【正文】 中國大部分地區(qū)農(nóng)民集體的土地非農(nóng)用權(quán)利，逐步被政府和開發(fā)商占有，其實際地權(quán)變得日益縮小。為扭轉(zhuǎn)這一格局，無論是智囊還是決策層，都面臨著截然相反的兩種路徑選擇：一是進一步坐實農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)，激進的方式就是私有化，并配套廢除戶籍制度。二是回歸統(tǒng)分結(jié)合的集體經(jīng)濟制度，在過度“分”基礎(chǔ)上加強“統(tǒng)”，重建集體產(chǎn)權(quán)主體。伴隨著城市化的進程，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不斷受到先進生產(chǎn)力的沖擊，農(nóng)村面貌也日新月異。無論在意識形態(tài)還是經(jīng)濟理論上，這兩種選擇的沖突都非常大?！翱梢哉J為，經(jīng)過連續(xù)的討論，中央的農(nóng)村思路有了很大變化，放棄了工業(yè)化生產(chǎn)的路子，更鮮明地回歸和尊重了統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制的歷史合理性?！币晃谎芯咳耸恐赋觥ｋS著十八屆三中全會對農(nóng)民土地入市的規(guī)定出臺，在中國當(dāng)前的語境之下，至少包括農(nóng)用地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村集體建設(shè)用地入市、農(nóng)民宅基地的使用權(quán)限，以及村集體的經(jīng)營性資產(chǎn)，像在集體建設(shè)用地上建起的廠房、門面，以集體名義投資入股的各種經(jīng)營性組織等，這些都屬于農(nóng)村集體資產(chǎn)的范圍，也將是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要內(nèi)容。具體而言，在涉及農(nóng)村土地制度時，為落實集體產(chǎn)權(quán)主體，目前的改革可被分解成三大部分：第一部分涉及到國家征地制度的改革，對象為用于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)的農(nóng)村集體土地。第二部分涉及到農(nóng)村集體建設(shè)用地，既包括農(nóng)民的宅基地，也包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的用地，還包括農(nóng)村的公共設(shè)施和公益性用地。第三部分涉及到農(nóng)地，主要是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的耕地。就第一及第二部分而言，十八屆三中全會對征地制度改革提出了要求，允許符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進入建設(shè)用地市場，并且和國有土地同等權(quán)利。除此之外，即使不屬于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，如果符合規(guī)劃和用途管制，農(nóng)村集體的土地也可以進入建設(shè)用地市場。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文認為，在農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地入市的渠道打開之后，與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)相關(guān)的核心問題，是增值收益怎么分配。“十八屆三中全會明確提出要建立兼顧國家、集體、農(nóng)民三者的土地增值收益的分配機制，并明確要求合理提高個人收益?！标愬a文說。目前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)有關(guān)的一個重要問題，是農(nóng)民住宅的抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓。農(nóng)民宅基地是農(nóng)民以集體組織成員的名義獲得的，且只有本集體的成員才能在本集體申請宅基地，如果農(nóng)民可以將其住房抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，是不是意味著集體外部人員也可以獲得？這將涉及到農(nóng)村宅基地制度的根本改變。就第三部分屬于集體的農(nóng)用地而言，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任韓俊表示，要更好地引導(dǎo)集體產(chǎn)權(quán)制度改革，需要從成員權(quán)的視角進一步明確集體土地產(chǎn)權(quán)的主體，需要在尊重農(nóng)民意愿基礎(chǔ)上進一步確權(quán)擴能和還權(quán)于民。應(yīng)通過農(nóng)村土地三權(quán)分離的方式，在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，把產(chǎn)權(quán)界定清晰，“承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)進一步分開，這是我們在理論上的一個很大的創(chuàng)新”。今年以來，相關(guān)部門已經(jīng)多次召開會議，對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的總體框架進行研究，并設(shè)計了一系列改革方案，而農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離”的思路已經(jīng)寫入中央政府發(fā)布的多項涉農(nóng)文件中。審慎推進集體產(chǎn)權(quán)改革從各地實踐看，一旦完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革，一是能有效促進農(nóng)民增收。二是有利于激活要素潛能，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。三是有利于保證農(nóng)民的民主權(quán)利，完善農(nóng)村的治理結(jié)構(gòu)。相對于農(nóng)村土地制度改革和農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度改革等制度創(chuàng)新，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革既沒有清晰可辨的路徑選擇，也沒有可資借鑒的國際經(jīng)驗，是典型的“摸著石頭過河”，面臨的并不是一條坦途。2007年，農(nóng)業(yè)部即出臺了集體產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見。但截至2013年底。而據(jù)農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)顯示。這首先源自改革涉及的面太廣。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的對象不僅包括農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的資金、資產(chǎn)，還包括集體資源。改革的范圍不僅涉及發(fā)達地區(qū)、東部沿海地區(qū)、城市郊區(qū)，還涉及廣大農(nóng)村地區(qū)。中國各地集體經(jīng)濟發(fā)展水平差異也很大。來自農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2013年底，其中東部地區(qū)占比超過75%，村均超過700萬元，有些村莊集體資產(chǎn)過億元，對集體產(chǎn)權(quán)改革呼聲強烈。中西部地區(qū)則是另一番景象。中部地區(qū)資產(chǎn)總額占全國的比例接近17%，但村資產(chǎn)平均不足200萬元，西部地區(qū)村級集體組織資產(chǎn)的比重占全國的7%左右，村資產(chǎn)平均僅有120余萬元。有些村鎮(zhèn)甚至負債累累?！安糠殖墙冀Y(jié)合部和沿海發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村賬面資產(chǎn)數(shù)以億計，如浙江省寧波市江東區(qū)驚駕村。已到了‘非改不可’的程度。但更廣大的中西部地區(qū)空殼村、負債村則比比皆是，賬面資產(chǎn)不多，土地升值空間也不大，改革動力相對不足。”張紅宇表示。因農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的方向目標(biāo)呈現(xiàn)多元化，對于改革的組織載體、成員界定、股權(quán)權(quán)能、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)等問題的爭議分歧較大，對于農(nóng)村集體經(jīng)濟的實現(xiàn)形式也沒有比較一致的認識和看法。目前各方的基本共識是，要根據(jù)不同地區(qū)的情況分類推進。在經(jīng)濟發(fā)達、村集體資產(chǎn)較多的地區(qū)，應(yīng)賦予集體經(jīng)濟組織市場主體地位，推進股份合作制改革，建立起現(xiàn)代經(jīng)營管理制度，使集體組織成員能夠按照股份分享集體資產(chǎn)經(jīng)營的收益。對于經(jīng)濟相對落后，集體資產(chǎn)較少甚至負債的地區(qū)，改革的重點則是還權(quán)賦能。一方面加強土地制度改革，將土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記頒證落到實處，穩(wěn)步推進集體建設(shè)用地、宅基地管理制度改革，另一方面強化村集體資產(chǎn)的財務(wù)管理。12月1日，國務(wù)院發(fā)展研究中心舉辦了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革研究座談會。在政策建設(shè)層面，由農(nóng)業(yè)部牽頭的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革框架正在完善。目前，《有關(guān)農(nóng)民股份合作和農(nóng)村集體資產(chǎn)股份全能改革試點方案》和《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》均已正式印發(fā)，由中農(nóng)辦牽頭制定的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，則正在征求相關(guān)部門、地方政府意見，等待會簽。按照農(nóng)業(yè)部一位相關(guān)人士的解讀，上述意見和方案主要有幾層意思：一是建立健全集體經(jīng)濟組織成員登記備案機制。依法保障集體經(jīng)濟組織成員享有的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，落實好農(nóng)民對集體經(jīng)濟活動的民主管理權(quán)利。二是抓緊抓實土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，在充分尊重承包農(nóng)戶意愿的前提下，探索發(fā)展土地股份合作等多種形式。前不久，中辦和國辦聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》明確提到，要用五年左右時間做好農(nóng)村土地的確權(quán)頒證登記工作。三是賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。這些領(lǐng)域的試點已經(jīng)在全國進行，兼顧東、中、西部不同區(qū)域，選擇若干有條件的縣（市）為單位開展，工作將在2017年底完成。資料集體經(jīng)濟組織沿革中國的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，產(chǎn)生于上世紀(jì)五十年代初的農(nóng)業(yè)合作化運動。1962年9月，《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》正式規(guī)定：農(nóng)村人民公社是適應(yīng)生產(chǎn)發(fā)展的需要，在高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的基礎(chǔ)上聯(lián)合組成的。它在一個很長的歷史時期內(nèi)，是社會主義的互助、互利的集體經(jīng)濟組織。1978年十一屆三中全會之后，隨著農(nóng)村家庭承包責(zé)任制逐步建立。原交由集體統(tǒng)一生產(chǎn)經(jīng)營的大型牲畜、農(nóng)具、耕地等生產(chǎn)資料全部分配到以家庭為單位的農(nóng)戶。為適應(yīng)這一變化，1982年《憲法》做出了兩項重大規(guī)定：一是針對公社一級。規(guī)定將人民公社原來政經(jīng)合一的體制改為政社分設(shè)體制，設(shè)立鄉(xiāng)人民政府和鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟聯(lián)合組織，但后者至今尚沒有完全成熟建立起來。二是針對生產(chǎn)大隊一級。在生產(chǎn)大隊地理基礎(chǔ)上，設(shè)立自然村，在村設(shè)立村民自治組織村民委員會。由于農(nóng)村改革的不徹底不完善，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的規(guī)范性政策法律法規(guī)不健全，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的管理及其活動，處于由村民委員及其村民小組代管狀態(tài)。這是中國在后人民公社化時代語境下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織這一更換了新內(nèi)涵的名詞的第一次出現(xiàn)。1999年的憲法修正案，將這一概念最終被明確為：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”。這一闡釋，確立了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在中國農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中的基礎(chǔ)性地位。