【導讀】行政職能也稱政府職能，是指政府在社會中的職責與功能。其核心的價值在于回答政府。務和社會平衡四大職能。功能的相似性，如決策性功能、執(zhí)行性功能、控制性功能、輔助性功能等。要從前兩個角度加以考察，這樣能夠更好地理解政府扮演的社會角色。恩格斯指出，“一切政治權力起先總是以某種經濟的、社會的職能。尖銳，無產階級面臨的主要任務是奪取政權。所謂“產權”，不僅僅局限于生產資料。所有權，也不同于法律意義上的財產權，而是一個具有更廣泛意義的概念。產權是否完整的標準。界定產權的核心問題是人與人之間權利與責任的劃分。件下，明確界定產權是市場機制有效運作的首要前提。產權界定得越清楚，每個行為主體的責、權、利。擁有的強制性手段界定和維護產權。在產權明確界定的領域，公民的利益能夠得到有。財產權是人的最基本的權利，保護財產權是國家的根本職能。在市場經濟條件下，雖然大部分商品的價格由供求關系所決定，但是

　　

【正文】 國原有的計劃經濟體制是建國初期在資金短缺的發(fā)展經濟中，為建立一個完整的重工業(yè)體系的特定國情下所作出的制度安排。其基本特征是國家掌握著全部社會資源的分配權，并采取直接的行政手段管理經濟事務和社會事務。政府居于全社會生產指揮中心，壟斷了生產、流通、交換和分配的各個領域，并附之以指令性計劃、一平二調，統(tǒng)收統(tǒng)支等制度措施指揮企業(yè)的生產經營活動。其結果，企業(yè)和各個單位不過是政府的附屬物，失去其作為經濟組織、社會組織的屬性，反過來，企業(yè)、事業(yè)單位又承擔了本應由政府承擔的大量社會事務，企業(yè)辦醫(yī)院、辦學校、并承擔了職工 生老病死的終身保障。政企不分、政事不分造成政府職能結構的失衡和嚴重錯位，政府不得不以大量的時間與精力忙于給企業(yè)下達指令性計劃，分指標、分任務、從事搞項目、分錢分物的直接管理和微觀管理，使政府管了許多管不了，也管不好的事，其結果是“種了別人的田，荒了自家的地”，也導致政府機構中管理經濟事務和社會事務的部門特別臃腫，管理隊伍特別龐大。如中央政府即國務院的管理部門，從 1956年的 81 個單位，發(fā)展到 1981 年的 100 個單位，其中大部分從事經濟和社會事務的直接管理。龐大的政府管理部門帶來管理上的困難，機構多、職能亂、 冗員多、相互推諉、相互扯皮等弊端又加大了政府運作的成本，損害了政府的效率。因此，按照市場經濟的要求轉變政府的經濟職能，加強社會服務職能，調整政府的職能結構，理順職能關系，是建立符合市場經濟體制的行政管理體制的前提。 （三）中國政府職能轉變的內容 在我國建立社會主義市場經濟的背景下，政府的職能重心、職能方式和職能關系發(fā)生了根本性變化。政府職能重心從重政治統(tǒng)治職能輕社會管理職能以及重階級斗爭輕經濟建設轉向以經濟建設為中心。這是在總結我國社會主義建設經驗教訓的基礎上，對社會主義本質認識的進一步深化而實現(xiàn)的 理論與實踐升華的結果。以經濟建設為中心意味著政府職能重心轉向為市場運行、為經濟發(fā)展提供政策環(huán)境、制度環(huán)境、基礎設施環(huán)境方面，履行好公共管理與公共服務職責。因而，中國政府職能轉變主要是圍繞政府與市場關系這一軸心展開和確立的。首先，政府作為公共產品的提供者，要為市場發(fā)育、運行創(chuàng)設公共基礎設施條件，為經濟發(fā)展營造必不可少的良好的硬環(huán)境。其次，作為制度的供給者，政府要為市場經濟提供政策、制度、法規(guī)及包括政府效率在內的軟環(huán)境。第三，作為宏觀經濟的調控者，政府運用財政政策、貨幣政策、產業(yè)政策等宏觀經濟政策，調控宏觀經濟 ，彌補市場缺陷，防止市場失靈，引導經濟平穩(wěn)、協(xié)調地發(fā)展。概言之，政府的經濟職能要轉變，社會職能要加強，服務職能要強化。正如黨的十四大報告中指出的“政府的職能，主要是統(tǒng)籌規(guī)劃，掌握政策，信息引導，組織協(xié)調，提供服務和檢查監(jiān)督”。這也是我國政府職能轉變的目標。 與政府職能重心的轉移相應，政府職能方式、方法上也發(fā)生了轉變，這就是從舊體制下的直接管理、微觀管理轉向間接管理、宏觀調控，政企分開，政事分開，將企業(yè)的自主經營權還給企業(yè)；從運用行政手段為主轉向以經濟手段、法律手段為主，并輔之以行政手段。所謂經濟手段是指 政府按照客觀經濟規(guī)律的要求，應用價格、財政、稅收信貸、工資、利潤等經濟杠桿，來組織、調節(jié)和影響經濟活動，實現(xiàn)經濟管理的任務。所謂法律手段，是政府通過行政立法和行政司法活動，借助國家強制性的法律、法規(guī)來規(guī)范管理經濟生活。 政府職能重心和職能方式轉變要通過職能關系調節(jié)的途徑來實現(xiàn)，這是實現(xiàn)政府職能轉變的關鍵環(huán)節(jié)。職能關系是指不同的管理職能該由誰來行事，以及管理主體的職責權限的劃分問題，涉及到職責、權限、結構等。結合我國職能轉變的實際，在職能關系調整中，政府與社會的關系、中央與地方的關系、政企關系、政府內部各 職能部門的關系是著重要解決好的問題，也是難點問題。其總的要求是：清理職能、調整結構；下放權力，理順關系；微觀放開搞活，宏觀調控服務。 首先，要理順中央和地方、上級與下級的關系。其基本的方向是權力下放。權力是職能的保證，職能是權力的落實。舊體制下權力格局的特征是各種管理權限主要集中在中央、上級，形成頭重腳輕的職能構架。一方面，地方與下級沒有自主權，其積極性難以發(fā)揮，另一方面，中央集宏觀與微觀管理于一身，不僅陷入繁重的微觀事務而削弱了宏觀調控的職能，也因信息易失真、不及時帶來決策失誤。理順中央和地方、上級和 下級職能關系的原則是既要維護中央的權威，保持政令統(tǒng)一，又要充分調動地方的積極性，使之有因地制宜地解決問題的自主權。此外，在政府與社會的權力關系中，要把屬于社會的權力還給社會，國家和政府對社會集中、全面控制的范圍縮小了，“體制外”的空間增大了，才有助于推進公民社會的發(fā)展。 其次，理順政企關系。這是政府職能轉變的核心問題，也是難度最大的問題。政企不分有其存在的深刻原因，這就是原有的國有制經濟關系和利益結構。在單一的國有制形式下，政府作為國有資本財產所有者的代表（委托人），它賦有監(jiān)督資產的使用和處置，防止經營者和勞動者（代理人）損害資本利益的行為發(fā)生，保證資本增殖的使命，而不能對企業(yè)撒手不管，否則就是失職。但是政府管企業(yè)又會導致權力濫用和低效率發(fā)生。建立社會主義市場經濟體制要解決政企分開問題，政府不再管企業(yè)，使企業(yè)真正成為按市場法則的硬性預算約束，而不是靠外在的政府的軟約束運轉。政企分開的關鍵性前提是政府不再是所有權主體，至少不再是大多數(shù)企業(yè)的所有權主體，也就是說，國有制的所有制形式在整個經濟中不再為主體，否則所有權虛置的問題不可能從根本上解決。改革國有制形式與公有制為主導并不矛盾。正如十五大報告中指出的，公有 制實現(xiàn)形式是多樣的，國家可以通過參股、控股的形式在企業(yè)決策中起決定性作用，而不必自己去直接經營企業(yè)，去抓生產，搞流通，政企不分的問題才能真正解決，政府也才能專注于自己的本職。因此，深化國有企業(yè)的改革，培育多種性質的經濟成分，也是政府促進自身職能轉變的重要職責 。 第三，理順政府內部各職能部門的關系，合理配置政府職能體系。依據(jù)政府職能重心轉變的要求，對職能進行分解與分析，明確各自的職責與分工，克服職能不清、職能交叉、人浮于事、推諉扯皮的弊端。 （四）政府職能轉變的制約因素 應當說，改革以來經過多年理論 與實踐的探索，中國政府職能轉變的基本方向是明確的，轉變的目標、要求及意義在理論上也是清晰的，但是職能轉變本身是不能直接操作的，要通過一系列制度改革和具體措施加以落實，比如行政審批制度的改革，政府組織結構的改革等。政府職能轉變在實踐上的操作與進展也遠不如理論上那幺純粹規(guī)范和來得快。政府職能轉變同時又是一個系統(tǒng)工程，涉及其它諸多領域和方方面面的配套改革，其進程、力度要受制于政府系統(tǒng)內部與外部的許多因素，因而理想目標的實現(xiàn)不可能一步到位。 首先，政府職能轉變與市場經濟的發(fā)展相互促動。中國的市場經濟是在空白基礎 上起步的，經過多年努力，社會主義市場經濟體制的框架已基本建立起來，但是仍與成熟的市場經濟體制的要求相差很遠。盡管商品市場發(fā)展很快，但生產要素市場如勞動力市場、企業(yè)家市場、技術市場、資本市場等發(fā)育遲緩、殘缺不全，處于半市場、半行政的運行狀態(tài)。在市場仍無法起作用的地方，政府不得不發(fā)揮替代作用，以彌補市場不健全的缺陷。因此中國的市場經濟是一個漸進發(fā)育過程，政府職能轉變也是一個漸進過程，在傳統(tǒng)的計劃經濟體制得到徹底改造和社會主義市場經濟體制完全建立起來之前，政府職能轉變不可能按照理想的目標去操作，也不可能真正到位。 但是這并不意味著政府職能轉變處于消極被動地位，只能跟隨經濟體制的改革亦步亦趨，恰恰相反，政府職能轉變在經濟體制改革中居于關鍵性地位。 中國的具體國情決定了中國市場經濟體制的建立不是自發(fā)形成，而是要在政府的主導和推動下進行，因此，培育市場是政府的一項重要的特殊職責。培育市場體制就是要培育主體和市場體系，減少政府對企業(yè)的行政干預、設關設卡和不必要的審批事項；轉變舊的行為方式，為維護市場秩序，保證市場競爭中的公平交易和優(yōu)勝劣汰機制發(fā)揮好監(jiān)管作用；提高自身效率，降低企業(yè)的運作成本，以各種手段發(fā)育市場等等。有鑒于 此，深化市場經濟體制改革，關鍵不在于企業(yè)和普通民眾能否適應市場經濟下的新角色，而在于政府能否盡快從舊體制下的職能模式中走出來，轉向為市場經濟的運行提供政策環(huán)境、制度環(huán)境、基礎設施環(huán)境，履行好公共管理和公共服務的職責，反過來推進市場經濟體制的發(fā)展。 其次，政府職能轉變要受觀念、利益和舊的行為方式的制約。在中國傳統(tǒng)文化價值觀念中，封建文化根深蒂固，等級觀念、官本位意識比較濃厚，而與市場經濟要求相適應的服務觀念、法制觀念比較淡薄。加之長期以來，行政人員習慣于計劃體制下的一套下計劃、下指令管理方式，政府職能方式 要從支配型向社會管理和社會服務型的轉變，需要克服文化價值觀念的障礙。另外，按照公共選擇理論，政府公職人員并非天然的公仆，他們也有追求自身利益最大化的傾向，政府部門也有自身的特殊利益，這樣，政府部門手中的權力常常成為獲取個人利益、部門利益的資本，以致為尋租、設租的腐敗行為提供便利。政企分開，政府權力下放，意味著政府一些實權部門既得利益喪失，權錢交易的紐帶也被割斷，因而不可避免地會受到來自政府內部各方面的阻力。比如在政府行政審批制度的改革中，一些部門不愿放棄手中握有的審批權，采取將原有的審批權分拆為多項，再砍掉 那些無關緊要的事項；而“上有政策，下有對策”也常常使中央的改革政策難以順利推行。 總之，中國改革的漸進性特征決定了政府職能轉變不是一蹴而就的，涉及權力、機構、利益、體制方方面面的問題，需要各個方面的協(xié)同作戰(zhàn)。但是，中央所確立的行政體制改革的方向是明確的，只要我們按照這個方向堅定不移地走下去，一定會達到改革所設定的目標。