【正文】 的一種退路。另一方面，一些干部對土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的必要性認識不足，不支持，不引導，無所作為，聽其自然；規(guī)范工作缺乏主動性、超前性，缺乏必要的行政引導。政策法規(guī)不健全，不完善、不配套，無章可循，導致一些地方出現(xiàn)政策違規(guī)現(xiàn)象。個別地方為了所謂的招商引資，置黨和國家的承包土地一定30年不變的政策不顧，擅自延長承包期，耕地租包期有的長達50年、70年，甚至個別地區(qū)的非耕地包租期長達120年，已經(jīng)作了若干代人以后的事，“超前”得令人啼笑皆非。2．機制不健全，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中自發(fā)性和強制性現(xiàn)象同時存在雖然農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)已成為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中的一種普遍現(xiàn)象，但土地流轉(zhuǎn)無論有形還是無形市場都尚未形成，轉(zhuǎn)出、轉(zhuǎn)入之間缺乏足夠的信息聯(lián)系，阻礙著土地流轉(zhuǎn)在更大的范圍和更高的層次上進行。轉(zhuǎn)包費、租賃費缺乏科學依據(jù)，也不是通過市場機理形成，在許多地方都還沒有與土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)聯(lián)的評估、咨詢、公證、仲裁等中介機構(gòu)，監(jiān)督管理機構(gòu)不健全，體制不順。盡管政策和法規(guī)賦予了農(nóng)業(yè)主管部門對農(nóng)村集體土地的管理職能，但職責并不明確，無法更好地行使監(jiān)督管理職責。同時，由于土地本身涉及到國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等眾多職能部門，而這些部門又各有各的法律和政策，使得土地流轉(zhuǎn)部門之間出現(xiàn)法律、政策相互制約、互相掣肘再所難免。土地、荒山、水面、林地等的流轉(zhuǎn)包租，需要哪些部門審批，辦理何種手續(xù)才具有合法性、權(quán)威性，承包者和包租者都不清楚。機制不健全，管理不順，導致了土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實踐中的自發(fā)性和強制性同時并存。由于工作不到位，指導乏力，致使部分鄉(xiāng)政府和村社集體經(jīng)濟組織對土地流轉(zhuǎn)聽之任之，放任自流，完全處于一種自發(fā)狀態(tài)，流轉(zhuǎn)主要在農(nóng)戶之間自發(fā)地進行。與此相反，一些地方鄉(xiāng)政府和村社集體經(jīng)濟組織，出于調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，擴大生產(chǎn)規(guī)模而急于求成，不尊重農(nóng)民的意愿，隨意收回農(nóng)民的承包地，進行重新發(fā)包，出租或集體統(tǒng)一經(jīng)營，鄉(xiāng)政府和村社集體經(jīng)濟組織扮演了土地流轉(zhuǎn)的主導者角色，強制性推動土地流轉(zhuǎn)。個別地方為了使土地相對集中連片，在部分農(nóng)戶不情愿的情況下實行少數(shù)服從多數(shù)的辦法強行集中，或者以人子集中一定數(shù)量的土地向外出租。3．合同不科學，流轉(zhuǎn)不規(guī)范，業(yè)主經(jīng)營具有較大的盲目性目前農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同不科學，不完善的現(xiàn)象相當突出，合同內(nèi)容沒有統(tǒng)一和規(guī)范。據(jù)調(diào)查，有的地方農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)無約定或只有口頭約定合同的占到了60％以上，簽訂合同但并未經(jīng)合同管理機構(gòu)審查監(jiān)證的占1/4，也就是說，沒有法律效率的無效合同幾乎占到土地流轉(zhuǎn)合同的近90％。還有一些地方的土地流轉(zhuǎn)合同業(yè)主與農(nóng)戶之間的責、權(quán)、利關(guān)系都沒有明確的規(guī)定，也無違約責任和保障條款，流轉(zhuǎn)期限與土地第二輪承包期不一致，也沒有充分考慮今后市場變化的因素。有的合同沒有明確業(yè)主的生產(chǎn)共同費的負擔主體和業(yè)主所進行的臨時建筑物將來復耕費用的負擔主體，有的合同甚至與現(xiàn)行的法律、法規(guī)、政策相違背。并且，大多數(shù)的合同在租金、生產(chǎn)性、公益性投入、基礎(chǔ)設(shè)施投入、國家稅費調(diào)整等重大問題上都缺乏長遠考慮，留下了許多隱患。與之相關(guān)聯(lián)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也不規(guī)范。一方面是流轉(zhuǎn)的程序不規(guī)范。不通過村社集體經(jīng)濟組織確認便私自轉(zhuǎn)包租賃土地者有之，不通過村民大會或村民代表大會討論通過便將集體的“四荒地”與機動地轉(zhuǎn)出去的村集體經(jīng)濟組織亦有之。另一方面是流轉(zhuǎn)的主體不規(guī)范。在一些地方，業(yè)主不是與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)戶等農(nóng)村土地經(jīng)營者、使用權(quán)擁有者簽訂協(xié)議，而是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或縣級某部門簽訂協(xié)議，與農(nóng)村土地集體所有制及相關(guān)的法律、政策相違背。由于部分業(yè)主并不熟悉農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程，在項目選擇上并未進行充分的市場調(diào)查，在品種選擇上缺乏科學性，既不經(jīng)引種試驗，又不經(jīng)當?shù)剞r(nóng)技推廣部門認可，盲目的從外地，從差異甚大的不同氣候類型區(qū)引進并大面積種植，缺乏必要的技術(shù)指導。此外，還有的業(yè)主管理水平低，項目選擇不準，科技含量不高，產(chǎn)業(yè)趨同，品種單一，造成了種植失敗、經(jīng)營虧損，投資無法收回，租賃費無法兌現(xiàn)。經(jīng)營盲目性、項目無利可圖，使得一些業(yè)主撕毀合同撒手而去，給農(nóng)民丟下了爛攤子。4．農(nóng)民的合法權(quán)益缺乏有效保障，存在著改變土地農(nóng)業(yè)用途的現(xiàn)象農(nóng)民獲得了土地使用權(quán)，擁有對承包土地自主經(jīng)營的權(quán)利及其相關(guān)利益。而現(xiàn)實是，由于一些外來企業(yè)不愿與村社及眾多農(nóng)產(chǎn)打交道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府急于招商引資，不經(jīng)農(nóng)戶同意擅自與業(yè)主簽訂土地包租合同，并代企業(yè)先行墊付土地租金；還有一些村社以集體的名義隨意終止承包合同，無償收回或強迫農(nóng)民轉(zhuǎn)讓、出租承包地，從而使承包農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)無形中被基層政府剝奪了。同時，農(nóng)民的經(jīng)濟利益也缺乏可靠保障。如一些外來業(yè)主開發(fā)、租賃農(nóng)民和集體的土地，出于自身經(jīng)濟利益的預期，對農(nóng)戶和集體土地收益的補償絕大多數(shù)都采取一年一給付的辦法，由于農(nóng)業(yè)的自然風險尤其是市場風險很大，業(yè)主一旦經(jīng)營失利，多數(shù)情況下是逃之夭夭，不能履行合同義務，無法兌現(xiàn)農(nóng)民的承包和補償費用。并且，許多地方在轉(zhuǎn)讓、租賃土地時價格偏低，而且一訂就是20年、30年、50年，雖然農(nóng)民眼前得到了實惠，但從長遠看，在業(yè)主經(jīng)營收益大幅度增長時，農(nóng)民的土地租金卻只能維持原來的水平，必然影響農(nóng)民的長遠利益。不能忽視的是，有的業(yè)主成片租賃土地后，擅自在耕地上建造永久性固定建筑物，有的甚至干脆租用耕地辦廠，從根本上改變了土地的農(nóng)業(yè)用途。二、推動農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對策措施1．提高認識，加強領(lǐng)導，把農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)納入各級黨和政府的重要工作日程土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，已在事實上成為我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展新的增長點，切實加強領(lǐng)導，統(tǒng)一認識，是農(nóng)村土地使用權(quán)合理健康流轉(zhuǎn)的基本前提。各級黨和政府應按照“三個代表”的要求，把農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)統(tǒng)一到農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的發(fā)展和完善，改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，提高土地利用效率，增加農(nóng)民收入的高度上來，擺上農(nóng)村工作的重要日程。抓住有利時機，以開拓創(chuàng)新的精神，切實探索放活農(nóng)村土地使用權(quán)的有效途徑。政府的主要領(lǐng)導要親自過問，分管領(lǐng)導直接抓，農(nóng)業(yè)主管部門具體抓，相關(guān)部門配合抓，積極發(fā)揮典型的帶動和示范效應，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造必要的外部環(huán)境和條件，促進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展。2．制定相關(guān)政策和法律，規(guī)范、引導農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)行為農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)已成為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的必然，而且勢必隨著農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展不斷加快，政策扶持、法律規(guī)范和引導已是當務之急。必須在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，有針對性地制定出與土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)相適應的政策措施，促進土地使用權(quán)合理、健康、迅速流轉(zhuǎn)。在堅持平等協(xié)商、自愿有償，保護農(nóng)民的承包權(quán)和流轉(zhuǎn)利益，不改變土地集體所有性質(zhì)和農(nóng)地用途，流轉(zhuǎn)期限不超過承包期限，受讓人必須具備經(jīng)營農(nóng)業(yè)的基本能力等基本原則的基礎(chǔ)上，任何企業(yè)和個人，不受地域和所有制限制，都可以到農(nóng)村通過合法的途徑獲得土地使用權(quán)，開發(fā)農(nóng)業(yè)項目。按照“誰投資，誰所有，誰受益”的原則，到農(nóng)村取得土地使用權(quán)的單位、組織、個人進行農(nóng)業(yè)開發(fā)的投資與收益受法律保護；在合同有效期內(nèi)，土地使用權(quán)可以繼承、參股，經(jīng)發(fā)包方同意的前提下可以再轉(zhuǎn)讓；合同到期后同等條件下有優(yōu)先延租權(quán)。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后，遇到國家征占或退耕還林，其土地補償費或退耕還林補償歸原承包戶，土地上附著物補償歸經(jīng)營業(yè)主。獲農(nóng)村土地使用權(quán)開發(fā)經(jīng)營耕地或“四荒”地，前3年免征農(nóng)林特產(chǎn)稅。業(yè)主在獲得使用權(quán)的土地修建直接用于生產(chǎn)和管理服務，且與使用年限相同的非永久性建筑物及設(shè)施，占地不視為建設(shè)用地，免去相關(guān)手續(xù)和費用。對到農(nóng)村經(jīng)營土地的業(yè)主，各相關(guān)部門的收費能減的要減，能免的要免。金融部門要根據(jù)有關(guān)政策對經(jīng)營土地的業(yè)主盡可能的給予信貸支持。對撂荒土地，集體應收回使用權(quán)重新發(fā)包與流轉(zhuǎn)?！掇r(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)承包合同管理條例》等法律修改時，要把農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)及其相關(guān)內(nèi)容納入其中。條件成熟時應考慮制定《農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)條例》等專門法律，把土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的原則、方針、程序、合同規(guī)范、監(jiān)督管理、雙方的責權(quán)利及法律責任等用法律的形式固定下來，實現(xiàn)有法必依，確保農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有序、合理、健康、順利地進行。3．把土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與轉(zhuǎn)移安置農(nóng)村勞動力有機結(jié)合起來農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移創(chuàng)造了條件，同時，只有農(nóng)業(yè)勞動力實現(xiàn)了穩(wěn)定、大規(guī)模的轉(zhuǎn)移，才能加快農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進程，促進土地適度集中、規(guī)模經(jīng)營。如果農(nóng)村勞動力沒有新的非農(nóng)就業(yè)崗位，即使有可以維持基本生活的土地流轉(zhuǎn)收益，無所事事的農(nóng)村勞動人口過多也是農(nóng)村社會不穩(wěn)定的隱患，而且很可能成為整個社會不穩(wěn)定的一種因素。因此，加快城市(鎮(zhèn))發(fā)展進程，努力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)非農(nóng)化、農(nóng)村城市(鎮(zhèn))化，著力解決農(nóng)村勞動力的非農(nóng)就業(yè)問題。大規(guī)模地減少農(nóng)民，是農(nóng)村土地使用權(quán)大規(guī)模流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。各級政府都應建立專門機構(gòu)，研究和組織農(nóng)村勞務輸出，做好勞動力需求的市場調(diào)查，根據(jù)市場需求對勞動力進行就業(yè)培訓。積極進行勞動力轉(zhuǎn)移的組織指導工作，把有組織、成建制的勞務輸出與農(nóng)民自發(fā)性轉(zhuǎn)移輸出結(jié)合起來，依法保護外出務工人員的合法權(quán)益。大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，著力抓好中、小城市，特別是建制鎮(zhèn)和農(nóng)村集鎮(zhèn)建設(shè)，為農(nóng)村勞動力就地、就近轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件。實行城鄉(xiāng)通開，允許、鼓勵在城市有謀生手段和能力的農(nóng)民進城落戶，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。4．營造外部環(huán)境，推動業(yè)主開發(fā)，促進土地流轉(zhuǎn)實踐表明，業(yè)主已成為農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的基本途徑，積極營造業(yè)主開發(fā)的外部環(huán)境和條件，大力推動業(yè)主參與農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)具有重要意義。首先，統(tǒng)一安排好農(nóng)業(yè)項目資金，積極改善業(yè)主投資硬環(huán)境。調(diào)查表明，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施好，硬環(huán)境好的地區(qū)，業(yè)主的積極性就高，土地流轉(zhuǎn)的步伐就快。相反，自然條件和基礎(chǔ)設(shè)施較差的地方，土地流轉(zhuǎn)就困難且緩慢。為了充分調(diào)動業(yè)主經(jīng)營土地、開發(fā)農(nóng)業(yè)項目的積極性，應根據(jù)各地的實際搞好農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域規(guī)劃，選好支柱產(chǎn)業(yè)，把農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、扶貧和以工代賑資金重點放在區(qū)域規(guī)劃內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，注重項目資金的投資效益，提高農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力。尤其要加大對農(nóng)村交通、水利、電力、通訊等的投入，實現(xiàn)路通、水通、電通、電話通，為業(yè)主開發(fā)提供良好的硬環(huán)境。其次，做好協(xié)調(diào)服務工作，為業(yè)主開發(fā)提供良好的軟環(huán)境。在業(yè)主證照辦理，協(xié)議(合同)公證，鑒證、資產(chǎn)評估等方面要簡化辦事程序，實行一站式服務，只收工本費。用稅收優(yōu)惠鼓勵和支持符合產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的土地流轉(zhuǎn)。把業(yè)主作為私營企業(yè)主對待，實行掛牌保護，依法打擊破壞業(yè)主合法經(jīng)營的各種違法犯罪行為。把業(yè)主經(jīng)營土地的水利灌溉、中低產(chǎn)田地改造等設(shè)施納入政府扶持的范疇。金融部門要增加對符合貸款條件的業(yè)主的信貸支持。做好農(nóng)民的思想教育和管理工作，尊重雙方的權(quán)利和義務，維護業(yè)主的正當權(quán)益。再次，明確土地權(quán)屬，保證業(yè)主投資權(quán)益。凡所有權(quán)屬于村社集體經(jīng)濟的非耕地流轉(zhuǎn)應征得農(nóng)民同意。5．充分尊重農(nóng)民意愿，切實保護農(nóng)民的合法權(quán)益土地是農(nóng)民的命根子，不但是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最基本的生活保障和社會保障，是農(nóng)民最大的利益所在，也是農(nóng)村最大的穩(wěn)定因素。因此，必須尊重農(nóng)村生產(chǎn)力自身發(fā)展規(guī)律，尊重土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在規(guī)律，尊重農(nóng)民的意愿，從各地的實際條件出發(fā)，因地制宜，穩(wěn)妥推進，任何單位和個人，都不能強迫命令，一刀切、刮風式地強制性推進土地流轉(zhuǎn)。積極探索土地流轉(zhuǎn)的合理價格形成機制，確保農(nóng)民持續(xù)增收。只有合理的土地流轉(zhuǎn)價格體系，才能統(tǒng)籌兼顧、科學有效地促進土地流轉(zhuǎn)，進而從整體上發(fā)揮土地的使用效益。流轉(zhuǎn)土地的價格，應堅持合同雙方協(xié)商議定，兼顧雙方利益的公平原則，為防止因農(nóng)產(chǎn)品漲價而損害農(nóng)民利益，可考慮以谷物量為計價方式。不斷探索土地流轉(zhuǎn)的合理價格形成機制，開展土地流轉(zhuǎn)價格測評工作，貫徹農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展思想，堅持以經(jīng)濟效益、生態(tài)效益、社會效益相統(tǒng)一和眼前利益與長遠利益相兼顧的原則，根據(jù)不同的土地類型、區(qū)位條件，使土地的價值得到較為客觀的體現(xiàn)。根據(jù)市場供求、經(jīng)濟運行狀況和受讓方的投資收益情況，確定相應的收益分配辦法，不但要更好的反映投資成本，而且要保證農(nóng)民收益穩(wěn)定增長，使農(nóng)民目前和長遠都能增收。建立業(yè)主投資保證金。農(nóng)業(yè)是周期長，投資風險大的產(chǎn)業(yè)，一旦經(jīng)營失敗，不僅業(yè)主的基本投資無法收回，而且農(nóng)民的土地租金也會落空，同時相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施將給農(nóng)民收回土地后進行復耕帶來不便。為防止業(yè)主經(jīng)營失敗對農(nóng)民利益的傷害，建議向業(yè)主收取每年每畝一定數(shù)量的風險保證金，從而使農(nóng)民的利益損失補償和農(nóng)民承包地復耕具有基本保障。6．建立、健全農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合理機制，強化管理與服務建立、健全合理機制，強化管理，特別是合同管理，提高服務水平與質(zhì)量，是加快農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)步伐的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。首先，應當建立農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理機構(gòu)。明確農(nóng)業(yè)主管部門為土地流轉(zhuǎn)的管理主體，并設(shè)置專門機構(gòu)，負責協(xié)調(diào)相關(guān)部門的關(guān)系，負責土地流轉(zhuǎn)管理、業(yè)主開發(fā)和招商引資的中介服務工作，負責合同(協(xié)議)的監(jiān)督和管理工作。建立、健全土地流轉(zhuǎn)市場及其相關(guān)聯(lián)的信息、咨詢、評估系統(tǒng)，促進土地流轉(zhuǎn)和業(yè)主開發(fā)的規(guī)范化、有序化。其次，必須嚴格合同管理。土地流轉(zhuǎn)必須嚴格按法律程序履行合同手續(xù)，必須在流轉(zhuǎn)主體雙方協(xié)商的基礎(chǔ)上，經(jīng)集體經(jīng)濟組織同意后簽訂流轉(zhuǎn)合同，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)合同管理部門鑒證備案后生效。應以縣(區(qū))為單位，制定統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)合同文本和土地流轉(zhuǎn)證書，統(tǒng)一土地流轉(zhuǎn)合同的簽訂、鑒證的程序，搞好造冊登記工作，認真搞好調(diào)查研究，調(diào)解合同糾紛，維護合同嚴肅性。第三，不斷提高服務水平與質(zhì)量。農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、國土及其相關(guān)部門，必須通力合作，協(xié)助農(nóng)業(yè)主管部門為土地流轉(zhuǎn)服好務，進行具體指導與監(jiān)督，及時幫助土地經(jīng)營開發(fā)者解決各種實際問題與困難，嚴禁任何單位和部門在土地流轉(zhuǎn)中借機亂收費和亂攤派。