【正文】 將資金投入到高耗能、低收益的項目當中去，這些現(xiàn)象都造成了債務資金的流失。（二）我國地方政府債務風險的不利影響地方政府負債的不斷增加對我國國民經(jīng)濟的持續(xù)增長和社會的穩(wěn)定都會產(chǎn)生較嚴重的負面影響，極易引發(fā)各種社會危機。這主要表現(xiàn)在以下幾點。地方政府的舉債行為能夠在短時間內(nèi)取得大量的資金作為政府的財政收入，這對于政府工作的正常運轉(zhuǎn)和地方經(jīng)濟建設都有著較大的幫助，但我們在研究政府負債問題的時候不能僅拘泥于眼前利益。地方政府的舉債在之后的一定時間內(nèi)不但要歸還本金，同時還要支付相當數(shù)額的利息，這都給政府的財務造成了嚴重的負擔，使財務工作無法正常的運行。財政是維系地方政府運轉(zhuǎn)尤其是基層政府運轉(zhuǎn)的重要保障，財政工作無法開展會直接影響到政府證券的實施，同時政府性的社會建設進程也會受到限制，這對于地方社會成員生活水平的提高和地方經(jīng)濟的建設都是十分不利的。由于有高償還能力、高信用度等先天優(yōu)勢作為支持，在經(jīng)濟市場當中，相對于普通市場主體而言以地方政府為主體的融資活動更容易開展起來。但也正因為 7融資活動的便利導致了政府融資所得的債務資金的利用率不高：某些政府只借債不還債、無視債務償還能力，只看眼前利益、風險意識淺薄、盲目投資運作不關注盈利等問題時有發(fā)生，“低效率投資”、“高重復建設”的現(xiàn)象屢見不鮮。加之政府財務部門本身對資金的投入方向、投入金額缺乏計算和規(guī)劃，在收益性十分有限的情況下，地方政府的債務不斷膨脹，最終造成了資不抵債和高資金投入、低水平建設等不合理現(xiàn)象的產(chǎn)生。、經(jīng)濟風險甚至社會風險從政治經(jīng)濟學的角度出發(fā)來看，地方政府資產(chǎn)中負債金額所占的比率越大其承受的風險就越高，在社會遭遇經(jīng)濟或自然的沖擊時政府的調(diào)劑能力將大大被削弱，地方政府本身的抗風險能力也將受限，我國發(fā)生金融危機的概率也將增高。這是因為，地方金融機構介入政府的財政工作，越來越多的影響到政府工作的方向這不但打亂了地方政府在經(jīng)濟發(fā)展過程中原有的步伐，同時也大大削弱了政府經(jīng)濟的固有優(yōu)勢。政府財政風險不斷累積，宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定性必然受到影響，最終整個社會的經(jīng)濟發(fā)展速度都會受到限制。雖然我國的市場形態(tài)屬于自由的市場經(jīng)濟，但是由于我國目前正處于經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌時期因此市場的發(fā)展必須始終處于我國政府的宏觀調(diào)控下，如果地方政府債務不斷增加，市場資源、社會資源乃至公共資源的配置都將受到干擾，最終會影響到整個社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟的發(fā)展。由上述可知，我國許多地方政府忽視自身債務的償還能力一味借債，導致了其債務負擔的日益加重甚至超出了當?shù)卣膬斶€能力范圍，繼而出現(xiàn)了諸如拖欠工資、社保，停止報銷工作開支、取消應有福利等公共資金等損害到政府發(fā)展乃至社會群眾利益的現(xiàn)象發(fā)生。地方政府對自身償還能力認識不清，財務工作中缺乏債務償還管理機制等都是導致地方政府無法按時償還債務的原因，這直接影響了政府的公信力和政府后期建設中的資金籌措工作。三、我國地方政府債務風險的成因分析（一）地方政府自身缺乏風險意識地方政府的肆意舉債為其財務工作的開展帶來了沉重負擔。從現(xiàn)實上將，我國社會在發(fā)展中需要改善和建設的項目還有很多，地方政府在統(tǒng)籌把握當?shù)亟?jīng)濟文化發(fā)展方向的同時必然會對這些問題進行全面的考慮。在科學發(fā)展觀的指導下，地方政府在進行基礎設施建設時，為了保證經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)平衡的協(xié)調(diào)，必然會注意到環(huán)境的改善，而這一系列工作離不開大量的資金支持。在地方政府本身持有資金有限的條件下，許多地方政府就會將目光轉(zhuǎn)移到融資和舉債上。但是，在地方政府利用國債或國際組織貸款等方法籌措資金的同時自身卻并沒有形成與之相適應的風險意識：很多地方政府在進行融資和舉債時并沒有對其建設的實際需求進行統(tǒng)籌計算，也很少對自身的償債能力進行衡量。這是導致地方政府在陷入無力償還借款局面的直接原因，為了償還借款最后只能通過上級財政部門逐期扣款的方式進行償還，其結果就是地方政府的財政撥款縮減，可控資金越來越少，必須不斷進行舉債行為，而償還能力日益降低的惡性循環(huán)。與此同時，地方政府的盲目擔保也造成了其巨額債務。政企不分是我國政府和經(jīng)濟在發(fā)展過程當中遺留下的歷史問題，許多政府部門與企業(yè)之間存在著千絲萬縷的聯(lián)系，甚至會有產(chǎn)權共有的現(xiàn)象。這使得企業(yè)利益與政府利益直接掛鉤，而這些企業(yè)往往會得到政府的額外關照。但是，與政府存在關聯(lián)的企業(yè)未必是朝陽企業(yè)，其中有相當一部分企業(yè)已經(jīng)處在了破產(chǎn)邊緣。為了這些企業(yè)的繼續(xù)生存，政府通常會為其進行資金擔保，而這一過程中政府很少會對企業(yè)進行實際的考察和研究分析。一旦企業(yè)出現(xiàn)了財務吃緊、項目失敗、逾期償還欠債甚至失去償還能力時，政府就要承擔連帶責任，乃至為這些債務買單。從目前地方政府借債的比例中我們可以看出，地方政府的負債中有相當一部分就是隸屬于這類盲目擔保貸款的，地方政府因此背負了十分沉重的清償壓力。（二）當前的各種體制、機制不完善目前我國地方政府融資舉債行為的根源在于各級經(jīng)濟管理制度和體系的不完善，具體表現(xiàn)在以下兩點。我國于1994年進行了首次分稅制度改革，近年來又開展了所得稅收入制度的變革活動。經(jīng)歷了一系列的制度革新，在國民稅收分配這一問題上中央財政的稅收收入占到了全部收入的75%，只有少部分被非配給了地方政府。在這之后，雖然地方政府在之后的經(jīng)濟建設中不斷得到中央財政的同一撥款和支持，但是這部分撥款與地方稅收的上繳比例相比卻呈現(xiàn)出了逐年降低的態(tài)勢，而與龐大的建設開銷相悖的是，我國地方政府除了依靠小部分稅收以及上級撥款外根本沒有其 9他財政收入來源。這種現(xiàn)象在我國地方政府是普遍存在的，而地區(qū)與地區(qū)之間又存在著相當大的差異：與沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達城市相比，政府資金緊張的問題會隨著地區(qū)向內(nèi)陸的推移以及地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達情況的降低而逐漸嚴重，因此，中西部的地方政府其舉債和負債情況更為嚴重。不僅如此，近年來，為了扶植資不抵債但仍具有發(fā)展前景的國有企業(yè)，中央會以任務的方式將支持這些企業(yè)發(fā)展的工作下派給地方政府，這無疑更加重了地方政府的經(jīng)濟負擔。綜合而言，地方政府要在上繳大部分財政稅收的同時兼顧當?shù)氐慕?jīng)濟建設，根據(jù)國家的要求承擔農(nóng)業(yè)、教育、醫(yī)療、公共設施消費與維護、基礎設施建設等諸多任務，同時還要承擔起扶持困難企業(yè)的重擔。在龐大的經(jīng)濟壓力下，地方政府進行舉債和融資就成為了必然選擇。、投資體系不完善地方政府在進行舉債、融資和投資的過程中沒有完整的體系作支持，這是其形成隱性債務的最主要原因之一。雖然我國中央政府嚴厲禁止地方政府進行融資、舉債等高風險資金籌募活動，但是在實際操作中，地方政府在進行經(jīng)濟建設和維持社會事業(yè)正常發(fā)展時資金短缺的現(xiàn)象十分常見，地方政府為了保證其正常的運作和發(fā)展甚至為了支持連帶企業(yè)，通過非常手段進行資金籌措的情形屢見不鮮，一些直接或間接的債務正是在這一過程中形成的。這種方法雖然能夠解決地方政府一時的資金困難問題，但是由于沒有法律的保障和相關監(jiān)管條例的支持與引導，在其隨意性和隱藏性特征的支持下地方政府極易舉債成性，隨之而來的債務風險也就越積越高。（三）現(xiàn)行的地方政府債務監(jiān)管不規(guī)范地方政府的借債主體分散、審批流程不嚴謹是導致我國地方政府債務監(jiān)管不規(guī)范的重要原因之一。因為地方政府融資舉債行為本身并未得到中央政府的支持，因此并沒有給一個由上至下的監(jiān)管和審批系統(tǒng)，地方政府在借債過程中缺乏規(guī)范性管理，對債權人并沒有選擇標準，這就導致了地方政府舉債主體的分散和審批程序的松泛。再者，地方政府還缺少調(diào)度統(tǒng)一的債務監(jiān)管機構。在形式上，我國政府目前已經(jīng)組建起了針對地方政府舉債行為進行監(jiān)督和管理的專門性機構，并指明了地方政府的各級財務部門要負其監(jiān)督地方債務的職責。但事實上，財政部門隸屬于 10地方政府，雖然規(guī)定了財政部門是對地方債務進行管理的直接領導機構，但其實際上的職權是十分有限的，即只對從正規(guī)渠道吸納的債務有管理權。地方政府在進行融資舉債時靈活性極高，主觀性也十分強，往往地方政府領導者的個人意愿就可以左右借債的取向，這種不再法律法規(guī)界定范圍內(nèi)的籌款行為財政部門是無權干涉的。除此之外，地方政府財政部門本身的工作性質(zhì)也決定了其無法對地方政府的舉債行為進行管理：地方政府財政部門需要管理和監(jiān)管的部門眾多，政府的國庫、農(nóng)業(yè)、基建等都有涉及，不同部門之間的協(xié)調(diào)需要強大的管理體系作為支持，否則根本無法形成完整的數(shù)據(jù)，但是財務部門在債務監(jiān)管上的手段是十分單一的，且僅是簡單那的預算、統(tǒng)計、資金劃撥以及事后處理，而且沒有決定權和否決權。所以，僅僅依靠無權、無管理系統(tǒng)的政府財政部門是無法對地方債務進行監(jiān)管的。（四）債務管理的法律法規(guī)不健全從法制體系上來看，我國現(xiàn)行的《預算法》以及《擔保法》都對地方政府的舉債行為做出了明文禁止，但是我國地方政府的融資和舉債行為仍然在以各種其他形式進行著，這足以說明該方向的法律法規(guī)仍不嚴謹，現(xiàn)行債務管理法律并不足以滿足規(guī)范和監(jiān)管地方政府債務發(fā)展方向。由于沒有健全的債務管理法律作為規(guī)范，地方政府在進行舉債和融資時期方法、形式和范圍都沒有相關的規(guī)定，不但行為標準無法用法律的標尺來衡量，而且之后資金的使用和債務的償還形式等也不明確。所以地方政府的融資行為從一定程度上將就是政府領導的個人意志體現(xiàn)，這是地方政府債務不斷累積、資金使用不科學、投資方向不正確等一系列問題出現(xiàn)的根源所在。地方政府在融資時雖然沒有法律作為其行為準則，但是它可以通過設立的融資平臺直接從銀行進行借款。這種行為能夠?qū)⒌胤秸旧淼膫鶆诊L險掩蓋住，但是對金融市場卻傳遞出錯誤的信息，使其余市場主體在運營上對市場評估出現(xiàn)誤差，銀行在風險管理工作上也會出現(xiàn)偏差。此外，由于地方政府債務在管理和使用上都脫離了法律的限制并表現(xiàn)了一定的個人意志，因此其資金的利用率往往偏低，這就為債務的償還帶來的風險。基于以上種種，地方政府的不斷舉債已經(jīng)嚴重影響到了社會經(jīng)濟的發(fā)展，地方政府債務的風險問題已經(jīng)十分嚴峻，急待一部針對政府債務管理的健全的法律法規(guī)出臺。四、防范我國地方政府債務風險的相關建議根據(jù)上述研究，筆者對目前我國地方政府債務的特征、面臨的問題以及問題搞得原因都做了較為的分析，在進行信息的整合與研究之后筆者對如何防范和化解目前我國地方政府負債風險的問題總結出了一套較為有效的解決方案，具體方法包括：提高地方政府的債務風險意識、完善我國當前的財政體制、強化地方政府的債務監(jiān)督、轉(zhuǎn)變當前經(jīng)濟發(fā)展模式以及建立健全債務管理的相關法律法規(guī)等。（一）加強地方政府的債務風險意識 建國以來，我國完成了由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的偉大轉(zhuǎn)折，在這期間政府的職能也在隨著市場形態(tài)的變化而發(fā)生著變化，經(jīng)歷了“政企分離”到“小政府大市場”的變革。在市場經(jīng)濟發(fā)展為主宏觀經(jīng)濟調(diào)控為輔的中國特色社會主義市場經(jīng)濟體系建立后，我國政府又提出了建設“功能性、服務性”政府的口號。由此可見，我國政府在職能轉(zhuǎn)變的過程中始終保持著與市場的緊密聯(lián)系，并在不斷的適應市場的需求而調(diào)整者自身的作用。但是從目前的情形來看，我國政府對市場經(jīng)濟的干預程度還是較高的，還沒有徹底的從市場經(jīng)濟當中退出來。也正是因為政府對市場的過度影響尤其是對具有盈利性的市場領域的干涉過高才使得政府本身的職能開始變得模糊不清，政府凌駕于市場，操控市場走向，這在搶占市場、阻礙市場經(jīng)濟自由發(fā)揮的同時造成了政府與市場關系的錯位。而政府過多的參與到市場經(jīng)濟的發(fā)展當中必然會導致財政支出的增加和舉債行為的產(chǎn)生，負面影響和風險也隨之而來：在政府將大量資金投入到市場的過程中許多非公共產(chǎn)品卻從中受益，政府為了更多融資、更全面的投入到市場經(jīng)濟當中去而搭建了大量的融資平臺，不斷地向銀行進行舉債，政府債務規(guī)模一發(fā)不可收拾。所以，要解決政府債務風險過高的問題最先要做到的就是明確政府和市場之間的關系，讓政府徹底抽離市場經(jīng)營者這一身份，始終從宏觀的角度去對市場進行正面影響，使市場能夠進行有效的資源配置，而非親自投身其中。目前我國地方政府所執(zhí)行的行政管理體制中存在著十分嚴重的問題，這也是導致政府債臺高筑、償債能力減弱的重要原因。因此，要環(huán)節(jié)地方政府的債務風險，就要從內(nèi)部著手，進一步深化政府行政管理體制改革，這就要求做到以下兩點：首先，要加快政府職能的轉(zhuǎn)變，促進政企分離，合理配置政府財務資金，做到政府財力與其管理事宜相符合。其次，要推進政府機構改革，以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹行膬?yōu)化內(nèi)部機構設置，提高政府辦事效率和部門之間的聯(lián)系。（二）完善我國財政體制 在完善我國財政體制制度這一工作時首先要做到的是使中央和地方政府以及地方政府之間的事權劃分更加清晰。在最初的責任劃分階段其工作應由中央政府統(tǒng)一進行承辦，而其后的具體方案實施則交由各級地方政府，在這一系列工作中要嚴格遵照“中央下發(fā)政策，地方籌集資金”的原則進行政策確定和職責劃分?？v觀當今世界，許多國家在憲法或法律中對政府的事權和財權都做了明確的規(guī)定，各級政府所必須承擔的職責也會得到明確，這就是在明確權責的基礎上規(guī)范和細化了政府工作。我國政府在進行地方政府債務管理和風險控制工作中應當對這一點進行充分的借鑒，這對于完善我國法律法規(guī)、確定政府各部門職能、規(guī)范地方舉債行為、構建地方政府債務管理系統(tǒng)等都具有十分積極的作用。完善我國財政制度應當從地方入手，完善地方稅收體系，逐步提高地方稅收收入的比重。我們應當那個清楚的看到，地方政府之所進行融資舉債其中最終要的原因就在于地方政府的財政收入過少，中央后期的補給又充分，繼而使政府運作陷入窘境，政府財政所持資金無法滿足其自身和社會公共項目的建設需求。所以，要杜絕地方政府的借債行為，使其在發(fā)展過程中不再產(chǎn)生更多的債務關系，中央政府就必須給出足夠的資金支持，或者使地方政府能夠通過其他合法的、合理的、正規(guī)的渠道取得其發(fā)展必須的資金。具體而言，要增加地方政府的財政收入，完善其財稅體系是根本前提，具體措施可分為以下兩點。（1）引入不動產(chǎn)稅顧名思義，不動產(chǎn)稅的納稅主體為不動產(chǎn)的擁有者，以此作為地方政府的重要稅務收入主要是因為不動產(chǎn)具有一定的穩(wěn)定性，這就從根本上保證了地方政府的財務稅收擁有了足夠的稅源。而且地方政府只要始終致力于改善投資環(huán)境，不動產(chǎn)的價格就會保持平穩(wěn)的增長勢頭，這樣一來地方政府的稅收基數(shù)也會隨之越 13來越高。在平穩(wěn)和繁榮的市場經(jīng)濟環(huán)境下，政府加以適當引導，房地產(chǎn)必然不斷升值，這是政府為創(chuàng)造稅源和增加稅收的重要途徑之一。但需要注意的是不動產(chǎn)稅一般在省級以下單位才可以實施，省級單位的稅收主要來源為營業(yè)稅。（2）從實際出發(fā)要完善財稅體系，僅憑中央政府從全