【正文】 在的問題。比如，由于法律規(guī)定過于簡陋，人民調(diào)解隨意性較大。商事仲裁機制存在意思自治原則體現(xiàn)得不夠充分，仲裁行政化傾向嚴重等問題。勞動爭議處理程序繁瑣，已形成變相“三審終審”。行政處理機制存在主動性、積極性不夠的問題。資源配置不盡合理，重訴訟解決輕非訟解決，致使訴訟外的解紛方式被邊緣化，未能保持持續(xù)健康發(fā)展，糾紛解決機制未能形成一個有機協(xié)調(diào)統(tǒng)一的整體和解紛鏈，非訟解決機制各方式之間、訴訟與非訴訟之間缺乏必要的銜接，各類解紛機制各自為政的現(xiàn)象突出，導致解紛效率低下，解紛能力退化。未能完全明確各解紛主體的分工和責任，致使各主體相互推諉，解紛不及時，解紛的社會力量和資源未能充分調(diào)動，大量糾紛未經(jīng)過濾即以案件形式進入司法渠道，而由于諸多因素的影響，導致“案結(jié)事不了”的情況時有發(fā)生，涉法涉訴上訪大幅增加，訴訟解決糾紛的公信力遭受威脅。(三)國內(nèi)多元化糾紛解決機制的探索適應社會新形勢的需要，在全國許多地區(qū)都進行了構(gòu)建多元化糾紛解決機制的嘗試。這些探索都以解決矛盾為出發(fā)點，創(chuàng)新、改造或者提升矛盾解決的工作機制，一些地方的深層次實踐取得了喜人的成果，切實化解了老百姓解決糾紛難的問題，為我們進一步構(gòu)建科學的多元化糾紛解決模式，提供了可靠的實踐依據(jù)。一些地方法院出于為司法減壓、提高糾紛解決的效率、降低當事人的成本和取得更好的社會效果等多重因素的考慮，積極推動在法院主導下的民間非訴訟調(diào)解，搭建訴訟程序和訴訟調(diào)解的對接的平臺，意在提高替代審判的非訴訟調(diào)解和訴訟調(diào)解的成功率。比如德州中院的訴調(diào)對接機制的構(gòu)建特別是交通事故糾紛處理機制的創(chuàng)新，長寧區(qū)的人民調(diào)解，以及青島的法官進社區(qū)和委托調(diào)解等，這些做法都突出了法院職能的外延和擴張，強調(diào)了法院在整個糾紛解決中的指導、控制、審查和監(jiān)督作用，使得整個的程序呈現(xiàn)了準司法性的特征。一些地方為了加強矛盾的早期預防和高效解決，在一些部門特別是司法行政部門的推動下，形成了黨政統(tǒng)一領導下的大調(diào)解模式。早在1999年，陵縣縣委和人民政府針對糾紛矛盾趨多，矛盾呈現(xiàn)復雜性、新穎性和多樣性的特點，特別是村級人民調(diào)解難以適應工作需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門對矛盾糾紛消極應付的情況，在全縣廣泛建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法調(diào)解中心。[1]陵縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法調(diào)解中心這一創(chuàng)舉很快得到了中央、省、市各級領導的充分肯定，被命名為“陵縣經(jīng)驗”，并在全國推廣。近年來，在山東各地如東營、臨沂、濰坊等各地都構(gòu)建了大調(diào)解格局，在糾紛處理方面取得了良好的社會效果。江蘇省推行的社會矛盾糾紛大調(diào)解工作機制，更是在全省范圍內(nèi)建立調(diào)處中心，構(gòu)建了覆蓋全省的調(diào)處網(wǎng)絡。廈門市通過人大立法的方式，進一步明確各個部門的職責，實現(xiàn)了多元化糾紛解決的規(guī)范化。二、多元化糾紛解決機制的特點和性質(zhì)(一)多元化糾紛解決的特點多元化糾紛解決機制(ADR)是AlternativeDisputeResolution的簡稱，譯為多元化糾紛解決或替代糾紛解決。ADR概念源于美國，原本是本世紀逐步發(fā)展起來的各種訴訟外糾紛解決方式的總稱，現(xiàn)在已引申為對世界普遍存在著的、民事訴訟制度以外的非訴訟糾紛解決方式或機制的總稱。ADR逐步發(fā)展成了一個約定俗成的術(shù)語，這一概念強調(diào)了與訴訟內(nèi)審判秩序的區(qū)別。首先，替代性。由于訴訟本身的專業(yè)性、正當性和權(quán)威性，無疑成為人們獲得公正解決的首要途徑，因此，從解決糾紛功能而言，在現(xiàn)代社會，訴訟是解決糾紛的最為主要的渠道，而ADR則起到補偏救弊的作用。其次，選擇性。所謂選擇性是指當事人可以在糾紛解決體系中自主選擇ADR程序或訴訟程序以達到解決糾紛的目的，也可以在眾多ADR程序中選擇其中的一種作為解決糾紛的方式，在選擇了ADR之后，對于程序、規(guī)范乃至于結(jié)果還可以選擇，從而賦予了當事人以程序選擇權(quán)。再次，非司法性。ADR具有非司法性或者非正式性。幫助解決糾紛的第三者的身份不是職業(yè)法官，而是律師、退休法官或者專業(yè)人員。解決糾紛的依據(jù)可能是實體法以外的社會道德和習慣，具有較大的彈性和交易空間。ADR的程序并不嚴格，體現(xiàn)了很大的靈活性和自由度。通過ADR獲得的結(jié)果，一般不具有強制執(zhí)行力(仲裁裁決除外)，如果當事人對結(jié)果不滿意，就可以行使訴訟權(quán)利(仲裁除外)。第四，低成本性和高效性。相對訴訟而言，ADR更加經(jīng)濟、實惠，往往可以為當事人節(jié)省大量的時間和金錢。由于適用簡便，方式靈活，程序簡化，且最終解決糾紛的方案的達成往往以當事人之間的合意為前提，當事人更易于接受和履行，因此，ADR往往能夠高效地解決糾紛。第五，合意性。和訴訟程序的裁決性相比，ADR程序具有強烈的合意性特點。調(diào)解最為典型，不僅需要雙方在調(diào)解程序開始時形成調(diào)解的合意，而且對調(diào)解的程序和調(diào)解的結(jié)果都要求合意。商事仲裁程序需要合意作為前提，而勞動仲裁等行政仲裁，也需要雙方均認可才能獲得終結(jié)性。最后，保密性。ADR程序和訴訟程序的一個很重要區(qū)別在于保密性。訴訟程序由于保障公正性的程序要求，具有公開性的特征。而ADR程序追求的是合意性，一般將保密性作為其重要的原則。一旦ADR程序程序失敗，在該程序中的陳述和提交的證據(jù)都不得作為在訴訟中指控一方當事人的證據(jù)。(二)多元化糾紛解決機制的性質(zhì)。(1)司法ADR的性質(zhì)。司法ADR是法院管理和監(jiān)督下的非訴訟解決程序，因此，司法ADR具有準司法的性質(zhì)。司法ADR程序由法院向當事人提供，ADR的組織機構(gòu)由法院建立，或者由法院指定，很多程序規(guī)則由法院規(guī)定，ADR的運行也要受到法院的監(jiān)督,ADR的結(jié)果需要經(jīng)過法院的審查和確認。經(jīng)過法院確認的ADR的結(jié)果具有和判決同等的執(zhí)行力。同時，司法ADR在某些情況下可被作為訴訟程序的前置階段，法院還可以對其進行司法審查。在此意義上，它們也就構(gòu)成了司法系統(tǒng)的組成部分。[2](2)行政ADR的性質(zhì)。行政ADR包括行政裁決和行政調(diào)解，二者都沒有終局效力。行政性ADR是一種具體行政行為。行政性的ADR往往具有調(diào)查和審理的權(quán)限，其運作程序類似訴訟程序，和一般行政行為不同。建立和完善多元化糾紛解決機制的調(diào)研報告二：在當下社會轉(zhuǎn)型過程中，社會傳統(tǒng)的觀念和秩序受到?jīng)_擊，而法治的權(quán)威和秩序尚未確立。這種情形影響了糾紛的解決和社會的穩(wěn)定，在基層主要表現(xiàn)為傳統(tǒng)糾紛解決機制權(quán)威性的喪失與基層民事糾紛解決方式的失范。因此，研究如何建立和完善多元化糾紛解決機制對中國傳統(tǒng)法律文化傳承及和諧社會的建設無疑具有現(xiàn)實意義。一、糾紛及非訴訟糾紛解決方式的表現(xiàn)形式從糾紛表現(xiàn)形式看，基層傳統(tǒng)的民事糾紛，一般表現(xiàn)為有關(guān)婚姻、家庭、贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、繼承、債務、房屋、宅基地、承包、經(jīng)營、合同等糾紛，它們大多發(fā)生在家庭內(nèi)部和鄰里之間，換言之，發(fā)生在沒有陌生人的社區(qū)共同體中。這種共同體受制于同一種生活觀念及生活方式。對他們來說，國家法律所代表的不但是另一種知識話語，而且，在許多場合，是一種難以理解或難以接受的知識。因此，基層民事糾紛有著其特定的表現(xiàn)形式。在傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的過程中，對民事糾紛帶來了巨大的影響，一些原來不常見的民事糾紛大幅增長。這主要表現(xiàn)在如下方面：離婚訴訟。由于生活觀念及生產(chǎn)方式的影響，基層離婚本來是很少見的，在很多人的傳統(tǒng)心態(tài)中，離婚是一件很丟臉的事情。但是，近年來基層的離婚率上升迅速。一些外出打工的年輕夫婦隨著視野的開闊和觀念的改變，開始走進法院，用離婚訴訟的方式結(jié)束婚姻。在一些基層法庭，離婚訴訟占到了全部收案數(shù)的半數(shù)以上。借貸引起的債務糾紛。以往，基層人之間的借貸絕大部分發(fā)生在熟人之間，憑借雙方的信賴關(guān)系借款和還款，寫借條或者有錢不還，都會覺得難堪，或者不近人情。隨著基層的發(fā)展，經(jīng)濟交往頻繁，各種借貸也不斷發(fā)生。現(xiàn)在有人，或說是少部分人，因為種種原因，無力或者不愿償還債務，糾紛也就不可避免。在我國基層，民事糾紛發(fā)生以后，通常涉及的非訟方式主要是和解、調(diào)解(第三人調(diào)解和人民調(diào)解等)。和解是最古老的糾紛解決形式之一，它通過糾紛主體間的自主協(xié)商和妥協(xié)來解決糾紛，并不要求糾紛雙方明確依據(jù)一定的規(guī)則。由于建立在直接溝通和自主處分權(quán)利的基礎上，和解使對抗不僅在形式上、行為上，而且在心理上得到消除。其缺陷則在于形式上的平等下可能隱藏著實質(zhì)的不平等，可能在糾紛解決中放縱強者實現(xiàn)強權(quán)。調(diào)解在中國一直有著廣泛的適用性，特征在于解決糾紛的居間第三者的出現(xiàn)。該第三者的任務在于勸導糾紛主體消除對抗，提出糾紛的解決辦法。二、以非訟方式解決基層民事糾紛的正當性(一)以非訟方式推進基層民事糾紛的解決符合和諧社會建設的發(fā)展要求，和諧基層的建設需要糾紛通過溫和的方式解決，需要事后對糾紛主體間的關(guān)系做到盡可能修復，需要對整個基層和諧的不良影響降到最小。非訟糾紛解決方式無疑契合了這一點。(二)非訟方式的優(yōu)點與基層糾紛特　　點具有契合性。訴訟方式的啟動和運行，有專門的法律規(guī)定的程序和條件，有特定的時間和場所，除承擔訴訟費等顯形的費用，還要負擔路費、農(nóng)時誤工等隱形損失。由于經(jīng)濟實力偏弱，打官司對農(nóng)民來講，著實是一件很難辦的事情。另外，農(nóng)戶也不可能對訴訟投入過多的時間。農(nóng)作物的生長周期是不等人的，到了耕作的時候人們必須去耕作。特定的、較長的訴訟周期占去農(nóng)戶的時間，就可能意味著農(nóng)戶收入的減少。即使糾紛得到了公平的判決，現(xiàn)行法律也缺乏對生效判決的富有成效的實現(xiàn)機制，投入那么多，結(jié)果卻得不償失。所以，從經(jīng)濟性上看，訴訟方式也是不適合基層的。相形之下，非訟方式的采用要便捷的多。可即時、方便地自行或通過第三方直接主持解決，具有時、空的便捷性?？梢詤f(xié)商選擇時間、地點甚至最終的解決結(jié)果，整個過程是低成本的。從經(jīng)濟上講，非訟方式更適合基層的需要。三、二九一法庭具體做法：二九一法庭結(jié)合實際，將介入關(guān)口前移，積極參與社會調(diào)解，把矛盾化解在基層，解決在萌芽狀態(tài)。“結(jié)案”不代表能“了事”，因為訴訟是糾紛解決的最后選擇，生冷的判決書能夠正確回應法律上的訴求，但不一定能夠滿足現(xiàn)實中的需要。法院通過介入關(guān)口前移，積極參與社會調(diào)解，尤其是針對群體性事件，形成多部門聯(lián)動聯(lián)調(diào)，積極化解矛盾，將矛盾消除在萌芽狀態(tài)。促進審判公開、公正、公平，增強司法公信力。訴訟與非訴訟對接解決糾紛促使社會多方參與到矛盾糾紛的調(diào)處中去，由于多方參與調(diào)處，調(diào)處各方一般會經(jīng)過商討對案件處理形成共識后再對當事人進行調(diào)處，相當于審理在多方的參與、監(jiān)督下進行，更公開、公平、公正，即使是調(diào)解不成最終以判決結(jié)案，當事人的服判率也是相當高的，進而增強司法公信力。得到黨政部門支持，受到社會各界好評。非訴訟糾紛解決機制涉及社會政治經(jīng)濟各個方面，離不開農(nóng)場黨委的支持。非訴訟糾紛解決機制效能得以發(fā)揮，并反作用于地方政治經(jīng)濟的各個方面，進一步維護地方社會的和諧與穩(wěn)定。截至2013年9月，二九一法庭協(xié)調(diào)行政部門、社會組織等各種社會力量，在訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制建設方面取得了顯著的成績，緩解法庭審判壓力，化解“案多人少”困境。2013年，二九一法庭調(diào)解工作成效顯著，%。非訴訟糾紛解決機制的成功引入，極大緩解審判壓力。究其原因主要在于法庭介入關(guān)口前移，積極探索建立訴前調(diào)解、委托調(diào)解、協(xié)助調(diào)解等機制，將大量的民商事糾紛化解在訴訟程序之外。四、民事糾紛非訟解決方式的問題及完善任何一種機制均不可能完美，非訟方式也不例外，其存在的問題主要有三個方面。其一，規(guī)范性缺失帶來的公平危機。非訟方式在追求低廉和迅速解決糾紛的同時，可能出現(xiàn)“廉價正義”的問題，由于在實體和程序兩方面都缺乏規(guī)范性和制度保障，嚴重的可能導致一些非正義的結(jié)果，比如強勢的一方逼迫弱勢一方。其二，法律效力不明?，F(xiàn)行法僅規(guī)定以人民調(diào)解方式達成的協(xié)議具有民事合同性質(zhì)，并不具有強制執(zhí)行力。而沒有規(guī)定糾紛雙方的和解以及第三人的調(diào)解的法律效力?；谏鲜隹紤]，通過法律規(guī)定非訟方式的法律地位、程序、效力和原則，并投入必要的政治和經(jīng)濟資源加以合理配置是必要的。通過法院配置非訟機制的風險與責任，并賦予非訟解決方式處理結(jié)果的法律效力可能是一個好的選