【正文】 國(guó)家公務(wù)員制度：成為公務(wù)員；實(shí)行民主考核制度、申訴控告和批評(píng)建議制度、公務(wù)員自上而下的監(jiān)督形式和人民群眾監(jiān)督等，把公民（公務(wù)員）政治權(quán)利明確化和法制化。 ① 是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容，也是中國(guó)特色的決策理論和方法 ② 堅(jiān)持民主集中制，在決策過(guò)程中充分聽(tīng)取多方面意見(jiàn)，又要堅(jiān)持決策的集中統(tǒng)一 ③ 堅(jiān)持群眾路線，群眾參與決策，參與實(shí)施決策，從群眾中來(lái)到群眾中去，是行政決策民主化的具體途徑。是主要權(quán)力的行使者，主要責(zé)任的承擔(dān)者。 （一）具有豐富全面的知識(shí)結(jié)構(gòu)（結(jié)合 P266） （二）具有較高的專業(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu)：專業(yè)知識(shí)和專業(yè)管理知識(shí) （三）具有較強(qiáng)的能力結(jié)構(gòu)：決策、計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、控制、監(jiān)督各方面的能力 （四）合理的年齡結(jié)構(gòu)：老中青結(jié)合，以中年為主。 （二）按對(duì)行政權(quán)力的控制程度分類 ： 特點(diǎn)：領(lǐng)導(dǎo)者權(quán)力欲、支配欲強(qiáng)，不進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆謾?quán)、授權(quán)，凡事都要親 自出面、親自決定，對(duì)工作人員缺乏信任。 ，關(guān)鍵在建立整套行政組織和行政管理預(yù)警機(jī)制，便于及時(shí)發(fā)現(xiàn)解決問(wèn)題，提高政府及時(shí)反應(yīng)能力 ，美國(guó)胡佛委員會(huì)日本臨時(shí)行政調(diào)查會(huì) 二、行政編制管理的法制化 （一）行政編制管理法制化的理論前提 ——我國(guó)行政編制管理法制化的理論前提： ：主要來(lái)自于馬克思政治理論和我國(guó)行政管理實(shí)踐 馬認(rèn)為，在社會(huì)主義條件下，政府及其工作人員必須是人們的、社會(huì) 的公仆，這是社會(huì)主義國(guó)家政權(quán)的本質(zhì)要求，為人民服務(wù)。 二、行政組織的基本特征 （一）一般特征：與一般社會(huì)組織相比 （二）比較特征： 比，具有國(guó)家強(qiáng)制性 政黨是一種社會(huì)政治組織，不具備國(guó)家強(qiáng)制力，具有社會(huì)政治組織特有的性質(zhì)和職能。 、行政性、直接性向經(jīng)濟(jì)性、法律性、間接性轉(zhuǎn)變的過(guò)程。 （四）行政主體的認(rèn)識(shí)水平和管理水平 現(xiàn)代行政管理的特征：專業(yè)化，科學(xué)化，技術(shù)化。 政府經(jīng)濟(jì)職能的轉(zhuǎn)變涉及以下內(nèi)容： ?管理模式的變革：是使政府的經(jīng)濟(jì)管理從原來(lái)適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)需要的部門管理模式，轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的產(chǎn)業(yè)管理模式。 ：是行政職能重要內(nèi)容，是政府行政機(jī)關(guān)根據(jù)國(guó)家憲法法律規(guī)定，通過(guò)合法手段和途徑推行政令和對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行有效管理。 ： ：行政責(zé)任，民事責(zé)任，刑事責(zé)任。發(fā)揮制度化管理和財(cái)政預(yù)算管理的作用； ，變自上而下為自上而下又自下而上，發(fā)揮多方面的積極性和首創(chuàng)精神。 ，造成地方主義泛濫和地方政府之間矛盾和沖突 （三）集權(quán)與分權(quán)的模糊選擇：將二者有機(jī)結(jié)合合理分配，尋求最高滿意度的行政管理體制。國(guó)家行政權(quán)力的運(yùn)行，必須以執(zhí)政黨的政策為依據(jù)，接受執(zhí)政黨的政策指導(dǎo)。 ① 憲法是國(guó)家的根本大法，是國(guó)家最高法律規(guī)范； ② 普通法律是依據(jù)憲法制定的實(shí)體法，不能同憲法相抵觸；③ 行政法規(guī)是行政機(jī)關(guān)為了有效地執(zhí)行國(guó)家憲法和法律，履行政府職能而依法制定的各種行政管理規(guī)范的總和。 第三， 資產(chǎn)階級(jí)政治學(xué)理論的發(fā)展為其產(chǎn)生奠定了最重要的理論基礎(chǔ)。 從政府組織、政治運(yùn)用、管理特點(diǎn)、行為科學(xué)等多方面綜合分析，行政是化政令為具體行動(dòng)的過(guò)程。，又稱行政學(xué)，公共行政學(xué)。對(duì)行政系統(tǒng)輸入政 令，由行政系統(tǒng)輸出為民服務(wù)的績(jī)效。 二、行政管理學(xué)發(fā)展的幾個(gè)階段 第一， 科學(xué)管理時(shí)期。其制定和執(zhí)行不得與憲法和法律抵觸。 第三，以法律為準(zhǔn)繩。 （四）社會(huì)主義國(guó)家為集權(quán)制與分權(quán)制的有機(jī)結(jié)合創(chuàng)造了條件 ： 中央集權(quán)制是社會(huì)主義國(guó)家行政體制實(shí)質(zhì)和主 體，地方分權(quán)制是必要補(bǔ)充和實(shí)現(xiàn)形式。 ，建立由專家組成，高度權(quán)威的行政改革咨詢與研究機(jī)構(gòu) 、政府與經(jīng)濟(jì)實(shí)體的關(guān)系上，實(shí)行權(quán)力下放、政企分開(kāi)。行政責(zé)任不同于后兩種，是因公務(wù)員違反行政法規(guī)引起，由行政機(jī)關(guān)追究不由人民法院追究。 行政性職能的特點(diǎn)：程序性，權(quán)威性，唯一性 ：行政機(jī)關(guān)依法授權(quán)，執(zhí)行法律法規(guī)的實(shí)施和對(duì)社會(huì)公共事務(wù)有效監(jiān)督的職能。 管理模式，指政府為管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活而采取的一系列手段和方法的總和 部門管理（計(jì)劃經(jīng)濟(jì)）與產(chǎn)業(yè)管理（市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)）兩種模式的區(qū)別： 管理對(duì)象不同：前直接面向國(guó)有企業(yè)；后是面向所有企業(yè)進(jìn)行一視同仁的管理 管理內(nèi)容不同：前國(guó)有企業(yè)經(jīng)驗(yàn)權(quán)；后對(duì)企業(yè)活動(dòng)的外部環(huán)境進(jìn)行管理 管理手段不然：前是行政手段；后靠行政手段進(jìn)行調(diào)控，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段進(jìn)行引導(dǎo) ?經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)的變革 與管理模式相適應(yīng)的，總體來(lái)說(shuō)，要從按不同行業(yè)和產(chǎn)品分門別類進(jìn)行設(shè)置的做法轉(zhuǎn)變?yōu)樵O(shè)置綜合性的管理機(jī)構(gòu)。效率是行政管理的生命。 “無(wú)限政府 ”向 “有限政府 ”的轉(zhuǎn)變過(guò)程。 中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)的執(zhí)政黨， “黨的領(lǐng)導(dǎo) ”就是中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)政治的，思想的，組織的途徑，執(zhí)掌國(guó)家政治權(quán)力，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)行有效的領(lǐng)導(dǎo)。注意帕金森定律等的警示。 缺點(diǎn)：造成工作人員沒(méi)有工作熱情，缺乏責(zé)任心、積極性、主動(dòng)性。 中年是中流砥柱，可承擔(dān)主要領(lǐng)導(dǎo)工作，是領(lǐng) 導(dǎo)班子堅(jiān)強(qiáng)有力的體現(xiàn)；年長(zhǎng)者，有凝聚力，團(tuán)結(jié)、影響周圍人完成任務(wù)；年輕人，領(lǐng)導(dǎo)班子朝氣蓬勃象征，領(lǐng)導(dǎo)班子承前繼后主要力量 （五）具有良好的氣質(zhì)結(jié)構(gòu)： :領(lǐng)導(dǎo)班子成員在性格、氣質(zhì)、興趣、意志、風(fēng)度、風(fēng)格等方面應(yīng)有合理結(jié)構(gòu)，保證領(lǐng)導(dǎo)班子工作積極穩(wěn)重，避免積極冒進(jìn)和安于現(xiàn)狀不思進(jìn)取。 （二）行政咨詢系統(tǒng)：為行政決策服務(wù)的輔助性機(jī)構(gòu) 由各專業(yè)科學(xué)研究機(jī)構(gòu)和政策研究機(jī)構(gòu)及人員組成的：智囊團(tuán)、思想庫(kù)、頭腦公司、腦庫(kù)。 第三節(jié) 行政決策過(guò)程 一、行政決策形成 （一）發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，確定目標(biāo) ：行政決策問(wèn)題：是行政決策者的主觀標(biāo)準(zhǔn)和行政管理對(duì)象實(shí)際情況之間的矛盾或差距。 ，充分開(kāi)發(fā)利用人力資源，極大推動(dòng)和促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步 社會(huì)生產(chǎn)力提高是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基本動(dòng)力，人是生產(chǎn)力中最基本、最活躍、最關(guān)鍵因素。人事 行政發(fā)展為政治民主化實(shí)現(xiàn)開(kāi)辟有效途徑。 公民參與程度是衡量決 策民主化程度的重要標(biāo)志。其任務(wù)： ① 領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、控制整個(gè)決策過(guò)程 ② 確認(rèn)決策問(wèn)題和決策目標(biāo)，組織評(píng)估決策方案 ③ 最終抉擇方案 行政決策中樞系統(tǒng)是現(xiàn)代行政決策體制核心部分，居于核心地位 。概括地說(shuō) ，堅(jiān)持正確的政治方向，堅(jiān)定地走建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義道路 ，密切聯(lián)系群眾，維護(hù)人民群眾利益 ，實(shí)事求是，一切從實(shí)際出發(fā)，善于開(kāi)拓進(jìn)取，具有唯物辯證的思想和工作方法 ，保持清正廉潔，發(fā)揚(yáng)艱苦奮斗精神，自覺(jué)拒絕腐敗 ，勤奮敬業(yè)，具備做好本職工作的知識(shí)和能力 （二）業(yè)務(wù)素質(zhì) “才 ”：專業(yè)化、知識(shí)化，尤其是經(jīng)濟(jì)知識(shí)和管理知識(shí) （三）其它素質(zhì) 健康體魄，良好氣質(zhì) ，堅(jiān)強(qiáng)意志，充滿活力，富有創(chuàng)造力 （四）組織領(lǐng)導(dǎo)能力和管理能力 、協(xié)調(diào)和指揮能力 際關(guān)系能力 二、行政領(lǐng)導(dǎo)班子的合理結(jié)構(gòu)：我國(guó)實(shí)行民主制基礎(chǔ)上的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的行政領(lǐng)導(dǎo)體制。 特點(diǎn)：行政領(lǐng)導(dǎo)者不把持領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，沒(méi)有嚴(yán)格的規(guī)章制度和明確的職能分工，領(lǐng)導(dǎo)者放手由工作人員憑借自己的責(zé)任和能力工作 缺點(diǎn)：領(lǐng)導(dǎo)和下屬關(guān)系疏遠(yuǎn)，如果缺乏經(jīng)常性檢查監(jiān)督，人浮于事則不利于工作任務(wù)的完成。 、制度化和科學(xué)化的軌道，有效避免改革過(guò)程中人為性隨 機(jī)性因素的影響，從而依法循制、循序漸進(jìn)進(jìn)行經(jīng)常性改革。 （三）我國(guó)行政職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)、一、行政組織的含義 ，即國(guó)家為推 行政務(wù)，依法組建的行政機(jī)構(gòu)體系 ： ，是行政管理的主體，我國(guó)的行政組織包括中央和地方各級(jí)人民政府 ，依法組建和變更 ，是由人員，職位，單位，部門等復(fù)合而成的有機(jī)整體 、組建和變更的目的在于有效推行政務(wù)，即有效管理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)。 。最終決定性作用的是該國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政治 體制。 ③ 法律方法：指經(jīng)濟(jì)行政部門運(yùn)用法律手段管理國(guó)民經(jīng) 濟(jì)的一種方法。行政的立法性職能是國(guó)家立法工作的有益補(bǔ)充和重要組成部分，推動(dòng)法制建設(shè)的重要手段之一。 。實(shí)行嚴(yán)格考評(píng)制度，強(qiáng)化行政責(zé)任； ，增強(qiáng)中央政府對(duì)地方政府、上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān) 的法制約束力和宏觀控制能力。 第二，分權(quán)制行政體制（分層集權(quán)制，分級(jí)集權(quán)制）代表國(guó)家：美國(guó)是聯(lián)邦分權(quán)制國(guó)家，意大利和英國(guó)是單一分權(quán)制國(guó)家（聯(lián)邦制和單一制是兩種國(guó)家結(jié)構(gòu)形式） 主要基于國(guó)家共同體和地方共同體之間的權(quán)益劃分，依法形成的權(quán)力分工體制 來(lái)，以維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一安全、社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展，地方共同體的絕大部分權(quán)力由地方政府執(zhí)掌； ，除就國(guó)家和地方共同體的共 管事務(wù)向中央政府負(fù)有一定責(zé)任外，就轄區(qū) 分成許多小王國(guó) ： ，平衡協(xié)調(diào)指導(dǎo)國(guó)家社會(huì)發(fā)展，各地區(qū)發(fā)展不平衡。執(zhí)政黨通過(guò) 綜合民意，提煉政策，通過(guò)政策領(lǐng)導(dǎo)政府，影響政府行為，是現(xiàn)代民主政治常規(guī)形式。 二、行政權(quán)力的來(lái)源，性質(zhì)，特點(diǎn)和運(yùn)行原則 （一）現(xiàn)代行政權(quán)力的來(lái)源： 行政權(quán)力運(yùn)行的基本前提：有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究 現(xiàn)代行政權(quán)力的主要來(lái)源： 第一，憲法，法律和法規(guī)是行政權(quán)力的主要來(lái)源。 第二， 其產(chǎn)生同這個(gè)時(shí)期管理思想的突破性進(jìn)展密切相關(guān)：泰羅的科學(xué)管理思想。 將行政等同于管理，沒(méi)有反映行政管理的特殊性，過(guò)于強(qiáng)調(diào)行政活動(dòng)的技術(shù)性，無(wú)視行政活動(dòng)中政治條件和政治因素的影響，難以揭示行政的本質(zhì)和特點(diǎn)。 第一節(jié) 行政管理學(xué)的研究對(duì)象和主要 《左傳》：行其政事，行其政令。 （二）科學(xué)的理解行政的涵義 第一，要明確行政與國(guó)家的關(guān)系。 行政管理學(xué)的形成階段，深受泰羅倡導(dǎo)的科學(xué)管理理論的影響。 第二，慣例裁決是自由裁量權(quán)的重要形式。通過(guò)立法或行政機(jī)關(guān)，及時(shí)地將執(zhí)政黨的成熟政策制定為法律或法規(guī)，用來(lái)規(guī)范行政權(quán)力的運(yùn)用和社會(huì)公共行為，是現(xiàn)代國(guó)家管理的基本模式。表明： ① 作為共產(chǎn)主義第一階段的社會(huì)主義時(shí)期，應(yīng)實(shí)行中央集權(quán)制，建立統(tǒng)一的社會(huì)主義國(guó)家； ② 社會(huì)主義中央集權(quán)制不排斥地方自治，通過(guò)發(fā)達(dá)地方自治消除官僚制度和官僚主義弊端； ③ 集權(quán)和分權(quán)是相對(duì)的，在社會(huì)主義初級(jí)階段，中央集權(quán)有利于消除中世紀(jì)分散狀態(tài)，打破省區(qū)之間的政治經(jīng)濟(jì)文化壁壘，建立統(tǒng)一的社會(huì)主義偉大事業(yè)。 ，堅(jiān)持實(shí)施以黨政分開(kāi)為核心的政治體制改革，是行政體制改革的主要前提。 ： ① 行為的違法性和社會(huì)危害性； ② 主觀過(guò)錯(cuò)：故意過(guò)錯(cuò)，過(guò)失過(guò)錯(cuò) ： ① 依職務(wù)從屬關(guān)系而 承擔(dān)的行政責(zé)任指由公務(wù)員的一般違法失職行為引起的，要承擔(dān)行政處分（警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、降職、撤職、開(kāi)除留用察看、開(kāi)除）； ② 非依職務(wù)從屬關(guān)系所承擔(dān)的行政責(zé)任，是由公務(wù)員違反特定法律或行政管理法規(guī)的違法行為引起，要承擔(dān)相應(yīng)的行政處罰（警告、罰金、拘留、沒(méi)收、勞動(dòng)教養(yǎng)） ： 普通公民的行政責(zé)任只能基于違反行政管理法規(guī)的行為而產(chǎn)生，后果是行政處罰 違法條件： ① 行為違反行政管理法規(guī)和具有一定社會(huì)危害性，但尚未構(gòu)成刑事犯罪 ② 主觀上行為人具有故意或過(guò)失的過(guò)錯(cuò)，并且行為人要達(dá)到法定的責(zé)任年 齡，具有責(zé)任能力 （二）