【正文】 “研究項(xiàng)目組 ”制。 四、中國(guó)政策研究組織的現(xiàn)狀與改革 1. 中國(guó)政策研究組織的類型 現(xiàn)有的政策研究組織大體可分以下五 種類型：（１）隸屬于黨委或政府部門(mén)的純行政性政策研究組織；（２）行政性和學(xué)術(shù)性相結(jié)合的政策研究組織；（３）中科院、社科院及高校下設(shè)的相應(yīng)系、所、室等學(xué)術(shù)性政策研究組織；（４）企業(yè)、公司、個(gè)人創(chuàng)辦的政策研究所、咨詢公司、研究會(huì)等民間政策研究組織；（５）由前政府官員組成的咨詢小組、委員會(huì)等政策研究組織。 第三章 公共決策體制 一、公共決策體制的構(gòu)成因素 公共決策體制就是決策權(quán)力的分配、決策的程序、規(guī)則和方式的總和。 2．決策者（權(quán)力主體）控制自己的決策權(quán)力最常見(jiàn)的手段是：（ 1）說(shuō)服：包括欺騙性的說(shuō)服和基于對(duì)預(yù)期真實(shí)分析之上的說(shuō)服；（ 2）威脅：對(duì)權(quán)力作用對(duì)象至少意味著某種利益的凈損失；（ 3）交換：交換的基礎(chǔ)是雙方均能受益，互惠、金錢(qián)收買(mǎi)等都是交換的方式；（ 4）施用權(quán)威：施用權(quán)威的前提是權(quán)力作用對(duì)象對(duì)權(quán)威的認(rèn)可，并由此產(chǎn)生命令服從的關(guān)系。民主集中制在決策中要求采取集體決策而不是個(gè)人決策，在集體充分討論的基礎(chǔ)上，通過(guò) “少數(shù) 服從多數(shù) ”做出最終決策。 (２ )內(nèi)閣 —議會(huì)制。國(guó)家就算設(shè)有議會(huì)，也對(duì)權(quán)威人物沒(méi)有制約作用。 伊朗伊斯蘭共和國(guó)是這種類型的典型； ( 2 )君主親政型。 3. 現(xiàn)代公共決策方式 一、全體一致規(guī)則 1．內(nèi)涵 .。 3．優(yōu)劣。 是指對(duì)于一項(xiàng)公共選擇方案，需要超過(guò)二分之一的投票人贊同方才通過(guò)的規(guī)則。由于簡(jiǎn)單多數(shù)只能反映 “小多數(shù) ”人的意愿，因此人們?cè)趯?shí)踐中，逐漸選擇能反映 “大多數(shù) ”人意愿的過(guò)半數(shù)方式。 2．占多數(shù)規(guī)則：選出得到票數(shù)最多的第一位候選人。 6．贊成投票 ：在由Ｍ人組成的候選人名單中，每個(gè)投票者對(duì)所有他贊同的候選人投一票，得票數(shù)最多的候選人為獲勝者。 2．過(guò)程主義。簡(jiǎn)單地說(shuō)，政策工具就是達(dá)成政策目標(biāo)的手段。Ramesh)在《公共政策研究》（ 1995）一書(shū)中根據(jù)政策工具的強(qiáng)制性程度來(lái)分類，將政策工具分為自愿性工具（非強(qiáng)制性工具）、強(qiáng)制 性工具和混合性工具三類。 2．強(qiáng)制性工具 強(qiáng)制性工具也稱指導(dǎo)性工具，它借助國(guó)家或政府的權(quán)威及強(qiáng)制力，迫使目標(biāo)團(tuán)體及個(gè)人采取或不采取某種行為。主要的缺點(diǎn)是：政府難以對(duì)公共企業(yè)加以有效的控制；公共企業(yè)的運(yùn)作是低效率、甚至是無(wú)效率的，易于造成壟斷并將負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上等。 缺點(diǎn)是：官僚機(jī)構(gòu)的直接提供往往以僵化刻板為特征，它反應(yīng)遲緩；對(duì)于官僚機(jī)構(gòu)及官員的政治控制容易降低為公眾服務(wù)的質(zhì)量；由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，官僚機(jī)構(gòu)沒(méi)有成本意識(shí)而造成經(jīng)費(fèi)；政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部或跨機(jī)構(gòu)的沖突影響物品和服務(wù)的提供等。非強(qiáng)制性工具是執(zhí)行經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策的重要工具。因此，那些對(duì)醫(yī)療保健和教育有需要者可以從為盈利而運(yùn)作的醫(yī)院和學(xué)校中購(gòu)買(mǎi)相應(yīng)的服務(wù)。 167。這種工具也是一種民主的手段，與重視自由、個(gè)人價(jià)值的民主規(guī)范相一致。盡管最后的選擇權(quán)留給受資助者，但采取所期望發(fā)生的行為的可能性因補(bǔ)貼而增加。市場(chǎng)通過(guò)確定一定數(shù)量的對(duì)消費(fèi)者指定的資源和可轉(zhuǎn)移的產(chǎn)權(quán)而建立起市場(chǎng)，這創(chuàng)造人為的稀缺，并讓價(jià)格機(jī)制起作用。在我國(guó)已開(kāi)始了這方面的試驗(yàn)（太原市的控制二氧化硫排放量就采用了這種辦法）。 缺點(diǎn)： 鼓勵(lì)投機(jī)行為甚至產(chǎn)生欺詐行為，同時(shí)，它也是一種不公平的工具。 使用者付費(fèi)可以看作稅收這樣一種政策工具的創(chuàng)新性應(yīng)用形式。 稅收和使用者付費(fèi)的主要優(yōu)點(diǎn)是：它們?nèi)菀状_立；提供財(cái)政激勵(lì)；有助于革新；是一種靈活的工具。 1. 政策過(guò)程的階段途徑 一 、階段途徑的成就與局限性 主要成就表現(xiàn)在： 一是簡(jiǎn)化了復(fù)雜的政策過(guò)程，將涉及眾多因素和活動(dòng)的政策過(guò)程分解成若干階段或環(huán)節(jié)，并對(duì)每一階段加以解 剖和分析，這是了解政策過(guò)程的實(shí)質(zhì)的必不可少的一步。 局限性 ：它把復(fù)雜的政策過(guò)程還原為若干階段來(lái)分別加以研究，并往往用線性的觀點(diǎn)來(lái)看待各階段的關(guān)系，即它們被看作是一種在時(shí)間上前后相續(xù)的過(guò)程； 它并未深入探究政策過(guò)程中的因果關(guān)系，對(duì)政策過(guò)程的解釋不充分，也難以進(jìn)行預(yù)言；它對(duì)政策實(shí)踐的了解是片面的，其應(yīng)用也是有限的。實(shí)際上，政策過(guò)程的各個(gè)階段是交叉的、相互作用的。 薩巴蒂爾等人得出的基本結(jié)論是：階段啟發(fā)法已經(jīng)失去其生命力和有效性，即它已經(jīng)過(guò)時(shí)，必須建立起更好的理論框架來(lái)取而代之。依金頓的觀點(diǎn)，這三種源流平時(shí)彼此獨(dú)立運(yùn)行，只有當(dāng) “機(jī)會(huì)窗戶 ”打開(kāi)時(shí)，才允許政策企業(yè)家將不同的源流配對(duì)。Baumgartner)和 B這一框架最初被用于解釋立法變化，最近它的應(yīng)用范圍被擴(kuò)展，用于分析和解釋聯(lián)邦政府預(yù)算的長(zhǎng)期變化。 五、政策擴(kuò)散框架 政策擴(kuò)散框架是由 F近年來(lái)，又有學(xué)者 (如 M 167。 3. 政策評(píng)估 —依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)政策的效果做 出判斷，確定某項(xiàng)政策的效果、效益以及優(yōu)劣，并弄清該政策為什么能取得成功，或者為什么導(dǎo)致失敗。 1. 政策議程 一、政策議程的種類 瓊斯在《公共政策研究導(dǎo)論》中從政策活動(dòng)的功能方面將政策 議程分為如下四類： (1)為使問(wèn)題得到積極的和嚴(yán)肅的研究和認(rèn)可而提出的問(wèn)題確認(rèn)議程； (2)能從確定問(wèn)題進(jìn)展到發(fā)現(xiàn)解決辦法的提案議程； (3)協(xié)議或討價(jià)還價(jià)的議程，使提案得到支持并能積極和嚴(yán)肅地發(fā)展； (4)持續(xù)議程，使問(wèn)題得到持續(xù)的檢驗(yàn)。一旦團(tuán)體的利 益受到威脅，他們就會(huì)千方百計(jì)地要求政府采取行動(dòng)保護(hù)他們的利益。個(gè)人的介入活動(dòng)，其能力總是十分有限的，甚至是很弱小的。這種類型從理論上說(shuō)似乎是存在的，但在實(shí)踐中幾乎不多見(jiàn)。這說(shuō)明了問(wèn)題焦點(diǎn)隨時(shí)間變化的方式。 二、方案規(guī)劃的原則 1. 信息完備原則。 5. 民主參與原則。 3. 政策合法化 一、政策合法化的概念與作用 所謂的政策合法化是指法定主體為使政策方案獲得合法地位而依照法定權(quán)限和程序所實(shí)施的一系列審查、通過(guò)、批準(zhǔn)、簽署和頒布政策的行為過(guò)程。所謂宏觀上的 廣泛性，是指從總體上看，政策合法化的主體是相當(dāng)廣泛的；有權(quán)使政策方案獲得合法地位的國(guó)家機(jī)關(guān)，都可以成為政策合法化的主體。主體在政策合法化過(guò)程中應(yīng)注意的權(quán)限問(wèn)題 :（１）主體要有合法依據(jù)；（２）注意政策所及事項(xiàng)、地域、措施和手段等的職權(quán)限制；（３）注意滯后法律的效力問(wèn)題。實(shí)際上，合法化過(guò)程往往又包含有政策規(guī)劃的行為性質(zhì)。政策合法化過(guò)程并不簡(jiǎn)單地表現(xiàn)為通過(guò)與頒布政策。政策合法化過(guò)程是與政策決策的領(lǐng)導(dǎo)體制緊密 16 相聯(lián)的。在行政首長(zhǎng)對(duì)政策方案的決定、簽署之前，有些做法或制度，如政府法制工作機(jī)構(gòu)對(duì)政策方案的審查，特別是重大問(wèn)題必須經(jīng)常務(wù)會(huì)議或全體會(huì)議討論決定的法定制度，是與行政機(jī)關(guān)的政策合法化過(guò)程密切相關(guān)的。研究立法機(jī)關(guān)或權(quán)力機(jī)關(guān)的政策合法化過(guò)程，不能局限于立法過(guò)程甚至中央立法機(jī)關(guān)或最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的立法過(guò)程。具體說(shuō)，是指享有立法權(quán) 的國(guó)家機(jī)關(guān)依照立法權(quán)限和程序，將成熟、穩(wěn)定而有立法必要的政策轉(zhuǎn)化為法律。在三權(quán)分立國(guó)家中，傳統(tǒng)上國(guó)家立法權(quán)只能由議會(huì)行使，政府沒(méi)有立法的權(quán)力。 3. 政策法律化的條件。 1. 政策執(zhí)行概述 一 、政策執(zhí)行研究的途徑 1． “自上而下 ”途徑 2． “自下而上 ”途徑 3． “政策 /行動(dòng)連續(xù)統(tǒng) ”途徑 該途徑或多或少有作為 “自上而下 ”和 “自下而上 ”兩種途徑綜合的意味。 4. 工具選擇途徑（ instrumentchoice） 17 這種途徑從這樣一個(gè)觀察開(kāi)始 —政策執(zhí)行在很大程度上包含了將一個(gè)或更多的政府的基本工具應(yīng)用到政策問(wèn)題上，這些基本工具被稱為政策工具（ policy instruments 或 policy tools）。 167。要使政策得到有效執(zhí)行，必須首先統(tǒng)一人們的思想認(rèn)識(shí)。要使政策執(zhí)行順利進(jìn)行，就必須在這些基本原則指導(dǎo)之下，對(duì)總體目標(biāo)進(jìn)行分解，編制出政策執(zhí)行活動(dòng)的 “線路圖 ”，明確工作任務(wù)指向，使執(zhí)行活動(dòng)有條不紊地進(jìn)行。 4．組織準(zhǔn)備。政策實(shí)驗(yàn)既可以驗(yàn)證政策，如發(fā)現(xiàn)偏差，及時(shí)反饋信息，修改和完善政策，又可以從中取得帶有普遍指導(dǎo)意義的東西，如實(shí)施的方法、步驟、注意事項(xiàng)等， 為政策的全面實(shí)施取得經(jīng)驗(yàn)。全面實(shí)施政策要求嚴(yán)格遵循政策執(zhí)行的基本原則，充分發(fā)揮政策執(zhí)行的功能要素，以保證政策目標(biāo)的圓滿實(shí)現(xiàn)。 監(jiān)控是政策實(shí)施過(guò)程的保障環(huán)節(jié)。行政手段是指依靠行政組織的權(quán)威，采用行政命令、指示、規(guī)定及規(guī)章制度等行政方式，按照行政系統(tǒng)、行政層次和行政區(qū)劃來(lái)實(shí)施政策的方法。法律手段所依靠的不僅僅是國(guó)家正式 頒布的法律，同時(shí)也包括國(guó)家各類管理機(jī)構(gòu)制定和實(shí)施的各種類似于法律、具有法律效力的各種規(guī)范。經(jīng)濟(jì)手段運(yùn)用價(jià)格、工資、利潤(rùn)、利息、稅收、資金、罰款以及經(jīng)濟(jì)責(zé)任、經(jīng)濟(jì)合同等來(lái)組織、調(diào)節(jié)和影響政策執(zhí)行者和政策對(duì)象活動(dòng)。常用的思想誘導(dǎo)手段有：制造輿論，說(shuō)服教育，協(xié)商對(duì)話，獎(jiǎng)功罰過(guò)等。執(zhí)行政策要堅(jiān)持原則性，這是由政策本身固有的屬性所決定的。執(zhí)行政策堅(jiān)持靈活性原則，也就是要有創(chuàng)造性，這也是由政策固有的屬性 決定的。在執(zhí)行政策的過(guò)程中，如果拋棄了政策的原則性，濫用靈活性，就會(huì)產(chǎn)生 “上有政策，下有對(duì)策 ”的現(xiàn)象，使黨和國(guó)家政策難以得到如實(shí)的執(zhí)行。說(shuō)到底，政策變通是因人因時(shí)因事因地制宜地執(zhí)行政策的方法。有的學(xué)者概括出三種變通形式，即（ 1） “求神似，去形似 ”；（ 2）“不求神似，只求形似 ”；（ 3） “既不求神似，也不求形似 ”。加強(qiáng)政策學(xué)習(xí)，領(lǐng)會(huì)精神實(shí)質(zhì)，這是合理變通的前提條件；（２）摸清下情。 2． “上有政策，下有對(duì)策 ”現(xiàn)象的成因。如果夸大政策的靈活性、否定政策的原則性，以地方利益為標(biāo)準(zhǔn)，符合本地利益的政策就 “用足用活 ”；反之就隨意 “變通 ”政策，肢解、曲解、抵制中央政策，制定 “土政策 ”，實(shí)行地方保護(hù)主義，執(zhí)行的結(jié)果出現(xiàn)了與既定政策相悖的情況。 4. 影響政策有效執(zhí)行的因素 一、政策執(zhí)行的若干理論模式 1．過(guò)程模式。這一理論模式的提倡者是麥克拉夫林（ ），他在《相互調(diào)適的政策執(zhí)行》（ 1976）一文中認(rèn)為，政策執(zhí)行過(guò)程是 執(zhí)行組織和受影響者之間就目標(biāo)手段作相互調(diào)適的互動(dòng)過(guò)程，政策執(zhí)行的有效與否取決于二者相互調(diào)適的程度。F他們把政策執(zhí)行過(guò)程分為三個(gè)不同階段：（ 1）綱領(lǐng)發(fā)展階段；（ 2）資源分配階段；（ 3）監(jiān)督階段。 20 米德和霍恩提供了一個(gè)系統(tǒng)模型說(shuō)明執(zhí)行過(guò)程中影響到政策產(chǎn)生的幾個(gè)相關(guān)因素：（ 1）政策標(biāo)準(zhǔn)與目標(biāo)；（ 2）政策資源；（ 3）組織間的溝通與強(qiáng)化行動(dòng)；（ 4）執(zhí)行機(jī)構(gòu)的境；（ 5）執(zhí)行人員的意向。他們認(rèn)為影響政策執(zhí)行各個(gè)階段的因素，最主要可分成三大類：（ 1）政策問(wèn)題的可辦性；（ 2）政策本身的規(guī)制能力；（ 3）政策本身以外的變數(shù)。 2．政策本身的因素。影響政策有效執(zhí)行的因素，除了政策問(wèn)題的特性、政策本身以外，還有（ 1）目標(biāo)團(tuán)體對(duì)政策執(zhí)行的影響；（ 2）執(zhí)行人員的素質(zhì)和工作態(tài)度；（ 3）執(zhí)行機(jī)構(gòu)組織間的溝通與協(xié)調(diào)；（ 4）政策環(huán)境等政策以外的因素。重視政策宣傳工作，這是中國(guó)共產(chǎn)黨積累 起來(lái)的政策執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)之一。重視政策實(shí)驗(yàn)可以避免損失，少走彎路 。 四、抓中心工作，以點(diǎn)帶面 在政策執(zhí)行活動(dòng)中，抓中心工作，就是善于從紛繁復(fù)雜的工作頭緒中找到并緊緊抓住最能影響全局、可以帶動(dòng)整個(gè)工作鏈條前進(jìn)的中心環(huán)節(jié)，也就是抓住主要矛盾。 一、政策評(píng)估的概念 21 1. 政策評(píng)估含義的四種觀點(diǎn) :（ 1）政策評(píng)估主要是對(duì)政策方案的評(píng)估 ,屬于政策評(píng)估中預(yù)測(cè)評(píng)估的范 疇；（ 2） 政策評(píng)估是對(duì)政策全過(guò)程的評(píng)估，既包括對(duì)政策方案的評(píng)估，還強(qiáng)調(diào)對(duì)政策執(zhí)行以及政策結(jié)果的評(píng)估；（ 3）政策評(píng)估就是發(fā)現(xiàn)誤差，修正誤差；（ 4） 政策評(píng)估的著眼點(diǎn)應(yīng)是政策效果。 2. 政策評(píng)估的過(guò)程和模式 一、政策評(píng)估過(guò)程的三個(gè)階段 1．準(zhǔn)備階段 周密的組織準(zhǔn)備是評(píng)估工作的基礎(chǔ)和起點(diǎn)，也是評(píng)估工作得以順利進(jìn)行和卓有成效的前提條件。（ 3） 挑選和培訓(xùn)人員，政策評(píng)估人員的自身素質(zhì)及其對(duì)評(píng)估的態(tài)度會(huì)直接影響到評(píng)估的質(zhì)量。 3．結(jié)束階段 這是處理評(píng)估結(jié)果、撰寫(xiě)評(píng)估報(bào)告階段。讓評(píng)估結(jié)論與政策設(shè)計(jì)者、決策者、執(zhí)行者見(jiàn)面，以便發(fā)揮評(píng)估的診斷、監(jiān)督、反饋、完善和開(kāi)發(fā)功能 。有些學(xué)者，如古巴（ Guba）和林肯（ Lincoln） ，提出以 “組織者 ”（ anizer）作為焦點(diǎn)來(lái)進(jìn)行分類。 “效果模式由一個(gè)相當(dāng)大的、各不相同的團(tuán)體組成。職業(yè)化模式并不直截了當(dāng)?shù)仃P(guān)心評(píng)估的內(nèi)容，因?yàn)樗阎攸c(diǎn)放在了執(zhí)行評(píng)估的人身上。概括起來(lái)，不外乎如下幾種情形（ 1）政策投入不夠；（ 2）政策對(duì)象不配合；（ 3）政策在目標(biāo)、內(nèi)容、管理上彼此沖突；（ 4）解決某些問(wèn)題的代價(jià)大于利益；（ 5）有些問(wèn)題紛繁復(fù)雜，解決難度大；（ 6）外在因素的干擾（ 7）政策超前。若政策目標(biāo)甚為明確，并可用具體、可量化的指標(biāo)來(lái)表示，則此這一層面的政策評(píng)估甚為容易。政策行動(dòng)的效果往往是多重的，有些效果直接顯明，一目了然，有些則不易感知，有些政策本身只有象征意義，表 示一個(gè)組織或一個(gè)政策對(duì)某種問(wèn)題的關(guān)懷等等。評(píng)估一項(xiàng)公共政策時(shí)，我們希望能在政策行動(dòng)與實(shí)際社會(huì)情況的改變間建立一種因果關(guān)系，即實(shí)際社會(huì)情況的改變會(huì)受到政策行動(dòng)的影響，但要在兩者之間確切建立一種因果關(guān)系誠(chéng)非易事。這種評(píng)判可能有利于政策制定和執(zhí)行 相關(guān)的人，也可能產(chǎn)生不利影響，從而危及他們的工作生活或社會(huì)評(píng)價(jià)。評(píng)估有賴于充分的信息和各種數(shù)據(jù)。政策評(píng)估需要相當(dāng)?shù)娜肆?、物力、?cái)力和時(shí)間的支持，即花費(fèi)一定的成本。黨和政府從一開(kāi)始就遵循人民公仆的原則，注意決策的正確性與民主性，不斷推進(jìn)政策評(píng)估工作的發(fā)