【正文】 在的問題。比如，由于法律規(guī)定過于簡陋，人民調(diào)解隨意性較大。商事仲裁機(jī)制存在意思自治原則體現(xiàn)得不夠充分，仲裁行政化傾向嚴(yán)重等問題。勞動爭議處理程序繁瑣，已形成變相“三審終審”。行政處理機(jī)制存在主動性、積極性不夠的問題。資源配置不盡合理，重訴訟解決輕非訟解決，致使訴訟外的解紛方式被邊緣化，未能保持持續(xù)健康發(fā)展，糾紛解決機(jī)制未能形成一個(gè)有機(jī)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的整體和解紛鏈，非訟解決機(jī)制各方式之間、訴訟與非訴訟之間缺乏必要的銜接，各類解紛機(jī)制各自為政的現(xiàn)象突出，導(dǎo)致解紛效率低下，解紛能力退化。未能完全明確各解紛主體的分工和責(zé)任，致使各主體相互推諉，解紛不及時(shí)，解紛的社會力量和資源未能充分調(diào)動，大量糾紛未經(jīng)過濾即以案件形式進(jìn)入司法渠道，而由于諸多因素的影響，導(dǎo)致“案結(jié)事不了”的情況時(shí)有發(fā)生，涉法涉訴上訪大幅增加，訴訟解決糾紛的公信力遭受威脅。(三)國內(nèi)多元化糾紛解決機(jī)制的探索適應(yīng)社會新形勢的需要，在全國許多地區(qū)都進(jìn)行了構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制的嘗試。這些探索都以解決矛盾為出發(fā)點(diǎn)，創(chuàng)新、改造或者提升矛盾解決的工作機(jī)制，一些地方的深層次實(shí)踐取得了喜人的成果，切實(shí)化解了老百姓解決糾紛難的問題，為我們進(jìn)一步構(gòu)建科學(xué)的多元化糾紛解決模式，提供了可靠的實(shí)踐依據(jù)。一些地方法院出于為司法減壓、提高糾紛解決的效率、降低當(dāng)事人的成本和取得更好的社會效果等多重因素的考慮，積極推動在法院主導(dǎo)下的民間非訴訟調(diào)解，搭建訴訟程序和訴訟調(diào)解的對接的平臺，意在提高替代審判的非訴訟調(diào)解和訴訟調(diào)解的成功率。比如德州中院的訴調(diào)對接機(jī)制的構(gòu)建特別是交通事故糾紛處理機(jī)制的創(chuàng)新，長寧區(qū)的人民調(diào)解，以及青島的法官進(jìn)社區(qū)和委托調(diào)解等，這些做法都突出了法院職能的外延和擴(kuò)張，強(qiáng)調(diào)了法院在整個(gè)糾紛解決中的指導(dǎo)、控制、審查和監(jiān)督作用，使得整個(gè)的程序呈現(xiàn)了準(zhǔn)司法性的特征。一些地方為了加強(qiáng)矛盾的早期預(yù)防和高效解決，在一些部門特別是司法行政部門的推動下，形成了黨政統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的大調(diào)解模式。早在1999年，陵縣縣委和人民政府針對糾紛矛盾趨多，矛盾呈現(xiàn)復(fù)雜性、新穎性和多樣性的特點(diǎn)，特別是村級人民調(diào)解難以適應(yīng)工作需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門對矛盾糾紛消極應(yīng)付的情況，在全縣廣泛建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法調(diào)解中心。[1]陵縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法調(diào)解中心這一創(chuàng)舉很快得到了中央、省、市各級領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定，被命名為“陵縣經(jīng)驗(yàn)”，并在全國推廣。近年來，在山東各地如東營、臨沂、濰坊等各地都構(gòu)建了大調(diào)解格局，在糾紛處理方面取得了良好的社會效果。江蘇省推行的社會矛盾糾紛大調(diào)解工作機(jī)制，更是在全省范圍內(nèi)建立調(diào)處中心，構(gòu)建了覆蓋全省的調(diào)處網(wǎng)絡(luò)。廈門市通過人大立法的方式，進(jìn)一步明確各個(gè)部門的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)了多元化糾紛解決的規(guī)范化。二、多元化糾紛解決機(jī)制的特點(diǎn)和性質(zhì)(一)多元化糾紛解決的特點(diǎn)多元化糾紛解決機(jī)制(ADR)是AlternativeDisputeResolution的簡稱，譯為多元化糾紛解決或替代糾紛解決。ADR概念源于美國，原本是本世紀(jì)逐步發(fā)展起來的各種訴訟外糾紛解決方式的總稱，現(xiàn)在已引申為對世界普遍存在著的、民事訴訟制度以外的非訴訟糾紛解決方式或機(jī)制的總稱。ADR逐步發(fā)展成了一個(gè)約定俗成的術(shù)語，這一概念強(qiáng)調(diào)了與訴訟內(nèi)審判秩序的區(qū)別。首先，替代性。由于訴訟本身的專業(yè)性、正當(dāng)性和權(quán)威性，無疑成為人們獲得公正解決的首要途徑，因此，從解決糾紛功能而言，在現(xiàn)代社會，訴訟是解決糾紛的最為主要的渠道，而ADR則起到補(bǔ)偏救弊的作用。其次，選擇性。所謂選擇性是指當(dāng)事人可以在糾紛解決體系中自主選擇ADR程序或訴訟程序以達(dá)到解決糾紛的目的，也可以在眾多ADR程序中選擇其中的一種作為解決糾紛的方式，在選擇了ADR之后，對于程序、規(guī)范乃至于結(jié)果還可以選擇，從而賦予了當(dāng)事人以程序選擇權(quán)。再次，非司法性。ADR具有非司法性或者非正式性。幫助解決糾紛的第三者的身份不是職業(yè)法官，而是律師、退休法官或者專業(yè)人員。解決糾紛的依據(jù)可能是實(shí)體法以外的社會道德和習(xí)慣，具有較大的彈性和交易空間。ADR的程序并不嚴(yán)格，體現(xiàn)了很大的靈活性和自由度。通過ADR獲得的結(jié)果，一般不具有強(qiáng)制執(zhí)行力(仲裁裁決除外)，如果當(dāng)事人對結(jié)果不滿意，就可以行使訴訟權(quán)利(仲裁除外)。第四，低成本性和高效性。相對訴訟而言，ADR更加經(jīng)濟(jì)、實(shí)惠，往往可以為當(dāng)事人節(jié)省大量的時(shí)間和金錢。由于適用簡便，方式靈活，程序簡化，且最終解決糾紛的方案的達(dá)成往往以當(dāng)事人之間的合意為前提，當(dāng)事人更易于接受和履行，因此，ADR往往能夠高效地解決糾紛。第五，合意性。和訴訟程序的裁決性相比，ADR程序具有強(qiáng)烈的合意性特點(diǎn)。調(diào)解最為典型，不僅需要雙方在調(diào)解程序開始時(shí)形成調(diào)解的合意，而且對調(diào)解的程序和調(diào)解的結(jié)果都要求合意。商事仲裁程序需要合意作為前提，而勞動仲裁等行政仲裁，也需要雙方均認(rèn)可才能獲得終結(jié)性。最后，保密性。ADR程序和訴訟程序的一個(gè)很重要區(qū)別在于保密性。訴訟程序由于保障公正性的程序要求，具有公開性的特征。而ADR程序追求的是合意性，一般將保密性作為其重要的原則。一旦ADR程序程序失敗，在該程序中的陳述和提交的證據(jù)都不得作為在訴訟中指控一方當(dāng)事人的證據(jù)。(二)多元化糾紛解決機(jī)制的性質(zhì)。(1)司法ADR的性質(zhì)。司法ADR是法院管理和監(jiān)督下的非訴訟解決程序，因此，司法ADR具有準(zhǔn)司法的性質(zhì)。司法ADR程序由法院向當(dāng)事人提供，ADR的組織機(jī)構(gòu)由法院建立，或者由法院指定，很多程序規(guī)則由法院規(guī)定，ADR的運(yùn)行也要受到法院的監(jiān)督,ADR的結(jié)果需要經(jīng)過法院的審查和確認(rèn)。經(jīng)過法院確認(rèn)的ADR的結(jié)果具有和判決同等的執(zhí)行力。同時(shí)，司法ADR在某些情況下可被作為訴訟程序的前置階段，法院還可以對其進(jìn)行司法審查。在此意義上，它們也就構(gòu)成了司法系統(tǒng)的組成部分。[2](2)行政ADR的性質(zhì)。行政ADR包括行政裁決和行政調(diào)解，二者都沒有終局效力。行政性ADR是一種具體行政行為。行政性的ADR往往具有調(diào)查和審理的權(quán)限，其運(yùn)作程序類似訴訟程序，和一般行政行為不同。建立和完善多元化糾紛解決機(jī)制的調(diào)研報(bào)告二：在當(dāng)下社會轉(zhuǎn)型過程中，社會傳統(tǒng)的觀念和秩序受到?jīng)_擊，而法治的權(quán)威和秩序尚未確立。這種情形影響了糾紛的解決和社會的穩(wěn)定，在基層主要表現(xiàn)為傳統(tǒng)糾紛解決機(jī)制權(quán)威性的喪失與基層民事糾紛解決方式的失范。因此，研究如何建立和完善多元化糾紛解決機(jī)制對中國傳統(tǒng)法律文化傳承及和諧社會的建設(shè)無疑具有現(xiàn)實(shí)意義。一、糾紛及非訴訟糾紛解決方式的表現(xiàn)形式從糾紛表現(xiàn)形式看，基層傳統(tǒng)的民事糾紛，一般表現(xiàn)為有關(guān)婚姻、家庭、贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、繼承、債務(wù)、房屋、宅基地、承包、經(jīng)營、合同等糾紛，它們大多發(fā)生在家庭內(nèi)部和鄰里之間，換言之，發(fā)生在沒有陌生人的社區(qū)共同體中。這種共同體受制于同一種生活觀念及生活方式。對他們來說，國家法律所代表的不但是另一種知識話語，而且，在許多場合，是一種難以理解或難以接受的知識。因此，基層民事糾紛有著其特定的表現(xiàn)形式。在傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的過程中，對民事糾紛帶來了巨大的影響，一些原來不常見的民事糾紛大幅增長。這主要表現(xiàn)在如下方面：離婚訴訟。由于生活觀念及生產(chǎn)方式的影響，基層離婚本來是很少見的，在很多人的傳統(tǒng)心態(tài)中，離婚是一件很丟臉的事情。但是，近年來基層的離婚率上升迅速。一些外出打工的年輕夫婦隨著視野的開闊和觀念的改變，開始走進(jìn)法院，用離婚訴訟的方式結(jié)束婚姻。在一些基層法庭，離婚訴訟占到了全部收案數(shù)的半數(shù)以上。借貸引起的債務(wù)糾紛。以往，基層人之間的借貸絕大部分發(fā)生在熟人之間，憑借雙方的信賴關(guān)系借款和還款，寫借條或者有錢不還，都會覺得難堪，或者不近人情。隨著基層的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)交往頻繁，各種借貸也不斷發(fā)生。現(xiàn)在有人，或說是少部分人，因?yàn)榉N種原因，無力或者不愿償還債務(wù)，糾紛也就不可避免。在我國基層，民事糾紛發(fā)生以后，通常涉及的非訟方式主要是和解、調(diào)解(第三人調(diào)解和人民調(diào)解等)。和解是最古老的糾紛解決形式之一，它通過糾紛主體間的自主協(xié)商和妥協(xié)來解決糾紛，并不要求糾紛雙方明確依據(jù)一定的規(guī)則。由于建立在直接溝通和自主處分權(quán)利的基礎(chǔ)上，和解使對抗不僅在形式上、行為上，而且在心理上得到消除。其缺陷則在于形式上的平等下可能隱藏著實(shí)質(zhì)的不平等，可能在糾紛解決中放縱強(qiáng)者實(shí)現(xiàn)強(qiáng)權(quán)。調(diào)解在中國一直有著廣泛的適用性，特征在于解決糾紛的居間第三者的出現(xiàn)。該第三者的任務(wù)在于勸導(dǎo)糾紛主體消除對抗，提出糾紛的解決辦法。二、以非訟方式解決基層民事糾紛的正當(dāng)性(一)以非訟方式推進(jìn)基層民事糾紛的解決符合和諧社會建設(shè)的發(fā)展要求，和諧基層的建設(shè)需要糾紛通過溫和的方式解決，需要事后對糾紛主體間的關(guān)系做到盡可能修復(fù)，需要對整個(gè)基層和諧的不良影響降到最小。非訟糾紛解決方式無疑契合了這一點(diǎn)。(二)非訟方式的優(yōu)點(diǎn)與基層糾紛特　　點(diǎn)具有契合性。訴訟方式的啟動和運(yùn)行，有專門的法律規(guī)定的程序和條件，有特定的時(shí)間和場所，除承擔(dān)訴訟費(fèi)等顯形的費(fèi)用，還要負(fù)擔(dān)路費(fèi)、農(nóng)時(shí)誤工等隱形損失。由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力偏弱，打官司對農(nóng)民來講，著實(shí)是一件很難辦的事情。另外，農(nóng)戶也不可能對訴訟投入過多的時(shí)間。農(nóng)作物的生長周期是不等人的，到了耕作的時(shí)候人們必須去耕作。特定的、較長的訴訟周期占去農(nóng)戶的時(shí)間，就可能意味著農(nóng)戶收入的減少。即使糾紛得到了公平的判決，現(xiàn)行法律也缺乏對生效判決的富有成效的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，投入那么多，結(jié)果卻得不償失。所以，從經(jīng)濟(jì)性上看，訴訟方式也是不適合基層的。相形之下，非訟方式的采用要便捷的多。可即時(shí)、方便地自行或通過第三方直接主持解決，具有時(shí)、空的便捷性?？梢詤f(xié)商選擇時(shí)間、地點(diǎn)甚至最終的解決結(jié)果，整個(gè)過程是低成本的。從經(jīng)濟(jì)上講，非訟方式更適合基層的需要。三、二九一法庭具體做法：二九一法庭結(jié)合實(shí)際，將介入關(guān)口前移，積極參與社會調(diào)解，把矛盾化解在基層，解決在萌芽狀態(tài)?！敖Y(jié)案”不代表能“了事”，因?yàn)樵V訟是糾紛解決的最后選擇，生冷的判決書能夠正確回應(yīng)法律上的訴求，但不一定能夠滿足現(xiàn)實(shí)中的需要。法院通過介入關(guān)口前移，積極參與社會調(diào)解，尤其是針對群體性事件，形成多部門聯(lián)動聯(lián)調(diào)，積極化解矛盾，將矛盾消除在萌芽狀態(tài)。促進(jìn)審判公開、公正、公平，增強(qiáng)司法公信力。訴訟與非訴訟對接解決糾紛促使社會多方參與到矛盾糾紛的調(diào)處中去，由于多方參與調(diào)處，調(diào)處各方一般會經(jīng)過商討對案件處理形成共識后再對當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)處，相當(dāng)于審理在多方的參與、監(jiān)督下進(jìn)行，更公開、公平、公正，即使是調(diào)解不成最終以判決結(jié)案，當(dāng)事人的服判率也是相當(dāng)高的，進(jìn)而增強(qiáng)司法公信力。得到黨政部門支持，受到社會各界好評。非訴訟糾紛解決機(jī)制涉及社會政治經(jīng)濟(jì)各個(gè)方面，離不開農(nóng)場黨委的支持。非訴訟糾紛解決機(jī)制效能得以發(fā)揮，并反作用于地方政治經(jīng)濟(jì)的各個(gè)方面，進(jìn)一步維護(hù)地方社會的和諧與穩(wěn)定。截至2013年9月，二九一法庭協(xié)調(diào)行政部門、社會組織等各種社會力量，在訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制建設(shè)方面取得了顯著的成績，緩解法庭審判壓力，化解“案多人少”困境。2013年，二九一法庭調(diào)解工作成效顯著，%。非訴訟糾紛解決機(jī)制的成功引入，極大緩解審判壓力。究其原因主要在于法庭介入關(guān)口前移，積極探索建立訴前調(diào)解、委托調(diào)解、協(xié)助調(diào)解等機(jī)制，將大量的民商事糾紛化解在訴訟程序之外。四、民事糾紛非訟解決方式的問題及完善任何一種機(jī)制均不可能完美，非訟方式也不例外，其存在的問題主要有三個(gè)方面。其一，規(guī)范性缺失帶來的公平危機(jī)。非訟方式在追求低廉和迅速解決糾紛的同時(shí)，可能出現(xiàn)“廉價(jià)正義”的問題，由于在實(shí)體和程序兩方面都缺乏規(guī)范性和制度保障，嚴(yán)重的可能導(dǎo)致一些非正義的結(jié)果，比如強(qiáng)勢的一方逼迫弱勢一方。其二，法律效力不明?，F(xiàn)行法僅規(guī)定以人民調(diào)解方式達(dá)成的協(xié)議具有民事合同性質(zhì)，并不具有強(qiáng)制執(zhí)行力。而沒有規(guī)定糾紛雙方的和解以及第三人的調(diào)解的法律效力?；谏鲜隹紤]，通過法律規(guī)定非訟方式的法律地位、程序、效力和原則，并投入必要的政治和經(jīng)濟(jì)資源加以合理配置是必要的。通過法院配置非訟機(jī)制的風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任，并賦予非訟解決方式處理結(jié)果的法律效力可能是一個(gè)好的選