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【正文】 ：（ 1） “你有政策，我有對策 ”—替換性執(zhí)行；（ 2） “曲解政策，為我所用 ”—選擇性執(zhí)行；（ 3） “軟拖硬抗，拒不順從 ”—象征性執(zhí)行；（ 4）搞 “土政策 ”—附加性執(zhí)行。 2． “上有政策，下有對策 ”現(xiàn)象的成因。 “上有政策，下有對策 ”現(xiàn)象產(chǎn)生的主要原因，是 “利益 ”的驅動。其成因是 :（１）中央利益與地方利益間的矛盾；（２）政策本身的缺陷；（３）政策執(zhí)行主體的本位主義和地方利益的驅使；（４）政策執(zhí)行的監(jiān) 控不力。 3． “上有政策，下有對策 ”的危害。如果夸大政策的靈活性、否定政策的原則性，以地方利益為標準，符合本地利益的政策就 “用足用活 ”；反之就隨意 “變通 ”政策，肢解、曲解、抵制中央政策，制定 “土政策 ”，實行地方保護主義，執(zhí)行的結果出現(xiàn)了與既定政策相悖的情況。這樣的 “對策 ”是不合理的，更是不合法的，其危害極大。 4．對 “上有政策、下有對策 ”現(xiàn)象的治理：（１）從制度上解決合理劃分中央和地方事權的問題；（２）加強政策研究，建立科學合理的政策體系；（３）擺正局部和全局的關系，樹立 “全國一盤棋 ”思想；（４）加強監(jiān)督 ，從嚴治政。 167。 4. 影響政策有效執(zhí)行的因素 一、政策執(zhí)行的若干理論模式 1．過程模式。史密斯（ ）是最早建構影響政策執(zhí)行因素及其過程模型的學者，他在《政策執(zhí)行過程》（ 1973）一文中提出了一個描述政策執(zhí)行過程的模型。史密斯認為，政策執(zhí)行過程中所涉及到的重大因素有四個方面：第一，理想化的政策；第二，執(zhí)行機構；第三，目標群體；第四，環(huán)境因素。 。這一理論模式的提倡者是麥克拉夫林（ ），他在《相互調(diào)適的政策執(zhí)行》（ 1976）一文中認為，政策執(zhí)行過程是 執(zhí)行組織和受影響者之間就目標手段作相互調(diào)適的互動過程，政策執(zhí)行的有效與否取決于二者相互調(diào)適的程度。 3．循環(huán)模式。這是馬丁 雷恩（ ）和弗朗希 F拉賓挪維茨（ FFRabinovitz）于 1978 年提出的。他們把政策執(zhí)行過程分為三個不同階段：（ 1）綱領發(fā)展階段；（ 2）資源分配階段；（ 3）監(jiān)督階段。他們認為這三個階段是相互循環(huán)的，而非直線單向的過程；同時，循環(huán)過程亦必受到環(huán)境條件的沖擊與影響。 。這是米德（ Meter）和霍恩（ Horn）提出的模型 。 20 米德和霍恩提供了一個系統(tǒng)模型說明執(zhí)行過程中影響到政策產(chǎn)生的幾個相關因素：（ 1）政策標準與目標；（ 2）政策資源；（ 3）組織間的溝通與強化行動；（ 4）執(zhí)行機構的境；（ 5）執(zhí)行人員的意向。 。這是薩巴蒂爾（ ）和馬澤曼尼安（ ）提出的模型。他們建構一個完整的理論模式，姑且稱為綜合模型。他們認為影響政策執(zhí)行各個階段的因素，最主要可分成三大類：（ 1）政策問題的可辦性；（ 2）政策本身的規(guī)制能力；（ 3）政策本身以外的變數(shù)。每一大類又可細分成幾個小類。 二、影響政策有效執(zhí) 行的諸因素 1．政策問題的特性。 政策問題的性質(zhì)、政策對象行為的多樣性、政策對象人數(shù)及其行為需要調(diào)適量，都直接影響到政策的有效執(zhí)行。 2．政策本身的因素。在公共管理領域，許多政策不能達到預期效果，執(zhí)行中困難重重，在很大程度上與政策本身的缺陷有關。一項政策的有效執(zhí)行，首先依賴于：（ 1）政策的正確性 —政策的正確性是政策有效執(zhí)行的根本前提；（ 2）政策的具體明確性 —政策目標的具體明確性是政策執(zhí)行有效的關鍵所在，是政策執(zhí)行者行動的依據(jù)，也是對政策執(zhí)行進行評估和控制的基礎；（ 3）政策資源的充足性 —政策資源主要有經(jīng)費資 源、人力資源、信息資源和權威資源。 3．政策以外的因素。影響政策有效執(zhí)行的因素，除了政策問題的特性、政策本身以外，還有（ 1）目標團體對政策執(zhí)行的影響；（ 2）執(zhí)行人員的素質(zhì)和工作態(tài)度；（ 3）執(zhí)行機構組織間的溝通與協(xié)調(diào)；（ 4）政策環(huán)境等政策以外的因素。 167。 5. 具有中國特色的政策執(zhí)行的基本經(jīng)驗 一、注重政策宣傳 政策方案并不能自發(fā)地被接受，更不能自動地被執(zhí)行，政策執(zhí)行是人們的實踐活動。政策要得到順利實施，首先就要讓目標群體對政策有所理解，而要做到這一點，必須注意政策宣傳。重視政策宣傳工作，這是中國共產(chǎn)黨積累 起來的政策執(zhí)行經(jīng)驗之一。 二、重視政策實驗 重要政策在全面實施之前都要在局部地區(qū)或試點中加以試驗，以取得經(jīng)驗，再全面鋪開。這是具有中國特色的政策執(zhí)行的另一基本經(jīng)驗。 重視政策實驗是鄧小平同志的政策理論的一個基本內(nèi)容，是馬克思主義認識論在政策執(zhí)行過程的具體體現(xiàn)。重視政策實驗可以避免損失，少走彎路 。我國改革開放近２０年的歷程，也就是一個不斷進行政策實驗的歷程。 三、強制執(zhí)行與說服教育相統(tǒng)一 政策執(zhí)行活動涉及面廣，對象多，是一項復雜的活動，僅有說服教育或僅有強制性執(zhí)行手段都是不夠的。采取強制性執(zhí)行手段與說服教育 有機結合的執(zhí)行手段，這是具有中國特色的政策執(zhí)行的第三條經(jīng)驗。 四、抓中心工作，以點帶面 在政策執(zhí)行活動中，抓中心工作，就是善于從紛繁復雜的工作頭緒中找到并緊緊抓住最能影響全局、可以帶動整個工作鏈條前進的中心環(huán)節(jié)，也就是抓住主要矛盾。在抓中心工作的同時，還要做到 “以點帶面 ”。即發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)和樹立典型，以典型示范，促進和推動面上工作發(fā)展。 第八章 政策評估和政策監(jiān)控 167。 一、政策評估的概念 21 1. 政策評估含義的四種觀點 :（ 1）政策評估主要是對政策方案的評估 ,屬于政策評估中預測評估的范 疇；（ 2） 政策評估是對政策全過程的評估，既包括對政策方案的評估，還強調(diào)對政策執(zhí)行以及政策結果的評估；（ 3）政策評估就是發(fā)現(xiàn)誤差，修正誤差；（ 4） 政策評估的著眼點應是政策效果。 2. 我們將政策評估界定為：依據(jù)一定的標準和程序，對政策的效益、效率、效果及價值進行判斷的一種政治行為，目的在于取得有關這些方面的信息，作為決定政策變化、政策改進和制定新政策的依據(jù)。它是政策分析的重要方面，是一種具有特定標準、方法和程序的專門研究活動。 二、政策評估的類型 1． 正式評估和非正式評估 2．內(nèi)部評估和外部評估 3．事前評估、執(zhí)行評估和事后評估 167。 2. 政策評估的過程和模式 一、政策評估過程的三個階段 1．準備階段 周密的組織準備是評估工作的基礎和起點，也是評估工作得以順利進行和卓有成效的前提條件。組織準備比較充分，就能抓住關鍵問題，明確評估的中心和重點，避免盲目性。組織準備階段的主要任務包括：（ 1） 確立評估對象 ,實質(zhì)上是解決評估什么的問題。（ 2） 制訂評估方案 , 這是政策評估準備階段最重要的一項工作。（ 3） 挑選和培訓人員，政策評估人員的自身素質(zhì)及其對評估的態(tài)度會直接影響到評估的質(zhì)量。 2．實施階段 實 施評估是整個政策評估活動中最重要的階段，其主要任務是利用各種調(diào)查手段全面收集政策制定、政策執(zhí)行、政策影響、政策效益等方面的信息，并在此基礎上進行系統(tǒng)的整理分類、統(tǒng)計和分析，運用相應的評估方法，對政策進行評估，做出評估結論。在評估實施過程中，評估者應該堅持材料的完整性和分析的科學性兩個原則，客觀、公正地反映出政策的實際效果。實施評估階段是一些具體調(diào)查方法和評估方法的運用。 3．結束階段 這是處理評估結果、撰寫評估報告階段。個人的價值判斷受客觀條件的限制難免有疏漏。因此，當我們收集評估信息，得出評估結論后， 還必須善加處理。要自我檢驗統(tǒng)計分析評估信息所得出的結果的可信度和有效度 。讓評估結論與政策設計者、決策者、執(zhí)行者見面，以便發(fā)揮評估的診斷、監(jiān)督、反饋、完善和開發(fā)功能 。必須撰寫評估報告，報告的內(nèi)容除了對政策效果進行客觀陳述、對政策進行價值判斷、提出政策建議外，還必須對評估過程，方法及評估中的一些主要問題加以說明，對評估工作的優(yōu)缺點進行總結。 二、政策評估的八種模式 在西方政策評估實踐中，有各種各樣的模式。如何對這些模式進行分類，這是政策評估學者一直研究的問題。有些學者，如古巴（ Guba）和林肯（ Lincoln） ，提出以 “組織者 ”（ anizer）作為焦點來進行分類。通常，所選擇的價值標準就是評估的 “組織者 ”，這樣根據(jù) “組織者 ”的不同就形成不同的評估模式（ evaluation model）。以古巴和林肯的觀點為基礎，德國學者韋唐（ Evert Vedung）在《公共政策和項目評估》（ 1997）一書中，從社會科學更廣闊的視角出發(fā)，賦予了 “組織者 ”更抽象的含義，從而提出了一個關于政策評估模式的系統(tǒng)分類框架。 22 韋唐博士從政府干預的實質(zhì)結果入手，按 “組織者 ”的不同將評估模式分為三大類：效果模式（ effectiveness models）、經(jīng)濟模式（ economic models）、和職業(yè)化模式（ professional models）。 “效果模式由一個相當大的、各不相同的團體組成。除了傳統(tǒng)的目標達成評估（ goalattainment evaluation）外，效果模式還包括附帶效果模式（ sideeffects evaluation）、無目標評估（ goalfree evaluation）、綜合評估（ prehensive evaluation）、顧客導向評估（ clientoriented evaluation）和 利益相關者模式（ stakeholder model）。 ”經(jīng)濟模式與效果模式的不同在于前者總是關心成本，而后者是忽略成本的。經(jīng)濟模式的兩個基本變種是生產(chǎn)率模式（ productivity model）和效率模式（ efficiency model）。職業(yè)化模式并不直截了當?shù)仃P心評估的內(nèi)容，因為它把重點放在了執(zhí)行評估的人身上。最著名的職業(yè)化模式是同行評議模式（ peer review model），用這種方法，舉個例子來說，就是教授評估教授、工程師評估工程師、外科醫(yī)生評估外科醫(yī)生。 按照韋唐的概括，政策評估模式的分類 如下圖所示： 三、政策失敗原因的探索 在政策評估過程中，除了客觀評述成功的政策外，分析政策失敗的原因，從反面吸取教訓，發(fā)現(xiàn)問題，減少政策失誤，本身就是評估的核心內(nèi)容之一。一項政策沒有達到預期目標或對它意在解決的問題沒有發(fā)生作用，其原因是多種多樣的。概括起來，不外乎如下幾種情形（ 1）政策投入不夠；（ 2）政策對象不配合；（ 3）政策在目標、內(nèi)容、管理上彼此沖突；（ 4）解決某些問題的代價大于利益；（ 5）有些問題紛繁復雜，解決難度大；（ 6）外在因素的干擾（ 7）政策超前。 167。 3. 政策評估面臨的困難以及推進評估事 業(yè)的途徑 一、政策評估所面臨的困難 1．政策評估的不確定性。政策評估的一個重要層面，是衡量其是否達到目標，或接近目標至何種程度。若政策目標甚為明確，并可用具體、可量化的指標來表示，則此這一層面的政策評估甚為容易。但是，政策涉及面廣，政策目標難免出現(xiàn)分散、不明確的情況。同時，因為多數(shù)政策具有多種目標，有些目標可能是矛盾的，這種情況就使得人們要確定政策的真實目標顯得困難。 2．政策效果的多樣性和影響的廣泛性。政策行動的效果往往是多重的，有些效果直接顯明，一目了然，有些則不易感知，有些政策本身只有象征意義，表 示一個組織或一個政策對某種問題的關懷等等。同樣，政策的影響分散，涉及面廣。由于政策影響分散之故，政策評估的工作常感困難。 3．政策行動與環(huán)境改變之因果關系不易確定。評估一項公共政策時，我們希望能在政策行動與實際社會情況的改變間建立一種因果關系，即實際社會情況的改變會受到政策行動的影響，但要在兩者之間確切建立一種因果關系誠非易事。社會實際情況的改變，往往會受到政策行動以外其他因素的影響。 4．有關人員抵制。無論用什么名稱來表述政策評估的行為，它歸根到底都涉及到對政策功績的評判。這種評判可能有利于政策制定和執(zhí)行 相關的人，也可能產(chǎn)生不利影響，從而危及他們的工作生活或社會評價。因此，他們傾向于盡可能避免評估行為的發(fā)生。同時，人的本能和組織的惰性也使人們抵制評估。 5．政策信息系統(tǒng)不完備，獲取數(shù)據(jù)困難。評估有賴于充分的信息和各種數(shù)據(jù)。換言之，若無政策信息或缺乏政策信息，政策評估就成了無本之木和無源之水，評估活動的科學性、可靠性無從談起。有些政策機關不重視信息管理，缺乏有效的信息收集手段和措施，信息收集系統(tǒng)未能形成，所獲得的信息和數(shù)據(jù)殘缺不全，雜亂無章，這使得評估失去基礎和依托，難以進行。 23 6．政策評估的經(jīng)費不易取 得。政策評估需要相當?shù)娜肆Α⑽锪?、財力和時間的支持，即花費一定的成本。但是，在現(xiàn)實中，由于評估工作及其價值尚未引起人們足夠的重視和認同，很難指望人們能從現(xiàn)行政策資源中拿出部分成本充作評估之用，評估成本往往沒有來源。因此，開展評估工作便舉步維艱。 二、我國政策評估工作的主要缺陷 政策評估是邁向科學決策的重要一環(huán)。黨和政府從一開始就遵循人民公仆的原則，注意決策的正確性與民主性，不斷推進政策評估工作的發(fā)展。但是，由于政策評估工作面臨很多實際困難，世界各國剛剛起步，也是中國政策過程中的一個薄弱環(huán)節(jié)。我國政策評估工作 的主要缺陷有：（ 1）政策評估的重要性沒有引起高度重視；（ 2）以研究取代服務，以好惡取代科學；（ 3）以評估作為沽名釣譽手段，以形式取代實質(zhì)；（ 4）政策評估組織不健全，尤其是民間的評估機構發(fā)育緩慢；（ 5）人才、經(jīng)費缺乏；（ 6）缺乏完善的信息系統(tǒng)。 三、推進我國政策評估工作的途徑 針對中國政策評估工作缺陷，必須下功夫，從思想、組織、制度、手段諸方面推進政策評估工作