎn)移支付制度作出明確規(guī)定。其次是資金使用效率低下。2%。這主要是因為：我國的財力性轉(zhuǎn)移支付中有相當(dāng) 1 部分具有專項用途，易與專項轉(zhuǎn)移支付混淆，也與其本身的均等化作用相悖。38 億元提高到 4731。并且，稅收返還雖然在名義上是中央財政收入，但實際上，地方財政對這部分資金具有最終決定權(quán)。但是，由于受到一些因素影響，我國財政轉(zhuǎn) 移支付制度仍存在一些問題，特別是轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)本身制約了制度的發(fā)展。三是作用日益凸現(xiàn)。現(xiàn)階段我國財政轉(zhuǎn)移支付具有三個特征：一是總量持續(xù)增長。本文從理論與實踐相結(jié)合的角度，闡述了財政轉(zhuǎn)移支付制度的現(xiàn)狀、面臨的問題，并提出完善我國財政轉(zhuǎn)移支付制度的政策建議，以為我國宏觀決策提供參考依據(jù)。在存在多級政府、由行政主導(dǎo)政府間事權(quán)財權(quán)劃分格局的背景下，必然會出現(xiàn)“財力逐級集中、支出義務(wù)逐級下放”的局面。但由于層層委托代理關(guān)系導(dǎo)致信息嚴(yán)重流失，其代價必然是資金使用效益的下降。上海財政局（2007）近日發(fā)布的《上海市財政改革和發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中提出，要適當(dāng)提高與服務(wù)業(yè)和制造業(yè)發(fā)展密切相關(guān)的稅種收入中區(qū)縣財政的分享比例，適當(dāng)降低與土地、房產(chǎn)直接相關(guān)的稅種收入中區(qū)縣財政的分享比例；調(diào)整優(yōu)化土地出讓金收入和農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金分配辦法。轉(zhuǎn)移支付是為了實現(xiàn)均等化目標(biāo),而我國的轉(zhuǎn)移支付制度推行的結(jié)果卻與均等化的目標(biāo)形成了沖突。張憲法（2005）認(rèn)為對于轉(zhuǎn)移支付中的若干內(nèi)容，包括政府支出責(zé)任、收入劃分、轉(zhuǎn)移支付規(guī)模、估算辦法等均以法律條文的形式加以規(guī)定，甚至計算轉(zhuǎn)移支付的一些技術(shù)性比例也用法律形式加以明確規(guī)定，而在我國對于轉(zhuǎn)移支付資金的管理沒有一套比較完善的制度安排，存在許多的問題和漏洞，財政轉(zhuǎn)移支付缺乏法律的支撐和保障，法律約束、監(jiān)督機(jī)制不夠健全。因此，建議有關(guān)部門借鑒發(fā)達(dá)國家財政轉(zhuǎn)移支付經(jīng)驗。（七）加強(qiáng)財政立法，制定中央級《財政轉(zhuǎn)移支付法》世界上一些發(fā)達(dá)國家紛紛用法律來約束財政轉(zhuǎn)移支付行為?？梢栽凇哆^渡期轉(zhuǎn)移支付辦法》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善，設(shè)計出一套科學(xué)的公式，對各地的標(biāo)準(zhǔn)化收入能力和標(biāo)準(zhǔn)化支出需要進(jìn)行測算，以此確定轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額。（五）成立專門的財政轉(zhuǎn)移支付機(jī)構(gòu)我國財政轉(zhuǎn)移支付的機(jī)構(gòu)建設(shè)可借鑒澳大利亞模式——政府機(jī)構(gòu)加咨詢委員會型，一是聯(lián)邦國庫部，二是聯(lián)邦撥款委員會。加強(qiáng)法律上關(guān)于財政轉(zhuǎn)移支付法律責(zé)任的規(guī)定；第二，制定一系列的制度來達(dá)到監(jiān)督財政轉(zhuǎn)移支付的目的。分類轉(zhuǎn)移支付，一般只是指定轉(zhuǎn)移資金的大的使用方向，而不規(guī)定具體的使用項目，接受此種轉(zhuǎn)移支付的政府擁有一定的決策權(quán)。（三）大力優(yōu)化財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)世界各國的政府間轉(zhuǎn)移支付，大都采取復(fù)合型，即多種轉(zhuǎn)移支付手法綜合地運用。我國國土遼闊，地區(qū)差異大，并且處在由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變、由二元經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變、快速融入世界經(jīng)濟(jì)體系、快速城市化的社會變遷過程之中，社會矛盾錯綜復(fù)雜，政府更需要擁有較為雄厚的財力。和國際水平相比這一比例是明顯偏低的。（二）進(jìn)一步提高兩個比重，擴(kuò)大財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)?？v觀發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的財政轉(zhuǎn)移支付，無一不是以中央擁有較大財力為基礎(chǔ)的。另外，審計部門對我國財政轉(zhuǎn)移支付資金的使用也監(jiān)督不夠。二是沒有專門機(jī)構(gòu)對財政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行統(tǒng)一安排和管理，使來自于不同口徑不同名目的財政轉(zhuǎn)移支付之間目標(biāo)不統(tǒng)一，標(biāo)準(zhǔn)不合理，政策功能相互沖突，政策目標(biāo)實現(xiàn)難以保證。另外還有一些財政轉(zhuǎn)移支付資金干脆就根據(jù)撥付者的主觀判斷，而不是根據(jù)一套規(guī)范的計算程序和公式來分配，這樣勢必造成財政轉(zhuǎn)移支付的盲目性和隨意性，使財政轉(zhuǎn)移支付演變?yōu)橹醒肱c地方之間的博弈行為，影響公正性，降低了轉(zhuǎn)移支付的效率。與之相比，我國目前的專項撥款范圍太寬，幾乎覆蓋了所有的預(yù)算支出科目，并且補助對象涉及到各行各業(yè)，到處“撤胡椒粉”：同時，不少專項資金的分配使用缺乏事權(quán)依據(jù)，亦無相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)法規(guī)和單項事業(yè)法規(guī)可依，費用分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)和專項資金在各地區(qū)之間的分配方法都缺乏嚴(yán)格的制度約束，隨意性大，客觀性差，難免出現(xiàn)資金使用的分散、浪費和低效率。我國較大比例的財政轉(zhuǎn)移支付資金在撥付到各部門之后就進(jìn)入失控狀態(tài)。財政補助由于缺乏科學(xué)依據(jù)，透明度不高，隨意性很大，常常出現(xiàn)上下級政府討價還價的問題，明顯有失公平。如2003年中央財政總支出預(yù)算為15138億元，中央本級支出7201億元，對地方稅收返還和補助支出7937億元。1993年，中央財政收入占財政收入的比重為22%，%.如果計入預(yù)算外收入部分，這一比例約45%.稅收返還是中央政府的法定義務(wù)，其目的不是為了扶危濟(jì)困，更不是為了實現(xiàn)公共服務(wù)均等化，應(yīng)把稅收返還看作是地方對共享稅收入的分享。三、我國現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付存在的弊端（一）政府財權(quán)、事權(quán)劃分不對稱中央和地方實行“分灶吃飯”的分稅制財政體制以來，對財權(quán)的劃分還比較明確，而對事權(quán)的劃分界定不清晰。目前接受一般轉(zhuǎn)移支付的省已達(dá)25個。其計算公式為：Tt=Tt1（1+）。它是最主要的區(qū)域補償政策，也是世界縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距實踐中最普遍使用的一種政策工具。財政轉(zhuǎn)移支付制度是國家財政管理體制的重要組成部分,是世界上普遍推行的財政管理方式,其目的在于解決一個國家各級政府之間、不同地區(qū)之間的財政收入和財政支出之間的結(jié)構(gòu)性失衡。中央部門有時候也不搞調(diào)研，只是根據(jù)地方遞上的文件，幾個人開會討論便能通過幾個項目，遇到國家經(jīng)濟(jì)刺激計劃實施，事關(guān)轉(zhuǎn)移支付的各個部委門前便是車水馬龍。因此，專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的調(diào)整不會顯著緩解跑部錢進(jìn)現(xiàn)象，最大的可能是改變地方所跑中央部委的部門和方式。專項轉(zhuǎn)移支付種類龐雜，幾乎涉及到了所有的支出項目。分稅制改革實施以來，中央掌控了大部分財政收入，這促使中央意志能在地方得到有效貫徹，同時增強(qiáng)地方積極性，又把很大一部分財政資金通過轉(zhuǎn)移支付又還給了地方。在這種情況下，地方政府就往往通過在京設(shè)立駐京辦等機(jī)構(gòu)，周旋于中央各部門爭取從轉(zhuǎn)移支付中獲得盡可能多的蛋糕。經(jīng)過分稅制改革，中央掌握了大部分財政收入，由中央和地方收入劃分表上可以看出，重要的財政收入來源都被中央控制，地方政府掌握的則是項目雜而收入少的種類。但是這種現(xiàn)象背后癥結(jié)值得深思。我們見識過熱戀情人的深吻，見過體育健兒親吻代表榮譽的獎杯，但親吻文件，卻是難見。目前，我省還沒有專門的轉(zhuǎn)移支付機(jī)構(gòu)，可以考慮在人大財經(jīng)委中設(shè)立“撥款委員會”，專門負(fù)責(zé)對財政轉(zhuǎn)移支付的申請和決策進(jìn)行審批，并監(jiān)督轉(zhuǎn)移支付資金的流向和使用情況，同時有權(quán)對各部委和各地方政府在財政轉(zhuǎn)移支付中的違規(guī)違法行為做出罰款決定、對直接負(fù)責(zé)的主管人員和直接責(zé)任人依法提出處理意見、必要情況下移送司法部門予以查處。采用“因素法”的關(guān)鍵問題是如何科學(xué)、準(zhǔn)確地找出影響和決定各級政府收支的基本因素，主要有基礎(chǔ)因素(包括人口、土地、自然環(huán)境、行政機(jī)構(gòu)等)、社會因素(包括市政建設(shè)、教育、衛(wèi)生等)、經(jīng)濟(jì)因素(包括人均gdp、價格差異、通貨膨脹等)。統(tǒng)一轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)額度轉(zhuǎn)移支付的最終目標(biāo)是消除貧富差距，實現(xiàn)社會公平，這并非一朝一夕所能實現(xiàn)的。在此基礎(chǔ)上確立我國地方轉(zhuǎn)移支付的范圍。在市場經(jīng)濟(jì)下，公共財政要求必須按公共物品的層次性來規(guī)范各級政府間的事權(quán)范圍。這樣做會使財政級次與政府級次出現(xiàn)一定時期、一定程度上的不對應(yīng)，但從長遠(yuǎn)看是應(yīng)該最終對應(yīng)起來的。目前中央財政加大對教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等關(guān)乎民生的社會事業(yè)投入力度大多采取增加專項轉(zhuǎn)移支付的方式，這是符合當(dāng)前政策和管理方式需要的。再次是應(yīng)結(jié)合外部環(huán)境的變化和轉(zhuǎn)變管理機(jī)制的要求，清理現(xiàn)行專項轉(zhuǎn)移支付項目，使項目的設(shè)置更科學(xué)、合理。專項撥款。為了保持制度的延續(xù)性和穩(wěn)定性，不對地方財政情況造成劇烈的沖擊，從目前的情況看，還必須在一定時期內(nèi)保留稅收返還這種形式，等它的比重逐漸下降到一定程度時，再予以取消。同樣，決算補助也要根據(jù)情況，能進(jìn)體制基數(shù)的進(jìn)基數(shù)，對其中具有財力補助性質(zhì)的資金要納入過渡期轉(zhuǎn)移支付中。產(chǎn)生此現(xiàn)象的一個重要原因在于轉(zhuǎn)移支付的規(guī)定和做法雜亂無序，很不規(guī)范。如社會保障專項轉(zhuǎn)移支付，由于地方自身社?；鹗詹坏种В妥杂韶斄Σ蛔?，必須依靠上級財政專項轉(zhuǎn)移支付來提供保障，如果上級財政的專項轉(zhuǎn)移支付資金不及時到位，下級為按時兌現(xiàn)落實政策，除財政拿出一部分進(jìn)行補助外，大部分基金缺口需向銀行貸款解決，因此背上了沉重的債務(wù)包袱和利息負(fù)擔(dān)，更為為嚴(yán)重的是，地方財政并未將債務(wù)收支列入預(yù)算，因此債務(wù)負(fù)擔(dān)自然也就成為地方財政的無形缺口，當(dāng)勉強(qiáng)維持政府運轉(zhuǎn)的地方財政在償還債務(wù)的情況下，必然擠占用來保工資、保運轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定的資金，甚至誘發(fā)專項資金的違規(guī)和錯位，嚴(yán)重侵蝕財政的根基。同時，不穩(wěn)定的專項轉(zhuǎn)移支付分配，使下級財政對上級財政的轉(zhuǎn)移支付難以準(zhǔn)確預(yù)測，在編制年度預(yù)算時無法納入當(dāng)年的財力安排，影響了預(yù)算的全面性和完整性。同時，上級專項補助地方支出的項目幾乎涵蓋所有預(yù)算科目，有的項目設(shè)置依據(jù)不足，失去政策導(dǎo)向作用；有的分類不科學(xué)，交叉重復(fù)，改變了原意；有的用途不