【正文】 專門的法律或條例，致使行政問責(zé)主體缺失，問責(zé)主體主要局限在單一的同體問責(zé)而缺乏有效的異體問責(zé)，尤其是公民參與政府問責(zé)匱乏； 行政問責(zé)客體不清，黨政之間、不同層級之間、正副職之間權(quán)責(zé)區(qū)分不清，切實可行的問責(zé)很難； 行政問責(zé)信息缺失，行政信息缺乏公開透明，問責(zé)主體難以全面獲取干部失責(zé)行為的信息； 行政問責(zé)機制缺失，履責(zé)順序不明確，機關(guān)運作不規(guī)范，政府及其人員追究責(zé)任的程序缺乏可操作性； 問責(zé)法制不健全，問責(zé)依據(jù)較為分散，問責(zé)內(nèi)容過于原則，問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，問責(zé)依據(jù)效力較低，等。此外，有關(guān)失責(zé)后國家賠償及救濟的法律也有待進一步完善，而在當(dāng)前的社會矛盾多發(fā)期和突發(fā)期，一旦因政府的失責(zé)使公民的利益受到不公平的對待，法律設(shè)定的賠償、救濟渠道不能有效地發(fā)揮制度功能，無奈之下的弱勢群體極易形成影響社會穩(wěn)定的主體力量，影響政府的形象和信譽。這些困境，毫無疑問阻礙著服務(wù)型政府的順利建設(shè)。為此，適應(yīng)建設(shè)服務(wù)型政府的要求，必須健全或進一步完善有關(guān)規(guī)范政府責(zé)任的法律法規(guī)體系，要在《公務(wù)員法》、《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政強制法》、《國家賠償法》等已有法律的基礎(chǔ)上，盡快出臺《行政問責(zé)法》和《行政執(zhí)法責(zé)任追究條例》等。應(yīng)通過法律，健全政府責(zé)任體系，明確中央和地方各級政府的主要職責(zé)，明確政府各部門的職責(zé)分工，明確各級政府和各部門行政首長及相關(guān)人員的政治責(zé)任、行政責(zé)任和法律責(zé)任，形成完整的政府責(zé)任鏈條，并建立健全崗位責(zé)任制，使每一項職能、任務(wù)和工作真正落到實處。要建立健全行政問責(zé)法，實行行政問責(zé)制，把問責(zé)制納入法治化軌道，與憲法、組織法的規(guī)定相銜接，規(guī)范問責(zé)主體及權(quán)力，規(guī)范問責(zé)客體及職責(zé)，規(guī)定問責(zé)事由，厘定問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定問責(zé)程序，對由于故意或過失，不履行或不正確履行職責(zé)，以致影響行政效率和行政秩序，貽誤工作，或者損害行政相對人的合法權(quán)益，給行政機關(guān)造成不良影響和后果的行為給予問責(zé)，做到問責(zé)的制度化、程序化、規(guī)范化。要進一步加大行政執(zhí)法責(zé)任追究的立法力度，明確責(zé)任追究的歸責(zé)原則、責(zé)任追究的范圍、責(zé)任追究的方式，明確界定行政執(zhí)法責(zé)任追究的主體和責(zé)任等，以強力的國家法律法規(guī)來約束規(guī)范公務(wù)員的執(zhí)法行為，使其盡職盡責(zé)，真正把權(quán)力用來為民服務(wù)。只有如此，才能在法治理念下把服務(wù)型政府建設(shè)不斷推向深入。第三、規(guī)范行政組織的法律法規(guī)還存在空白，未完善行政總體組織法，大部分的法規(guī)更新由行政命令完成，成文法規(guī)不明確也缺乏穩(wěn)定性。公共行政組織受制于法治原則是人民主權(quán)國家原則的必然要求和體現(xiàn)。在現(xiàn)代社會中，無論是實行“三權(quán)分立”的國家，還是“議行合一”的國家，行政組織都是在憲法和法律范圍內(nèi)活動的，都必須依法行政。我國的行政體制是建立在“議行合一”的基礎(chǔ)上的。按照憲法規(guī)定，全國人民代表大會是最高權(quán)力機關(guān)，政府等其他機關(guān)都由它組織產(chǎn)生，都要執(zhí)行它制定的法律和作出的決議，而且在執(zhí)行法律和決議的過程中都要向它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。我國憲法第86條第三款規(guī)定，“國務(wù)院的組織由法律規(guī)定”。根據(jù)《立法法》第8條規(guī)定列舉的只能制定法律的事項，對法律保留原則作了總括式規(guī)定，其中第二項是“各級人民代表大會、人民政府、人民法院、和檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)”；表明人民政府的組織和職權(quán)必須由法律作出，其他法律規(guī)則形式是不能確定公共行政組織職權(quán)的，這是必須遵循的憲法性原則。由于行政法規(guī)范的是公共行政，公共行政除了國家行政以外，還包括其他非國家的公共組織的行政如公共社團（律師協(xié)會、醫(yī)生協(xié)會等）的行政以及公共企事業(yè)單位（國有企業(yè)、公立學(xué)校、研究院所等）的行政。依法行政主體形態(tài)的多元性也就決定了公共行政組織立法形態(tài)的多元性，其中行政組織是國家為推行政務(wù)，按照憲法法律規(guī)定的程序組建的國家行政機關(guān)體系。從組織結(jié)構(gòu)上分為縱向和橫向結(jié)構(gòu)模式。以這一標(biāo)準(zhǔn)衡量，行政組織系統(tǒng)既包括縱向不同層級和橫向不同類別的大量行政機關(guān)及其組成部門及機構(gòu)，也包括大量各類非國家機構(gòu)的公共行政組織。1982年現(xiàn)行憲法的頒布確立了我國新的立法體制后，就行政組織方面的立法而言，全國人大和全國人大常委會重新制定了《國務(wù)院組織法》和《地方各級人大和政府組織法》，隨著形勢的發(fā)展又作過幾次修正，目前我國行政組織法的法律淵源只有這兩部專門法律。為了解決組織法內(nèi)容的空泛性，1997年國務(wù)院還制定了《國務(wù)院行政機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》，作為國務(wù)院組成部門和內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置和編制的原則性依據(jù)的行政法規(guī)。當(dāng)然，廣義而言，行政組織法還包括一些單行行政管理法律中的有關(guān)行政組織規(guī)范。如《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第六條規(guī)定：“國務(wù)院建設(shè)行政主管部門、土地管理部門依照國務(wù)院規(guī)定的職權(quán)劃分，各司其職，密切配合??縣級以上地方人民政府房產(chǎn)管理、土地管理部門的機構(gòu)設(shè)置及其職權(quán)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定?！睆膬?nèi)容可知，這是屬于授權(quán)類規(guī)范，而且是無限制性授權(quán)。就地方而言，一些地方人大也有一些行政組織方面的立法實踐，如廣東省人大常委會于2000年8月就制定了《廣東省行政機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》。如果說以上行政組織形成的依據(jù)只是法治主義的規(guī)則形式的話，那么，從改革開放以來，一個眾所周知的事實是，我國行政組織制度始終處于一個變動不居的狀態(tài)，這其中既有中國改革事業(yè)發(fā)展的需要，也有政府適應(yīng)改革轉(zhuǎn)變職能、推動改革的需要，中國的社會轉(zhuǎn)型沒有完成，政府的角色就不會到位。從實質(zhì)法治主義而言，或者從更廣泛的行政組織法規(guī)范依據(jù)而言，由于基本的行政組織法的欠缺，制定法的規(guī)則作用的有限性自不諱言。另一方面，與中國的改革事業(yè)相適應(yīng)的國務(wù)院機構(gòu)改革一步也未曾停頓，其中一些類法律性、類法規(guī)性、甚至類規(guī)章性規(guī)范性文件卻起著相當(dāng)?shù)淖饔谩Ｔ谶@種非嚴(yán)格意義上的法律規(guī)則的規(guī)范作為依據(jù)下，國務(wù)院的政策性命令對行政組織的改革和調(diào)整，也是中國法制前進的一大特色，這些規(guī)范和依據(jù)雖不能納入制定法的行政組織規(guī)范體系，卻不能否認(rèn)它的法治意義。從目前我國政府所處的背景而言，制定法的完善無疑是實現(xiàn)法治的一個不可或缺的條件，是實現(xiàn)民主、保障人權(quán)、塑造法治政府的一個必要途徑，而我們又不能僅憑制定法來確立行政組織的法治。正如有學(xué)者所言“規(guī)則有體現(xiàn)于法律、法規(guī)、規(guī)章形式之中的，但更多地是由政策性文件首先予以確定，國務(wù)院‘三定方案’就是當(dāng)前典型的例子?！庇捎凇叭ā币?guī)定本身不是法律或行政法規(guī)，而是國務(wù)院的行政規(guī)范性文件，以我國的行政習(xí)慣，國務(wù)院如此，地方各級政府也是照此類推有了自己本地政府的“三定方案”。因此從長遠(yuǎn)看，要在“三定”規(guī)定基礎(chǔ)上進行相關(guān)部門組織立法，對各部門的職能配置、機構(gòu)設(shè)置和人員編制作出界定，不失是一個適合中國國情的完善整體行政組織法的途徑，也會大大提高我國行政組織法的法制化水平。所以，目前我國行政組織在制度構(gòu)建中，受整個制度轉(zhuǎn)型背景的影響，整體行政組織是無法一步到位地完成改革、建章立制，政府在進行機構(gòu)改革之時更多地依賴與法律化程度有限的政策和類法規(guī)范調(diào)整為依據(jù)，同樣，依法行政主體組織形態(tài)的最終定位，基本依賴于制度轉(zhuǎn)型過程中，增強制度化中的法律規(guī)則水平，使制定法的制度規(guī)則形式愈來愈體現(xiàn)它的明確性、穩(wěn)定性和長期性上?？傊?，理論和實踐都說明，作為一種全新的政府治理模式，服務(wù)型政府建設(shè)與法律問題密不可分，如影隨形。在服務(wù)型政府建設(shè)中，必須高度重視法律法規(guī)建設(shè)，用法律制度去規(guī)范政府管理和服務(wù)，堅持以人為本、執(zhí)政為民、依法行政，把促進社會公平正義、維護人民群眾的根本利益與建設(shè)法治國家統(tǒng)一起來。只有如此，服務(wù)型政府才能真正建立起來，并富有成效。參考文獻：[1] 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