【正文】 主義的政府職能論 政府的“不干涉”，沒有約束的自由競爭，并不能總是帶來盡如人意的結(jié)果。 “守夜人”政府理論的影響是深遠(yuǎn)的，“其觀點(diǎn)時(shí)至今日仍持續(xù)產(chǎn)生重要的影響。二是斯密所處的時(shí)代是西方市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育的初期階段，生產(chǎn)力不發(fā)達(dá)、市場容量小，市場缺陷還未暴露出來，所以“守夜人”的政府理論是當(dāng)時(shí)市場經(jīng)濟(jì)不成熟的產(chǎn)物。當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)實(shí)業(yè)界為了擺 脫封建制度及其盛行的重商主義對市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的束縛，一般都舉起了自由放任主義的旗幟，要求自主經(jīng)營業(yè)務(wù)，限制政府的作用。斯密的思想在當(dāng)時(shí)得到普遍認(rèn)可，美國第三任總統(tǒng)杰佛遜的名言“最少管事的政府是最好的政府”是這一思想的典型寫照。斯密認(rèn)為，除了這些最低限度的職能外，政府的適當(dāng)角色就是盡可能地遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)生活之外。斯密把政府的主要職能歸為三項(xiàng)：（ 1）保護(hù)國家安全，使其不受外來侵犯；（ 2）保護(hù)社會(huì)上的個(gè)人安全，使其不受他人的侵害和壓迫；（ 3）建設(shè)和維護(hù)某些私人無力辦或不愿辦的公共事業(yè)和公共設(shè)施。斯密認(rèn)為，在這樣一種經(jīng)濟(jì)秩序中，政府沒有必要操心和插手經(jīng)濟(jì)生活，如果政府這樣做不僅多余，而且十分危險(xiǎn)。斯密于1776 年在他發(fā)表的《國富論》中，第一個(gè)從經(jīng)濟(jì)的角度界定了政府的職責(zé)。 300 年前，洛克在他的《政府論》中提出，政府的主要任務(wù)是保護(hù)個(gè)人的自由和財(cái)產(chǎn)，“政府除了保護(hù)財(cái)產(chǎn)之外，沒有其它目的”。西方學(xué)者關(guān)于政府職能的界定和論述大體可分為“守夜人”的 政府職能論、干預(yù)主義的政府職能論、以及有選擇地干預(yù)“市場失敗”等三種理論。 近代以后，工業(yè)化進(jìn)程使得商品經(jīng)濟(jì)在社會(huì)中逐步居于主導(dǎo)地位，在新的經(jīng)濟(jì)秩序下，政府的職能及其作用成為突出問題。政府要增進(jìn)公共利益必須履行三個(gè)方面的職能：首先是確立所統(tǒng)治的社會(huì)的安寧，即建立社會(huì)秩序的職能；其次是必須保證不讓任何事情來破壞這樣所建立起來的安寧，即維持秩序的職能；再次是必須費(fèi)盡心機(jī)繼續(xù)擴(kuò)大社會(huì)福利，即發(fā)展公共利益職能。阿奎那認(rèn)為，國王或者政府的職能在于“殫精竭慮地增進(jìn)公共利益”。亞里士多德同時(shí)列舉了政府應(yīng)履行的一些重要職能：負(fù)責(zé)市場管理、監(jiān)護(hù)城區(qū)公共財(cái)產(chǎn)、維護(hù)并修理損害的建筑和街道、查察田疇、解決民間糾紛、征收并保存公共 財(cái)產(chǎn)收益，辦理民間契約和法庭判決的注冊事務(wù)、執(zhí)行判決、負(fù)責(zé)城防等，并指出只有具有這些功能，城邦生活才能健康發(fā)展。然而，對政府職能的論述卻可以追溯到古希臘的亞里士多德。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府治理環(huán)境的方式主要是使外部性內(nèi)部化并運(yùn)用法律措施和經(jīng)濟(jì)手段（如稅收和補(bǔ)貼）加以解決。三是環(huán)境技術(shù)管理。二是環(huán)境質(zhì)量管理。政府對環(huán)境管理具體涉及三方面內(nèi)容，一是環(huán)境計(jì)劃管理。在市場不具有自發(fā)調(diào)節(jié)負(fù)的外部性和自然資源的合理開發(fā)的認(rèn)識(shí)中，環(huán)境治理的任務(wù)只能依靠政府對自然資源和環(huán)境資源采取強(qiáng)制性的保護(hù)措施，在合理保護(hù)的同時(shí)，進(jìn)行合理開發(fā)。前已敘及，市場中的經(jīng)濟(jì)主體無須為負(fù)的外部性帶來的損失承擔(dān)成本，以求利為目的的經(jīng)濟(jì)主體在沒有限制和制約的情況下，出于成本 —— 收益的考慮，不會(huì)有降低和治理污染的動(dòng)力；在自然資源的開發(fā)中，由于資源分布不平衡，對資源的開發(fā)利用成本也不相同，“靠山吃山，靠水吃水”、“近水樓臺(tái)先得月”的俗語，可用以描述原始的資源利用成 本與經(jīng)濟(jì)利益之間的關(guān)系，說明資源分布會(huì)帶來經(jīng)濟(jì)收益的不均衡。環(huán)境的惡化和生態(tài)失衡不僅威脅到當(dāng)代人的生存發(fā)展，也影響到子孫后代的生存。環(huán)境問題主要是由社會(huì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所引起，人類的生產(chǎn)和消費(fèi)活動(dòng)會(huì)不同程度污染、破壞環(huán)境。 （ 3）保護(hù)自然環(huán)境。因此，人口問題只能由政府運(yùn)用公共權(quán)力、依據(jù)人口發(fā)展規(guī)律制定符合國情的人口政策，用政策手段調(diào)控人 口的增減，并通過相應(yīng)的職能機(jī)構(gòu)推行實(shí)施。因此，人口問題與公共利益相關(guān)。生育權(quán)是基本的人權(quán)之一，一個(gè)家庭生幾個(gè)孩子表面上是個(gè)人的事情，但是人口的數(shù)量和質(zhì)量又對宏觀經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展帶來巨大影響：降低或提高人均收入水平；增加或減少社會(huì)總需求；社會(huì)福利和公共產(chǎn)品供給不足；加劇或緩解人口與自然資 源的矛盾影響未來的就業(yè)崗位數(shù)目和就業(yè)率，等等。人口政策與行政管理的相關(guān)性主要集中在對一個(gè)國家人口數(shù)量、質(zhì)量及其結(jié)構(gòu)的控制，屬于公共管理的重要內(nèi)容之一。需要指出的是，社會(huì)保障是政府基本的社 會(huì)職責(zé)，但是一個(gè)國家的社會(huì)保障水平的高低應(yīng)當(dāng)與該國生產(chǎn)力發(fā)展水平以及各方面（企業(yè)、政府和個(gè)人）的支付承擔(dān)能力相適應(yīng)。四是社會(huì)優(yōu)撫。三是社會(huì)福利。它是對現(xiàn)實(shí)貧苦的救濟(jì)與扶助，是對社會(huì)保險(xiǎn)體系的補(bǔ)充。社會(huì)保險(xiǎn)體系包括退休養(yǎng)老金保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)五個(gè)方面，其中退休養(yǎng)老保險(xiǎn)是社會(huì)保險(xiǎn)的核心。 一個(gè)較為完善的社會(huì)保障體系基本包括四方面內(nèi)容：一是社會(huì)保險(xiǎn)體系。政府通過建立社會(huì)保障體系，為那些無力競爭或失去競爭能力的社會(huì)成員，以及那些基本生活暫時(shí)出現(xiàn)困難的社會(huì)成員提供種種保護(hù)性措施。 社會(huì)保障也稱為“社會(huì)安全”，是社會(huì)對其成員提供一定的經(jīng)濟(jì)資助、物質(zhì)幫助或服務(wù)，以保障社會(huì)成員基本生活需要得以滿足的綜合性事業(yè)。在財(cái)政政策中，社會(huì)保障制度“逆市場風(fēng)向而行”，自動(dòng)關(guān)閉和開啟，發(fā)揮著刺激或抑制需求，從而間接影響著宏觀經(jīng)濟(jì)的作用?，F(xiàn)代社會(huì)中政府職能的極大擴(kuò)張也主要是社會(huì)職能的拓展。指政府承擔(dān)的社會(huì)服務(wù)和社會(huì)保障職能。 此外，政府的文化職能還包括在全社會(huì)支持、鼓勵(lì)、引導(dǎo)和提倡反映人類進(jìn)步文明的積極的價(jià)值取向（如進(jìn)取精神、社會(huì)責(zé)任感、自尊自愛等）、倫理道德（如公共道德等）、行為模式和健康的生活方式等等，防止和制止那些不健康的、有害于社會(huì)公共環(huán)境氛圍的劣性文化現(xiàn)象的出現(xiàn)和蔓延，凈化社會(huì)空氣，促進(jìn)社會(huì)精神文明的發(fā)展。比如教育行政部門通過對教學(xué)內(nèi)容的審查，培養(yǎng)未成年公民對國家和民族的認(rèn)同意識(shí)；通過對教學(xué)內(nèi)容的規(guī)定，培養(yǎng)公民良好的道德品行和強(qiáng)烈的社會(huì)責(zé)任感。政治社會(huì)化就是形成、維護(hù)和改變社會(huì)成員的態(tài)度、信仰和感情的過程。與國家用強(qiáng)制性的方式維護(hù)自己的統(tǒng)治地位相比，意識(shí)形態(tài)以軟的方式影響人們的思想，以達(dá)到對社會(huì)的控制。它是政府管理最古老、最重要的職能之一，與社會(huì)的意識(shí)形態(tài)、價(jià)值觀和精神文明狀況相聯(lián)系，在不同時(shí)代和不同國家有著不同的內(nèi)容。 3．文化職能。但是由于脫離市場約束而缺乏競爭，公共工程的興建采取政府行為比私人行為缺乏效率，市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共交通、電力、通訊系統(tǒng)也可 以引入市場方式提供，由私人公司出資和建造，并向使用者收費(fèi)。因而基礎(chǔ)科學(xué)研究應(yīng)該按照公共產(chǎn)品的方式來加以組織生產(chǎn)，由國家出資，政府負(fù)責(zé)組織。然而科學(xué)研 究的創(chuàng)造性成果為人類帶來的福祉卻不僅永遠(yuǎn)不會(huì)、而且也不可能得到足額補(bǔ)償。眾所周知，科學(xué)研究對人類的發(fā)展至關(guān)重要，新的科學(xué)理論的提出往往導(dǎo)致重大的技術(shù)發(fā)明的出現(xiàn)，推動(dòng)人類的巨大進(jìn)步，人類歷史上出現(xiàn)的四次重大技術(shù)革命，都是以科學(xué)理論的重大突破為前提。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施指的主要是基礎(chǔ)科學(xué)研究、市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共交通、電力、通訊系統(tǒng)等等，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本環(huán)境條件。具體講，一國政府可以依據(jù)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢和本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，制定相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策，確定支持哪些產(chǎn)業(yè)，限制哪些產(chǎn)業(yè)，來扶持主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化，實(shí)現(xiàn)資源的合理有效配置，并引導(dǎo)企業(yè)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)濟(jì)效益。市場本身不能自發(fā)產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)政策，需要政府制定和實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策。 （ 3）產(chǎn)業(yè)政策。調(diào)控市場的貨幣政策必須與其它調(diào)控方式配套使用，取長補(bǔ)短，相得益彰。國家緊縮銀根或放松銀根是基于對市場趨勢的預(yù)測，經(jīng)濟(jì)事實(shí)和經(jīng)濟(jì)趨勢不會(huì)自己說話，人們只能通過觀察經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的變化來推測市場 態(tài)勢，一般來講，推測通貨膨脹率需要至少以一個(gè)月為一個(gè)時(shí)間單位，而等待一個(gè)明確的貨幣政策結(jié)果出現(xiàn)往往需要半年左右時(shí)間（各國經(jīng)濟(jì)顯現(xiàn)貨幣政策的時(shí)間長短不一，正常狀態(tài)下一般不少于一個(gè)季度）。加之貨幣政策操作中行政成本很低，無須一個(gè)龐大的行政機(jī)構(gòu)來支撐，因而是一種最理想的干預(yù)市場方式，受到現(xiàn)代發(fā)達(dá)國家政府的廣泛重視。需要指出的是，中央政府控制銀根的方式遠(yuǎn)不如此簡單，其具體工作過程有極為嚴(yán)格的行政技術(shù)要求。兩者共同作用，使過熱的投資和消費(fèi)水平隨之降溫，通貨膨脹趨緩。提高法定準(zhǔn)備金和貼現(xiàn)率，意味商業(yè)銀行可用于貸款的數(shù)量減少，當(dāng)貨幣量普遍減少時(shí)，根據(jù)市場供求關(guān)系，利率將會(huì)上升。上述政策工具的使用會(huì)帶來增加或減少貨幣量的神奇結(jié)果。（ 3）公開市場業(yè)務(wù)。（ 2）貼現(xiàn)率。 貨幣政策發(fā)揮作用的主要政策工具有：（ 1）法定準(zhǔn)備金。高于這個(gè)數(shù)額值域，將導(dǎo)致過多的貨幣追逐過少的商品，造成通貨膨脹；低于這個(gè)數(shù)額，將使貨幣這一特殊商品的價(jià)格 —— 利率上升，利率上升抬高投資成本，較高的投資成本必然降低投資者對利潤的預(yù)期而削減投資，投資減少對經(jīng)濟(jì)帶來的后果則是經(jīng)濟(jì)增長停滯，新增就業(yè)機(jī)會(huì)減少。隨著市場經(jīng)濟(jì)的日益活 躍、成熟，國家發(fā)行貨幣的公共管理職能已演變?yōu)檎{(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀態(tài)的得力手段。 （ 2）貨幣政策。西方國家的經(jīng)濟(jì)實(shí)踐表明，過度依靠財(cái)政政策會(huì)帶來許多副作用，比如，政府在經(jīng)濟(jì)蕭條中不得不接管涉及國計(jì)民生的若干公共設(shè)施，而企業(yè)收歸國有往往使企業(yè)擺脫了市場競爭法則，降低了整個(gè)市場高效率配置資源的功能；高失業(yè)救濟(jì)金既加重了政府的負(fù)擔(dān)，助長了人們對政府的依賴，也不利于效率的提高。 調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)已成為現(xiàn)代政府的一項(xiàng)重要經(jīng)濟(jì)職責(zé)，財(cái)政政策也因其見效快而經(jīng)常成為各國政府優(yōu)先考慮和使用的政策手段。當(dāng)經(jīng)濟(jì)開始復(fù)蘇時(shí)，社會(huì)總需求增加，廠商開足馬力生產(chǎn)，勞動(dòng)者紛紛找到各自的工作崗位，政府支付的失業(yè)救濟(jì)金便自動(dòng)停發(fā)，從而抽調(diào)一部分總需求，給日趨熱化的宏觀經(jīng)濟(jì)送去一陣“涼風(fēng)”。一旦出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)衰退，工廠大量裁員，眾多失業(yè)者形成的失業(yè)大軍將劇烈減少本來就不足的有效需求。這時(shí)，累進(jìn)稅制度又使個(gè)人繳稅部分的下降大幅度高于收入下降的速度，使個(gè)人收入的全部或大部分用于購買消費(fèi)品，從而達(dá)到刺激總需求的目的。這時(shí)，累進(jìn)稅制度使得個(gè)人繳稅部