【導(dǎo)讀】公共事務(wù)，以滿足民眾的公共性需求。公共物品和公共事務(wù)是公共管理中的兩個重要概念。所謂“公共事務(wù)”，是指涉及社會全體公眾整體的生活質(zhì)量和共同利益的一系列活動，的職能和手段，對管理客體加以調(diào)節(jié)控制的過程。公共管理學(xué)亦屬于一類特定領(lǐng)域的管理學(xué)。恒的，但具體內(nèi)容會隨著社會變遷不斷調(diào)整；績效也不能簡單地以利潤或效率作標(biāo)準(zhǔn)；公共管理的公共性，決定了社會公眾對公共管理部門擁有更多的制約權(quán)。外的公共部門處理公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動。公共管理重視與外部環(huán)境的關(guān)系，強調(diào)以最高管理者的戰(zhàn)略設(shè)計、政策設(shè)計為核心。公共管理不等于“政府管理”，而意味著一種新治理。公共管理是以政府為主的公共組織及其工作人員對社會公共事務(wù)進行的管理活動。包括合法地組成公共組織和成為管理者，合法地進行。管理，以及被管理者對管理者及其行為的認(rèn)同。們都尊重政治因素在管理中扮演的角色；它們都重視經(jīng)驗性的材料。

　　

【正文】 共組織為決策層，負責(zé)制定本部門行政的總目標(biāo)、總方針、總政策和總的實施方案，最高層次的公共組織，是一個開放的、面向社會的公共組織。 中層公共組織為協(xié)調(diào)指揮層，負責(zé)執(zhí)行本部門最高公共組織制定的總決策、目標(biāo)、方針和政策，以此為依據(jù)結(jié)合本單位具體工作對象的實際，制定本單位的具體工作目標(biāo)、工作方案，并負責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指揮等實施工作。中層公共組織為半封閉半開放系統(tǒng)。 基層公共組織為技術(shù)操作層，其任務(wù)是執(zhí)行中層公共組織的實施方案，在中層公共組織的協(xié)調(diào)、指揮之下 ，負責(zé)具體的帶技術(shù)操作性的工作。其組織基本為封閉型，采用什么技術(shù)方法執(zhí)行任務(wù)，純屬公共組織內(nèi)部問題。 公共組織縱向結(jié)構(gòu)形成的公共組織層級制，在公共組織運行中有其優(yōu)缺點。 優(yōu)點： （ 1）分層負責(zé)，使各級政府在各自管轄地域范圍內(nèi)，能做到事權(quán)集中，統(tǒng)一指揮； （ 2）行動迅速，能及時地根據(jù)本地情況做出決策，就地組織實施，并有利于就地監(jiān)督、控制； （ 3）能發(fā)揮各個層級公共組織的積極性、創(chuàng)造性，根據(jù)本地實際情況主動開展工作；（ 4）各層級行政首長負責(zé)全面管理工作，有利于培養(yǎng)全面型的管理人才。 缺點： （ 1）各層級行政首長 管轄事務(wù)過多，責(zé)重事繁，難于事事精通； （ 2）容易形成地方的塊塊分割，不利于各地經(jīng)濟和文化的交流與發(fā)展； （ 3）容易形成地方主義，不利于中央對地方的宏觀控制。 （二）公共組織的橫向結(jié)構(gòu) 1. 按業(yè)務(wù)性質(zhì)分工 按業(yè)務(wù)性質(zhì)分工，是指按公共管理的業(yè)務(wù)性質(zhì)異同來組成公共組織單位。例如：財政、外交等均為不同的業(yè)務(wù)，就以此為基礎(chǔ)，設(shè)置不同的單位。 優(yōu)點： （ 1）符合分工專業(yè)化的原則。每個部門只負責(zé)某一項業(yè)務(wù)工作，有利于工作人員熟悉本專業(yè)工作，以提高管理效率。 （ 2）有利于統(tǒng)一管理業(yè)務(wù)的方針、政策和法規(guī)。同一性質(zhì)的業(yè)務(wù)由 同一單位管理，使公共組織易于統(tǒng)一同一性質(zhì)業(yè)務(wù)的方針、政策、法規(guī)，避免政出多門的混亂狀態(tài)。 （ 3）體現(xiàn)事權(quán)一致的原則，便于協(xié)調(diào)。 缺點： （ 1）業(yè)務(wù)事權(quán)過于集中，容易形成條條分割，利于不同業(yè)務(wù)性質(zhì)工作之間的合作、協(xié)調(diào)。 （ 2）分工過細，易造成部門林立。 （ 3）有些業(yè)務(wù)性質(zhì)混淆不清，不易作出明確的劃分，易產(chǎn)生組織沖突。 2. 按管理程序分工 按管理程序分工，是指按公共管理工作過程的程序不同來分別設(shè)置公共組織部門。公共決策層 協(xié)調(diào)指揮層 協(xié)調(diào)指揮層 協(xié)調(diào)指揮層 協(xié)調(diào)指揮層 技術(shù)操作層 技術(shù)操作層 技術(shù)操作層 技術(shù)操作層 技術(shù)操作層 技術(shù)操作層 技術(shù)操作層 24 管理過程有咨詢、決策、執(zhí)行、信息反饋和監(jiān)督等環(huán)節(jié)，根據(jù)這些程序劃分咨詢部門、領(lǐng)導(dǎo)決策部門、執(zhí)行部 門、信息部門和監(jiān)督部門等。 優(yōu)點： （ 1）注重公共管理工作的技術(shù)方法，有利于提高管理人員的專業(yè)技術(shù)知識； （ 2）由于從事該項工作采用同樣的技術(shù)設(shè)備、工作程序，有利于節(jié)省人力、物力、財力； （ 3）使公共管理中的重要程序有專門機構(gòu)去完成，有利于提高公共管理的整體效能。 缺點： （ 1）工作人員易產(chǎn)生重技術(shù)、輕政策，重過程、輕目的的傾向； （ 2）在使用上有一定的局限性，只能對那些有較大獨立性的程序才可以設(shè)置部門，而多數(shù)工作程序則無法獨立出來。 3. 按管理對象分工 按管理對象分工是指按公共組織服務(wù)的人群、財物為對 象進行的部門設(shè)置。這一分工方式最常見的是政府經(jīng)濟行業(yè)主管部門的設(shè)置。如農(nóng)業(yè)部、鐵道部、交通部，均是按不同對象類別實行分部管理。 優(yōu)點： （ 1）根據(jù)服務(wù)對象分工，可使公共組織統(tǒng)籌考慮，滿足其管理對象的需要。 （ 2）群眾對公共組織的職責(zé)一目了然，易于溝通和監(jiān)督 缺點： （ 1）隨著管理的對象日益增多，勢必導(dǎo)致公共組織部門林立，不利于精簡節(jié)約。 （ 2）容易忽視甚至割裂管理對象之間的相互聯(lián)系，可能產(chǎn)生綜合性的工作無人管理的現(xiàn)象。 （ 3）容易造成本位主義，考慮問題從本部門利益出發(fā)，有礙于整體的利益。 （ 4）按服務(wù)對象劃 分部門往往與按業(yè)務(wù)性質(zhì)劃分部門發(fā)生重復(fù)、交叉關(guān)系，可能出現(xiàn)互相推諉責(zé)任、踢皮球的情況，降低了工作效率。 （三）公共組織的主要結(jié)構(gòu)形式 1. 直線制。 2. 職能制。 3. 直線職能制。 4. 矩陣制。 第二節(jié) 公共組織的類型與作用 一、政府 （一）政府的概念 在國際法意義上，政府是主權(quán)國家的要件之一，它指的是某一國家或地區(qū)的合法代表者，它是主權(quán)國家的代理者。 國家必須具備四個條件：一是必須有人民；二是必須有定居的土地，流浪的民族不是國家；三是必須有一個政府，有一個或更多的人來代表人民，并且按照本國的法律 進行統(tǒng)治。一個無政府狀態(tài)的社會不是一個國家。四是必須有一個主權(quán)的政府。主權(quán)是最高權(quán)威，即一個獨立于世界上任何其他權(quán)威之外的權(quán)威。 政治學(xué)中的政府，是統(tǒng)治集團借以實現(xiàn)其統(tǒng)治意志的政治統(tǒng)治機關(guān)。政府是國家實體的一部分，是政治組織的核心組成部分。在行政學(xué)意義上，政府則專指根據(jù)官僚制原則組織起來的國家行政機關(guān)。社會學(xué)一般將政府視為社會組織的一種，它與一般的社會組織如家庭相比，具有較強的政治性。 綜上所述，政府是指國家進行階級統(tǒng)治和社會管理的機關(guān)，是國家表達意志、發(fā)布命令 25 和處理事務(wù)的機關(guān)。政府的概念有廣義和狹義之分。 廣義的政府是指行使國家權(quán)力的所有機關(guān)，包括國家的立法、司法與行政機關(guān)。其中立法機關(guān)負責(zé)制定法律，行政機關(guān)負責(zé)執(zhí)行法律，司法機關(guān)負責(zé)運用法律審判案件。 狹義的政府僅僅是指國家的行政機關(guān)，即根據(jù)憲法和法律組建的、行使行政權(quán)力、執(zhí)行行政職能、推行政務(wù)、管理國家公共事務(wù)的機關(guān)體系，是國家權(quán)力的執(zhí)行機關(guān)。這里所研究的對象主要就是狹義的政府。 （二）政府的主要類型 現(xiàn)代國家的政府有三種主要形式： 1. 總統(tǒng)制政府 總統(tǒng)制是以總統(tǒng)為政府首腦的一種政權(quán)組織形式，國家的行政權(quán)力集于總統(tǒng)一身，總統(tǒng)既是國家元首，又是國家行政機關(guān) 首腦。實行總統(tǒng)制的國家，其政府機關(guān)較徹底地采用了三權(quán)分立原則。其中，總統(tǒng)是國家機構(gòu)中的主要部分，由選舉產(chǎn)生，擁有實權(quán)。美國是這種體制的典型代表。 2．內(nèi)閣制政府 這是一種在形式上由國家元首負責(zé)，實質(zhì)上由政府總理負責(zé)的政府體制。在內(nèi)閣制國家中，國家元首不負實際責(zé)任，沒有行政實權(quán)?？偫頁?dān)負實際行政責(zé)任，并握有行政實權(quán)。 3．委員會制政府 委員會制，或稱合議制政府的職權(quán)不是由一個行政首長行使，而是由一個委員會集體行使。 二、非營利組織 （一）非營利組織的概念 與非營利性組織的有關(guān)定義很多，如“非政府組織”、“ 第三部門”、“獨立部門”、“慈善組織”、“志愿者組織”、“公民社會組織”、“民間組織 ”、“免稅組織”等等。 沃爾夫（ Wolf）則認(rèn)為，非營利組織具有五個特征：一是有服務(wù)大眾的宗旨；二是有不以營利為目的的組織結(jié)構(gòu)；三是有一個不致令任何個人利己營私的管理制度；四是本身具有合法免稅地位；五是具有可提供捐贈人減免稅的合法地位。凡符合這五個特征的組織一般被認(rèn)為是非營利組織。 我們認(rèn)為，非營利組織是指不以營利為目的，而是服務(wù)社會公眾的非官方性公共組織。 （二）非營利組織的主要類型 從國際上通行的標(biāo)準(zhǔn)來看，非營利組織 的具體分類如下： 宗教性組織。包括教會、教會的聯(lián)合組織、協(xié)會，福音傳道運動。 社會性組織。包括奉獻俱樂部、友愛團體。 文化性組織。包括美術(shù)館、博物館、交響樂團、歌劇團、美術(shù)聯(lián)盟、動物園。 學(xué)術(shù)性組織。包括私立學(xué)校、私立大學(xué)、研究機構(gòu)。 保護性組織。包括同行業(yè)者聯(lián)合會、工會。 政治性組織。包括政黨、政治后援集團。 慈善性組織。包括私立福利團體、私立財團、慈善醫(yī)院、老人院、看護中心。 社會運動組織。包括和平運動集團、家族計劃推進組織、環(huán)境保護組織、人權(quán)運動組織、消費者運動組織、女權(quán)運動組織，犯罪撲滅運動組織。 根據(jù)中國的具體國情，參照國際慣例，可以從管理體制和功能兩個角度對我國的非營利組織進行具體分析。 一方面，按照管理體制，可劃分為公辦的非營利組織與民辦的非營利組織。 公辦的非營利組織是指由政府主辦的、不以營利為目的、而是以推進社會公益事業(yè)為宗 26 旨的社會組織。從層次角度而言，還可分為中央、地方以及基層政府主辦的非營利組織。在某種意義上，政府也屬于廣義的非營利組織。 民辦的非營利組織是指由民間主辦的、不以營利為目的、旨在推進社會公益事業(yè)的組織機構(gòu)。民辦的非營利組織主要可分為以下類型： 慈善機構(gòu)。如中華慈善總會、各種 慈善會、慈善基金會。 社會福利機構(gòu)。如民間興辦的老年福利院、養(yǎng)老院、護理院、老年公寓、醫(yī)療康復(fù)中心、文化體育設(shè)施、孤兒院、兒童健康娛樂中心。 文化教育事業(yè)。如各類民辦大學(xué)、職業(yè)技術(shù)學(xué)院、中專、中學(xué)、小學(xué)、幼兒園，等等。 財團（基金會）機構(gòu)。這是通過接受中央、地方政府的財政援助或者個人委托的專項基金，而成立的財團（基金會），主要集中在科學(xué)研究、文化、教育、社會福利等領(lǐng)域。如國家自然科學(xué)基金委員會、國家哲學(xué)社會科學(xué)基金委員會、中華環(huán)境保護基金會、中國經(jīng)濟改革研究基金會，等等。 群眾團體。這是由群眾自愿組合而成立 的各種團體，如同學(xué)會、老鄉(xiāng)會、動物保護協(xié)會、球迷協(xié)會，等等。 三、公共組織的作用 （一）公共組織是公共管理的主體 （二）公共組織是公共管理活動的基本支點 （三）公共組織匯集和放大了管理人員的力量 第三節(jié) 公共管理的主體（ 2）：個人 一、公共組織中的領(lǐng)導(dǎo)者 （一）領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)者 “領(lǐng)導(dǎo)”一詞有兩種含義：一是指領(lǐng)導(dǎo)活動，即指揮、帶領(lǐng)、引導(dǎo)、鼓勵和影響下屬為實現(xiàn)組織目標(biāo)而努力的過程；二是指領(lǐng)導(dǎo)者，即擔(dān)任某項領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)、扮演某種領(lǐng)導(dǎo)角色并實施領(lǐng)導(dǎo)過程的個人或集團。 理解領(lǐng)導(dǎo)的含義必須把握三點： （ 1）領(lǐng)導(dǎo)必須有領(lǐng) 導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者，否則就不成其為領(lǐng)導(dǎo)。 （ 2）領(lǐng)導(dǎo)者擁有影響被領(lǐng)導(dǎo)者的能力或力量。這些能力或力量包括由組織賦予領(lǐng)導(dǎo)者的職位與權(quán)力，也包括領(lǐng)導(dǎo)者個人所具有的品德、才能、知識和感情等非權(quán)力的影響力。 （ 3）領(lǐng)導(dǎo)的目的是通過被領(lǐng)導(dǎo)者達到組織的目標(biāo)。概括地講，領(lǐng)導(dǎo)是指揮、引導(dǎo)和影響被領(lǐng)導(dǎo)者為實現(xiàn)某種特定目標(biāo)而努力的各種活動過程。 領(lǐng)導(dǎo)者的影響力可以分為兩種： 。這是由社會賦予個人的職務(wù)、地位、權(quán)力與資歷等所構(gòu)成的，其特點是對部屬的影響帶有強迫性與不可抗拒性，以外推力的形式發(fā)揮作用，被影響者的心理和行為 表現(xiàn)為被動、服從。權(quán)力性影響力對人的作用是有限的。 。它與法定權(quán)力無關(guān)，是由領(lǐng)導(dǎo)者自身的因素所產(chǎn)生的，并非外界所賦予的。其特點是自然形成，比權(quán)力影響力具有更大的影響，起著權(quán)力影響力所起不到的作用。 公共管理學(xué)還從另外的角度研究領(lǐng)導(dǎo)者的行為，這就是權(quán)力基礎(chǔ)或者說基礎(chǔ)性權(quán)力問題。一般來說，領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力基礎(chǔ)或基礎(chǔ)性權(quán)力有 5 種，即合法權(quán)，懲罰權(quán)，獎勵權(quán)，模范權(quán)，專長權(quán)。 （二）領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì) 優(yōu)秀的公共組織領(lǐng)導(dǎo)者必須具備高尚的思想品德、淵博的文化知識、杰出的領(lǐng)導(dǎo)能力、良好的心理品質(zhì)和健康的身體素質(zhì)。 27 1. 思想品德素質(zhì) 2. 文化知識素質(zhì) 3. 領(lǐng)導(dǎo)能力素質(zhì) 4. 心理素質(zhì) 5. 身體素質(zhì) （三）領(lǐng)導(dǎo)方式 領(lǐng)導(dǎo)方式大體上有 4 種類型： 1. 集權(quán)型領(lǐng)導(dǎo)方式， 2. 民主型領(lǐng)導(dǎo)方式， 3. 放任型領(lǐng)導(dǎo)方式，指領(lǐng)導(dǎo)者撒手不管，下屬享有完全自由，領(lǐng)導(dǎo)者完全放棄領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。這是一種不負責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)方式。 4. “無為而治”型領(lǐng)導(dǎo)方式， 對于上述領(lǐng)導(dǎo)方式的運用，不存在一種絕對的標(biāo)準(zhǔn)。美國管理學(xué)家菲德勒（ F. E. Fiedler）在大量研究的基礎(chǔ)上提出了有效領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)變理論。權(quán)變理論關(guān)注的是領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者及環(huán)境之 間的相互影響。該理論認(rèn)為，一種具體的領(lǐng)導(dǎo)方式不可能到處都適用，有效的領(lǐng)導(dǎo)行為應(yīng)隨著被領(lǐng)導(dǎo)者的特點和環(huán)境的變化而變化。這種關(guān)系可以用下式來表示： E = f （ L， F， S） 其中： E—— 領(lǐng)導(dǎo)的有效性 L—— 領(lǐng)導(dǎo)者 F—— 被領(lǐng)導(dǎo)者 S—— 環(huán)境 f—— 函數(shù)關(guān)系 即領(lǐng)導(dǎo)工作受到領(lǐng)導(dǎo)者所處的客觀環(huán)境的影響，領(lǐng)導(dǎo)方式是領(lǐng)導(dǎo)者特征、追隨者的特征和環(huán)境的函數(shù)。 二、公共組織中的一般管理者 （一）領(lǐng)導(dǎo)者與管理者的區(qū)別 管理者與領(lǐng)導(dǎo)者是有區(qū)別的：管理者是被任命的，他們 擁有合法的權(quán)力進行獎勵和處罰，其影響力來自于他們所在的職位所賦予的正式權(quán)力。相反，領(lǐng)導(dǎo)者則既可能是被任命的，也可能是從一個群體中自然產(chǎn)生出來的，領(lǐng)導(dǎo)者可以不運用正式權(quán)力來影響他人的活動。 （二）管理者的主要類型與職責(zé) 根據(jù)在公共管理活動中地位與作用的差異，可以將公共組織中的管理者劃分為決策、執(zhí)行、監(jiān)督與參謀人員等不同角色。 三、被管理者 （一）作為被管理者的公共組織成員 1. 管理者與被管理者的靜態(tài)劃分 2. 管理者與被管理者的動態(tài)劃分 （二）作為被管理者的社會公眾 社會公眾從幾個方面影響著公共管理： 社會 公眾的利益是公共組織和公共管理產(chǎn)生與存在的基礎(chǔ)。 社會公眾的意見決定著公共管理的合法性程度。 社會公眾的思想、文化素質(zhì)影響著公共組織的結(jié)構(gòu)設(shè)計。 社會公眾的素質(zhì)影響著公共管理方式的選擇。 第四節(jié) 傳統(tǒng)公共組織的困境與變革 一、科層制的基本特征 （一）馬克斯韋伯的科層制理論 28 德國社會學(xué)家馬克斯韋伯，被稱為“組織理論之父”。韋伯的科層制（或