【正文】 三、推進(jìn)我國政策評估工作的途徑 針對中國政策評估工作缺陷，必須下功夫，從思想、組織、制度、手段諸方面推進(jìn)政策評估工作，使。但是，由于政策評估工作面臨很多實際困難，世界各國剛剛起步，也是中國政策過程中的一個薄弱環(huán)節(jié)。 二、我國政策評估工作的主要缺陷 政策評估是邁向科學(xué)決策的重要一環(huán)。但是，在現(xiàn)實中，由于評估工作及其價值尚未引起人們足夠的重視和認(rèn)同，很難指望人們能從現(xiàn)行政策資源中拿出部分成本充作評估之用，評估成本往往沒有來源。 23 6．政策評估的經(jīng)費不易取 得。換言之，若無政策信息或缺乏政策信息，政策評估就成了無本之木和無源之水，評估活動的科學(xué)性、可靠性無從談起。 5．政策信息系統(tǒng)不完備，獲取數(shù)據(jù)困難。因此，他們傾向于盡可能避免評估行為的發(fā)生。無論用什么名稱來表述政策評估的行為，它歸根到底都涉及到對政策功績的評判。社會實際情況的改變，往往會受到政策行動以外其他因素的影響。 3．政策行動與環(huán)境改變之因果關(guān)系不易確定。同樣，政策的影響分散，涉及面廣。 2．政策效果的多樣性和影響的廣泛性。但是，政策涉及面廣，政策目標(biāo)難免出現(xiàn)分散、不明確的情況。政策評估的一個重要層面，是衡量其是否達(dá)到目標(biāo)，或接近目標(biāo)至何種程度。 167。一項政策沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)或?qū)λ庠诮鉀Q的問題沒有發(fā)生作用，其原因是多種多樣的。最著名的職業(yè)化模式是同行評議模式（ peer review model），用這種方法，舉個例子來說，就是教授評估教授、工程師評估工程師、外科醫(yī)生評估外科醫(yī)生。經(jīng)濟(jì)模式的兩個基本變種是生產(chǎn)率模式（ productivity model）和效率模式（ efficiency model）。除了傳統(tǒng)的目標(biāo)達(dá)成評估（ goalattainment evaluation）外，效果模式還包括附帶效果模式（ sideeffects evaluation）、無目標(biāo)評估（ goalfree evaluation）、綜合評估（ prehensive evaluation）、顧客導(dǎo)向評估（ clientoriented evaluation）和 利益相關(guān)者模式（ stakeholder model）。 22 韋唐博士從政府干預(yù)的實質(zhì)結(jié)果入手，按 “組織者 ”的不同將評估模式分為三大類：效果模式（ effectiveness models）、經(jīng)濟(jì)模式（ economic models）、和職業(yè)化模式（ professional models）。通常，所選擇的價值標(biāo)準(zhǔn)就是評估的 “組織者 ”，這樣根據(jù) “組織者 ”的不同就形成不同的評估模式（ evaluation model）。如何對這些模式進(jìn)行分類，這是政策評估學(xué)者一直研究的問題。必須撰寫評估報告，報告的內(nèi)容除了對政策效果進(jìn)行客觀陳述、對政策進(jìn)行價值判斷、提出政策建議外，還必須對評估過程，方法及評估中的一些主要問題加以說明，對評估工作的優(yōu)缺點進(jìn)行總結(jié)。要自我檢驗統(tǒng)計分析評估信息所得出的結(jié)果的可信度和有效度 。個人的價值判斷受客觀條件的限制難免有疏漏。實施評估階段是一些具體調(diào)查方法和評估方法的運用。 2．實施階段 實 施評估是整個政策評估活動中最重要的階段，其主要任務(wù)是利用各種調(diào)查手段全面收集政策制定、政策執(zhí)行、政策影響、政策效益等方面的信息，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行系統(tǒng)的整理分類、統(tǒng)計和分析，運用相應(yīng)的評估方法，對政策進(jìn)行評估，做出評估結(jié)論。（ 2） 制訂評估方案 , 這是政策評估準(zhǔn)備階段最重要的一項工作。組織準(zhǔn)備比較充分，就能抓住關(guān)鍵問題，明確評估的中心和重點，避免盲目性。 二、政策評估的類型 1． 正式評估和非正式評估 2．內(nèi)部評估和外部評估 3．事前評估、執(zhí)行評估和事后評估 167。 2. 我們將政策評估界定為：依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對政策的效益、效率、效果及價值進(jìn)行判斷的一種政治行為，目的在于取得有關(guān)這些方面的信息，作為決定政策變化、政策改進(jìn)和制定新政策的依據(jù)。 第八章 政策評估和政策監(jiān)控 167。在抓中心工作的同時，還要做到 “以點帶面 ”。采取強(qiáng)制性執(zhí)行手段與說服教育 有機(jī)結(jié)合的執(zhí)行手段，這是具有中國特色的政策執(zhí)行的第三條經(jīng)驗。我國改革開放近２０年的歷程，也就是一個不斷進(jìn)行政策實驗的歷程。 重視政策實驗是鄧小平同志的政策理論的一個基本內(nèi)容，是馬克思主義認(rèn)識論在政策執(zhí)行過程的具體體現(xiàn)。 二、重視政策實驗 重要政策在全面實施之前都要在局部地區(qū)或試點中加以試驗，以取得經(jīng)驗，再全面鋪開。政策要得到順利實施，首先就要讓目標(biāo)群體對政策有所理解，而要做到這一點，必須注意政策宣傳。 167。 3．政策以外的因素。在公共管理領(lǐng)域，許多政策不能達(dá)到預(yù)期效果，執(zhí)行中困難重重，在很大程度上與政策本身的缺陷有關(guān)。 政策問題的性質(zhì)、政策對象行為的多樣性、政策對象人數(shù)及其行為需要調(diào)適量，都直接影響到政策的有效執(zhí)行。每一大類又可細(xì)分成幾個小類。他們建構(gòu)一個完整的理論模式，姑且稱為綜合模型。 。這是米德（ Meter）和霍恩（ Horn）提出的模型 。他們認(rèn)為這三個階段是相互循環(huán)的，而非直線單向的過程；同時，循環(huán)過程亦必受到環(huán)境條件的沖擊與影響。Rabinovitz）于 1978 年提出的。拉賓挪維茨（ F雷恩（ ）和弗朗希 3．循環(huán)模式。 。史密斯（ ）是最早建構(gòu)影響政策執(zhí)行因素及其過程模型的學(xué)者，他在《政策執(zhí)行過程》（ 1973）一文中提出了一個描述政策執(zhí)行過程的模型。 167。這樣的 “對策 ”是不合理的，更是不合法的，其危害極大。 3． “上有政策，下有對策 ”的危害。 “上有政策，下有對策 ”現(xiàn)象產(chǎn)生的主要原因，是 “利益 ”的驅(qū)動。 三、 “上有政策、下有對策 ”現(xiàn)象剖析 1． “上有政策，下有對策 ”現(xiàn)象的表現(xiàn)：（ 1） “你有政策，我有對策 ”—替換性執(zhí)行；（ 2） “曲解政策，為我所用 ”—選擇性執(zhí)行；（ 3） “軟拖硬抗，拒不順從 ”—象征性執(zhí)行；（ 4）搞 “土政策 ”—附加性執(zhí)行。要深入調(diào)查研究，明了實際情況，這是合理政策變通的實踐基礎(chǔ)；（３）上下情有機(jī)結(jié)合。政策執(zhí)行過程中，要真正做到正確、合理的變通，必須注意如下事項：（１）了解上情。只有第一種是合理、正確的變通形式，另外兩種實際上是對政策的歪曲。政策實踐表明，在執(zhí)行政策的活動中，政策執(zhí)行者對上級政策采取各種變通形式。 2．政策變通的形式。在執(zhí)行政策過程中，執(zhí)行者要堅持穩(wěn)定性與可變性相統(tǒng) 19 一、原則性和靈活性相統(tǒng)一的原則，要善于變通，要根據(jù)不同時間、不同對象、不同地點、不同條件、不同需要而變通政策，使執(zhí)行的政策能適應(yīng)實際情況，取得預(yù)期效果。反之，如果在實際工作中把政策的原則性理解成照抄、照轉(zhuǎn)，不結(jié) 合實際情況靈活運用，就會產(chǎn)生教條主義，同樣也不能真正落實黨的政策。靈活是在原則所允許的范圍內(nèi)的靈活，而不是違反政策的隨心所欲；靈活性的臨界點是原則性。首先，政策總是針對特定的問題，以時間和條件為轉(zhuǎn)移；其次，政策具有層次性；第三，任何政策都需要逐步完善的。靈活性的核心是具體情況具體分析。政策執(zhí)行的首要條件就是要在精神實質(zhì)上忠實地執(zhí)行政策，保證政策的統(tǒng)一性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性，嚴(yán)格按照政策本身所規(guī)定的政策對象、政策范圍去實現(xiàn)政策目標(biāo)，而不能隨意變更、曲解、假借、貪污政策。 3. 創(chuàng)造性地執(zhí)行政策的問題 一、原則性與靈活性相統(tǒng)一的要求 所謂政策執(zhí)行中的原則性，是指執(zhí)行政策必須遵循政策的精神實質(zhì)，保證政策的統(tǒng)一性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性，嚴(yán)格按照政策規(guī)定的要求去做 ，全面地、不折不扣地實現(xiàn)政策目標(biāo)。思想誘導(dǎo)手段有在對象上具有多元性，在方式上具有協(xié)調(diào)性，在作用上有著宏觀控制性的特點。思想誘導(dǎo)手段是一種以人為中心的人本主義管理方法，它通過運用非強(qiáng)制性手段，誘導(dǎo)政策執(zhí)行者和政策對象自覺自愿地去貫徹執(zhí)行政策，而不從事與政策相違背的活動。經(jīng)濟(jì)手段不同于行政手段和法律手段，它有間接性、有償性和關(guān)聯(lián)性三個特性。經(jīng)濟(jì)手段是指根據(jù)客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律和物質(zhì)利益原則，利用各種經(jīng)濟(jì)杠桿，調(diào)節(jié)政策執(zhí)行過程中的各種不同經(jīng)濟(jì)利益之間的關(guān)系，以促進(jìn)政策順利實施的方法。法律手段除了與行政手段一樣具有權(quán)威性和強(qiáng)制性外，它還具有穩(wěn)定性和規(guī)范性的特點。法律手段是指通過各種法律、法令、法規(guī)、司法、仲裁工作，特別是通過行政立法和司法方式來調(diào)整政策執(zhí)行活動中各種關(guān)系的方法。行政手段有著權(quán)威性、強(qiáng)制性、對象的有限性和時效性三個顯著的特點。 1．行政手段。必須對整個實施過程加強(qiáng)監(jiān)控，以保證政策的全 18 面貫徹和落實。協(xié)調(diào)做好了，才能使執(zhí)行人員及其他有關(guān)人員做到思想觀念上的認(rèn)識統(tǒng)一和行動上的一致。 7．協(xié)調(diào)與監(jiān)控。政策的全面實施是政策實施過程中操作性、程序性最強(qiáng)、涉及面最具體、最廣泛的一個環(huán)節(jié)。 政策實驗的步驟大致包括選擇實驗對象、設(shè)計實驗方案和總結(jié)實驗結(jié)果三個階段。政策實驗是政策實施過程中的重要步驟。組織準(zhǔn)備工作是政策具體貫徹落實的保障機(jī)制組織準(zhǔn)備不只是解決組織形式問題，而且包括建立精干高效的組織執(zhí)行機(jī)構(gòu)、配備勝任稱職的領(lǐng)導(dǎo)者和一般的政策執(zhí)行人員，制定必要的規(guī)章制度，使人力、物力、財力得到最合理的利用。物質(zhì)準(zhǔn)備主要是指必需的財力（經(jīng)費）和必要的物力（設(shè)備）兩方面的準(zhǔn)備。 3．物質(zhì)準(zhǔn)備。政策分解就是通常所說的制定計劃，它是政策實施初期的另一項功能活動。政策宣傳就是統(tǒng)一人們思想認(rèn)識的一個有效手段。政策執(zhí)行活動是由許多人員一起協(xié)作完成的。 2. 政策執(zhí)行的過程與 手段 一、政策執(zhí)行過程的功能環(huán)節(jié) 1．政策宣傳。 四、政策執(zhí)行的種種理論 1．行動理論 —政策執(zhí)行被視為對某項公共政策所要采取的廣泛行動； 2．組織理論 —強(qiáng)調(diào)組織在政策執(zhí)行中的地位，認(rèn)為只有了解組織是怎樣工作的，才能理解所要執(zhí)行的政策以及它在執(zhí)行中是如何被調(diào)整和塑造的； 3．因果理論 —將政策看作一種假設(shè)，將政策執(zhí)行看作是引導(dǎo)人們達(dá)到目的地的地圖，關(guān)心政策過程中的因果關(guān)系； 4．管理理論 —強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行是一個管理過程； 5．交易理論 —認(rèn)為政策執(zhí)行是一個政治上討價還價的過程； 6．系統(tǒng)理論 —將政策執(zhí)行理解為政策行動者與環(huán)境的相互作用； 7．演化理論 —主張在政策執(zhí)行中重新設(shè)計目標(biāo)和修改方案，政策的制定與執(zhí)行是一個演化的過程。不管我們是以 “自上而下 ”設(shè)計的方式，還是以 “自下而上 ”的更傳統(tǒng)的行政管理方式來研究政策過程，給予政策決策的實質(zhì)或形式的過程總是包含著在可利用的政府工具箱中選擇一種或幾種工具。因而這一途徑可以說是以權(quán)力作為焦點的。按 巴雷特和富奇（ and ）的說法，應(yīng)該將執(zhí)行 “當(dāng)作一種政策 /行動的連續(xù)統(tǒng) ”，在其中，在那些尋求將政策執(zhí)行付之于實踐者與那些采取行動者之間隨時發(fā)生相互作用和談判的過程。 4. 具有中國特色的政策制定的基本經(jīng)驗 一、實事求是的思想路線 二、從人民的利益出發(fā)的根本宗旨 三、民主集中制的組織原則 四、調(diào)查研究的優(yōu)良作風(fēng) 五、從群眾中來到群眾中去的基本方法 六、循序漸進(jìn)、 “摸著石子過河 ”的政策制定模式 第七章 政策執(zhí)行 167。 (1)有立法必要的政策； (2)成熟、穩(wěn)定的政策。１９８２年憲法頒布后，立法體制也取得突破性發(fā)展，行政機(jī)關(guān)被賦予明確的立法權(quán)，地方立法權(quán)也不斷得到發(fā)展?，F(xiàn)代國家的政府有擴(kuò)增立法權(quán)的趨勢。政策法律化的主體就是依法有權(quán)把政策轉(zhuǎn)化為法律的國家機(jī)關(guān)，即享有立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)。它實際上是一種立法活動，所以又稱政策立法。政策法律化，就是政策向法律的轉(zhuǎn)化。立法機(jī)關(guān)或權(quán)力機(jī)關(guān)的政策合法化程序，當(dāng)然不可能完全一致，但基本上包括提出議案、審議議案、表決和通過議案、公布政策等環(huán)節(jié)。議會、國會、人民代表大會等，因其主要職權(quán)是立法，所以人們往往把它們看作立法機(jī)關(guān)的同義語。根據(jù)政策合法化程序的相對性原理，我們可 以把這些做法或制度也看作是我國行政機(jī)關(guān)的政策合法化過程。在政策決策的過程中，這一點體現(xiàn)得尤為明顯。領(lǐng)導(dǎo)體制的不同往往導(dǎo)致政策合法化過程的不同。 3. 行政機(jī)關(guān)的政策合法化過程。通過政策，就意味著先要討論、審查政策方案，而這又往往導(dǎo)致對政策方案的某些內(nèi)容進(jìn)行修改以取得較多的贊同意見或決策者的滿意。政策合法化的程序，應(yīng)該說是從政策規(guī)劃的終點—方案選優(yōu)或者說是政策方案的最終決定后開始的。不同的政策方案，不同的合法化主體，往往導(dǎo)致不同的合法化程序。從理論上說，政策規(guī)劃階段結(jié)束后才進(jìn)入合法化過程。 三、政策合法化的過程或程序 1. 政策合法 化的程序。超越法定權(quán)限，就不能制定和頒布政策。所謂微觀上的特定性是指每一項政策方案的合法化主體都是特定的。合法化主體具有宏觀上的廣泛性和微觀上的特定性兩個顯著的特征。 作用 （１）政策合法化是政策制定過程的重要階段，又是政策執(zhí)行的前提；（２）政策合法化是決策民主化、科學(xué)化和法制化的具體體現(xiàn)；（３）政策合法化是依法治國的需要。 167。 6. 穩(wěn)定可調(diào)原則。 4. 現(xiàn)實可行原則。 2. 系統(tǒng)協(xié)調(diào)原則。 15 方案計劃有如下幾個特征：第一，方案規(guī)劃的目的是為了解決既定的政策問題；第二，方案規(guī)劃的基本內(nèi)容是方案設(shè)計和方案擇優(yōu)；第三，方案規(guī)劃既是一種研究的活動，又是一種政治行為。 167。當(dāng)新事件發(fā)生并改變了優(yōu)先順序時，某些問題焦點在政策制定者的眼中的地位就會改變；在公眾中也一樣。 在確定議程中，還應(yīng)注意時間與問題焦點的變化。 4. 政 府與私人、團(tuán)體都不主動介入。 3. 政府及社會團(tuán)體與個人都主動介入。政府作為管理社會公共生活的權(quán)威，有更多的機(jī)會洞察民意，了解