【正文】 政策評估需要相當?shù)娜肆?、物力、財力和時間的支持，即花費一定的成本。政策行動的效果往往是多重的，有些效果直接顯明，一目了然，有些則不易感知，有些政策本身只有象征意義，表 示一個組織或一個政策對某種問題的關懷等等。 “效果模式由一個相當大的、各不相同的團體組成。（ 3） 挑選和培訓人員，政策評估人員的自身素質(zhì)及其對評估的態(tài)度會直接影響到評估的質(zhì)量。重視政策實驗可以避免損失，少走彎路 。他們認為影響政策執(zhí)行各個階段的因素，最主要可分成三大類：（ 1）政策問題的可辦性；（ 2）政策本身的規(guī)制能力；（ 3）政策本身以外的變數(shù)。這一理論模式的提倡者是麥克拉夫林（ ），他在《相互調(diào)適的政策執(zhí)行》（ 1976）一文中認為，政策執(zhí)行過程是 執(zhí)行組織和受影響者之間就目標手段作相互調(diào)適的互動過程，政策執(zhí)行的有效與否取決于二者相互調(diào)適的程度。加強政策學習，領會精神實質(zhì)，這是合理變通的前提條件；（２）摸清下情。執(zhí)行政策堅持靈活性原則，也就是要有創(chuàng)造性，這也是由政策固有的屬性 決定的。法律手段所依靠的不僅僅是國家正式 頒布的法律，同時也包括國家各類管理機構(gòu)制定和實施的各種類似于法律、具有法律效力的各種規(guī)范。政策實驗既可以驗證政策，如發(fā)現(xiàn)偏差，及時反饋信息，修改和完善政策，又可以從中取得帶有普遍指導意義的東西，如實施的方法、步驟、注意事項等， 為政策的全面實施取得經(jīng)驗。 167。在三權分立國家中，傳統(tǒng)上國家立法權只能由議會行使，政府沒有立法的權力。政策合法化過程是與政策決策的領導體制緊密 16 相聯(lián)的。所謂宏觀上的 廣泛性，是指從總體上看，政策合法化的主體是相當廣泛的；有權使政策方案獲得合法地位的國家機關，都可以成為政策合法化的主體。這說明了問題焦點隨時間變化的方式。 1. 政策議程 一、政策議程的種類 瓊斯在《公共政策研究導論》中從政策活動的功能方面將政策 議程分為如下四類： (1)為使問題得到積極的和嚴肅的研究和認可而提出的問題確認議程； (2)能從確定問題進展到發(fā)現(xiàn)解決辦法的提案議程； (3)協(xié)議或討價還價的議程，使提案得到支持并能積極和嚴肅地發(fā)展； (4)持續(xù)議程，使問題得到持續(xù)的檢驗。 五、政策擴散框架 政策擴散框架是由 F 薩巴蒂爾等人得出的基本結(jié)論是：階段啟發(fā)法已經(jīng)失去其生命力和有效性，即它已經(jīng)過時，必須建立起更好的理論框架來取而代之。 稅收和使用者付費的主要優(yōu)點是：它們?nèi)菀状_立；提供財政激勵；有助于革新；是一種靈活的工具。市場通過確定一定數(shù)量的對消費者指定的資源和可轉(zhuǎn)移的產(chǎn)權而建立起市場，這創(chuàng)造人為的稀缺，并讓價格機制起作用。因此，那些對醫(yī)療保健和教育有需要者可以從為盈利而運作的醫(yī)院和學校中購買相應的服務。 2．強制性工具 強制性工具也稱指導性工具，它借助國家或政府的權威及強制力，迫使目標團體及個人采取或不采取某種行為。 6．贊成投票 ：在由Ｍ人組成的候選人名單中，每個投票者對所有他贊同的候選人投一票，得票數(shù)最多的候選人為獲勝者。 3．優(yōu)劣。 (２ )內(nèi)閣 —議會制。 四、中國政策研究組織的現(xiàn)狀與改革 1. 中國政策研究組織的類型 現(xiàn)有的政策研究組織大體可分以下五 種類型：（１）隸屬于黨委或政府部門的純行政性政策研究組織；（２）行政性和學術性相結(jié)合的政策研究組織；（３）中科院、社科院及高校下設的相應系、所、室等學術性政策研究組織；（４）企業(yè)、公司、個人創(chuàng)辦的政策研究所、咨詢公司、研究會等民間政策研究組織；（５）由前政府官員組成的咨詢小組、委員會等政策研究組織。 這類思想庫通常隸屬于不同國家或地區(qū)的政府及其職能部門，帶有明確的官方色彩，反映了政府一定的態(tài)度、立場和感興趣的問題。 咨詢子系統(tǒng)在政策制定活動中的主要作用是：（１ ）政策問題分析；（２）政策未來預測；（３）方案設計及論證；（４）其他政策相關問題的咨詢；（５）參與政策評估并反饋信息。 公共政策基本特征 第一，公共政策由特定的主體，即由國家或政府、執(zhí)政黨及其他政治團體所制定及執(zhí)行； 第二，公共政策具有特定的價值取向，要實現(xiàn)特定目標或目的； 第三，公共政策是政府為解決特定 社會問題以及調(diào)整相關利益關系而采取的政治行動； 第四，公共政策是一種行為準則或行為規(guī)范。 標準 ： (1)必須有專門的教育培訓機構(gòu)或項目； (2) 在工作描述中 ,必須有某種表示這種職業(yè)的工作，這樣的描述可以是律師、醫(yī)生、政策分析者或項目評估者等；(3) 必須有那些從事這一職業(yè)的人自己的組織或?qū)I(yè)行會； (4) 必須有一種明確的或被認可的職業(yè)倫理。根據(jù)政策過程的每一步驟的特點，對政策加以分析，從而發(fā)現(xiàn)政策是如何形成的以及決策應當如何做出。 ” 1. 宏觀經(jīng)濟的調(diào)控問題 2 2. 公共物品的提供問題 3. 外在效應的消除問題 4. 收入及財產(chǎn)的再分配問題 5. 市場秩序的維護問題 二、政府失敗及其表現(xiàn) 政府失敗的基本原因有： 1. 社會實際上并不存在作為政府公共政策追求目標的所謂公共利益 2. 現(xiàn)有的各種公共決策體制及方式因其各自的缺陷而難以達 到最優(yōu)化或理想的政策 3. 信息的不完全、公共決策議程的偏差、投票人的 “近視效應 ”、沉積成本、先例等對合理決策的制約 4. 政策執(zhí)行上的障礙 167。政策分析所涉及的是整個政策過程。 167。 (２ )過程理論。這正是公共政策區(qū)別于其他社會團體或組織的規(guī)章制度或個人決策的根本之點。它在政治上可以保證國家、政府采納正確的政策，端正社會的發(fā)展方向，并達成一定的發(fā)展目。 信息子系統(tǒng)在公共決策活動中的主要作用是：（１）信息的收集；（２）信息的加工處理；（３）信息的傳遞。 利益團體 公民 (選民 ) 大眾傳播媒介 167。 思想庫在政治運行過程中主要的職能就是為統(tǒng)治者服務，一方面是直接填補掌權者的職責與實際能力之間的差距，另一方面是間接起到政府職能作用，為政府機構(gòu)的有效運行服務。 二、議會制 1．議會制的決策模式 首先由公民選出自己認為能代表自己表達意愿的 “代議士 ”（議員），然后由其代表自己參加公共決策，維護自己的利益。 是指所有投票人都對某項公共選擇的方案投贊成票，一致同意的規(guī)則。 3．孔多塞標準：選出在運用過半數(shù)規(guī)則的成對比較選擇中擊敗所有人的候選人。 與其他分類方法相比， 他們的分類框架更具解釋力、更合理。 一、家庭和社區(qū) 二、志愿者組織 三、市場 市場是一種最重要且最有爭論的非強制性工具。 形式： 撥款、稅收減免和擔保書等 優(yōu)點 ：它易于確立并加以實施；對政府官員 來說，它是一種靈活的工具；能夠鼓勵創(chuàng)新；具有更高的政治可行性。政府對某種物品、服務或行為確定 “價格 ”，由使用者或行為者支付這種費用。例如，項目的評估影響議程 的確立，政策規(guī)劃與合法性也隨官僚試圖執(zhí)行模糊不清的法規(guī)而出現(xiàn)。 四、辯護聯(lián)盟框架 辯護聯(lián)盟框架是由薩巴蒂爾和詹金斯 —史密斯 (JenkinsSmith)在 “政策變化和政策取向的學習 ”（ 1988）和《政策變化和學習》（ 1993）等論著中提出的，它主要關注政策次屬系統(tǒng)中辯護聯(lián)盟 —每個聯(lián)盟由來自于不同機構(gòu)的享有共同政策信念的行動者所構(gòu)成 —的相互作用。 4. 政策監(jiān)控 —為達到政策方案的預期目標，避免政策失誤對政策過程尤其是執(zhí)行階段的監(jiān)控，以保證政策的權威性和嚴肅性，包括監(jiān)督、控制和調(diào)整等功能活動環(huán)節(jié)。 在確定議程中，還應注意時間與問題焦點的變化。 作用 （１）政策合法化是政策制定過程的重要階段，又是政策執(zhí)行的前提；（２）政策合法化是決策民主化、科學化和法制化的具體體現(xiàn)；（３）政策合法化是依法治國的需要。通過政策，就意味著先要討論、審查政策方案，而這又往往導致對政策方案的某些內(nèi)容進行修改以取得較多的贊同意見或決策者的滿意。它實際上是一種立法活動，所以又稱政策立法。不管我們是以 “自上而下 ”設計的方式，還是以 “自下而上 ”的更傳統(tǒng)的行政管理方式來研究政策過程，給予政策決策的實質(zhì)或形式的過程總是包含著在可利用的政府工具箱中選擇一種或幾種工具。組織準備工作是政策具體貫徹落實的保障機制組織準備不只是解決組織形式問題，而且包括建立精干高效的組織執(zhí)行機構(gòu)、配備勝任稱職的領導者和一般的政策執(zhí)行人員，制定必要的規(guī)章制度，使人力、物力、財力得到最合理的利用。行政手段有著權威性、強制性、對象的有限性和時效性三個顯著的特點。政策執(zhí)行的首要條件就是要在精神實質(zhì)上忠實地執(zhí)行政策，保證政策的統(tǒng)一性、嚴肅性和權威性，嚴格按照政策本身所規(guī)定的政策對象、政策范圍去實現(xiàn)政策目標，而不能隨意變更、曲解、假借、貪污政策。只有第一種是合理、正確的變通形式，另外兩種實際上是對政策的歪曲。史密斯（ ）是最早建構(gòu)影響政策執(zhí)行因素及其過程模型的學者，他在《政策執(zhí)行過程》（ 1973）一文中提出了一個描述政策執(zhí)行過程的模型。 。 二、重視政策實驗 重要政策在全面實施之前都要在局部地區(qū)或試點中加以試驗，以取得經(jīng)驗，再全面鋪開。組織準備比較充分，就能抓住關鍵問題，明確評估的中心和重點，避免盲目性。通常，所選擇的價值標準就是評估的 “組織者 ”，這樣根據(jù) “組織者 ”的不同就形成不同的評估模式（ evaluation model）。但是，政策涉及面廣，政策目標難免出現(xiàn)分散、不明確的情況。換言之，若無政策信息或缺乏政策信息，政策評估就成了無本之木和無源之水，評估活動的科學性、可靠性無從談起。 二、我國政策評估工作的主要缺陷 政策評估是邁向科學決策的重要一環(huán)。 3．政策行動與環(huán)境改變之因果關系不易確定。經(jīng)濟模式的兩個基本變種是生產(chǎn)率模式（ productivity model）和效率模式（ efficiency model）。實施評估階段是一些具體調(diào)查方法和評估方法的運用。采取強制性執(zhí)行手段與說服教育 有機結(jié)合的執(zhí)行手段，這是具有中國特色的政策執(zhí)行的第三條經(jīng)驗。 政策問題的性質(zhì)、政策對象行為的多樣性、政策對象人數(shù)及其行為需要調(diào)適量，都直接影響到政策的有效執(zhí)行。雷恩（ ）和弗朗希 三、 “上有政策、下有對策 ”現(xiàn)象剖析 1． “上有政策，下有對策 ”現(xiàn)象的表現(xiàn)：（ 1） “你有政策，我有對策 ”—替換性執(zhí)行；（ 2） “曲解政策，為我所用 ”—選擇性執(zhí)行；（ 3） “軟拖硬抗，拒不順從 ”—象征性執(zhí)行；（ 4）搞 “土政策 ”—附加性執(zhí)行。靈活是在原則所允許的范圍內(nèi)的靈活，而不是違反政策的隨心所欲；靈活性的臨界點是原則性。經(jīng)濟手段是指根據(jù)客觀經(jīng)濟規(guī)律和物質(zhì)利益原則，利用各種經(jīng)濟杠桿，調(diào)節(jié)政策執(zhí)行過程中的各種不同經(jīng)濟利益之間的關系，以促進政策順利實施的方法。政策的全面實施是政策實施過程中操作性、程序性最強、涉及面最具體、最廣泛的一個環(huán)節(jié)。政策執(zhí)行活動是由許多人員一起協(xié)作完成的。１９８２年憲法頒布后，立法體制也取得突破性發(fā)展，行政機關被賦予明確的立法權，地方立法權也不斷得到發(fā)展。在政策決策的過程中，這一點體現(xiàn)得尤為明顯。超越法定權限，就不能制定和頒布政策。 15 方案計劃有如下幾個特征：第一，方案規(guī)劃的目的是為了解決既定的政策問題；第二，方案規(guī)劃的基本內(nèi)容是方案設計和方案擇優(yōu)；第三，方案規(guī)劃既是一種研究的活動，又是一種政治行為。不少團體會從各自的利益出發(fā)，力圖謀求在社會中所期望獲得的平衡位置。它認為這種創(chuàng)新被采納是特殊政治制度的特點和不同擴散過程的函數(shù)。它將政策過程看作由如下三股源流所構(gòu)成的過程：問題流（由關于各種問題的數(shù)據(jù)以及各種問題定義的支持者所組成）、政策流（包含政策問題的解決方案的支持者）和政治流（由選舉和民選官員所組成）。 第五章 政策過程的概念框架 167?；舅悸肥牵赫_定可以進入市場的污染物的量，并定期拍買可利用的釋放數(shù)量的產(chǎn)權。因此，市場工具的應用往 往需要有其他工具（如管 11 制）來配合。 公共企業(yè)的優(yōu)點是： 在社會需要而私人企業(yè)因無利可圖等原因而不愿提供的某些物品和服務領域中，它是一種有效的工具；在許多情況下，建立公共企業(yè)所必需的信息比管制或自愿生工具少；公共企業(yè)可以簡化行政管 理，并使公共基金（這些基金可以用于公共開支）自然增長。 二、政策工具的研究途徑 1．工具主義。 二、過半數(shù)規(guī)則 1．內(nèi)涵。 三、獨裁制 1．獨裁制的特點 它是權威人物（君主、總統(tǒng)、宗教領袖、軍隊首腦）并不首先由議會產(chǎn)生，也不由公民選舉產(chǎn)生，而是通過傳統(tǒng)繼承或政變等方式產(chǎn)生。 3. 如何促進中國政策研究組織改革與發(fā)展 （１）大力發(fā)展民間政研組織，充分發(fā)揮其參謀咨詢作用；（ ２）創(chuàng)造條件，確保政研工作的相對獨立性；（ 3）加強政研機構(gòu)總體設計和協(xié)調(diào)；（ 4）大膽借鑒國外先進研究方法和手段，提高政策研究人員的素質(zhì)；（ 5）正確處理決策者與政策研究組織的關系，做到多 “謀 ”善 “斷 ”。（３）民間思想庫。 決斷系統(tǒng)具有權威性和主導性兩個特點。 二、政策主體 政策主體 (政 策活動者 )可以一般地界定為直接或間接地參與政策制定、執(zhí)行、評估和監(jiān)控的個人、團體或組織。 三、研究政策分析的三種理由 1. 純粹科學上或?qū)W術上的理由。團體理論是美國政治學的主導理論。研究途徑、方法的不同 ，導致對公共政策的性質(zhì)、原因和結(jié)果以及公共決策系統(tǒng)及其運行做出不同的描述或解釋，從而形成不同的政策分析理論。 2. 回溯的政策分析 又稱事后 (post hoc )分析或描述