【正文】 ，人大和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)乃至社會(huì)各界，爭(zhēng)議比較大，包括央行和財(cái)政部如果管理國(guó)庫(kù)的權(quán)力之爭(zhēng)，即央行到底是“經(jīng)理國(guó)庫(kù)”還是“代理國(guó)庫(kù)”之爭(zhēng)，也在國(guó)務(wù)院內(nèi)部爭(zhēng)議很大。但終于到2004年正式開(kāi)始啟動(dòng)了《預(yù)算法》的修訂的程序，并于2007年開(kāi)始重新起草《預(yù)算法》修訂案。根據(jù)我掌握的資料，最早的《預(yù)算法》的修訂案是人大財(cái)經(jīng)委負(fù)責(zé)起草的。08~09年草案就出來(lái)了，這個(gè)草案的立法核心有我們這些專家組的成員所一直宣講的精神：政府征稅權(quán)力有一定的制衡和監(jiān)督，尤其是對(duì)財(cái)政部門(mén)進(jìn)行約束，是最好的一稿。這也是說(shuō)，第一稿大致符合現(xiàn)代預(yù)算民主政治發(fā)展的基本導(dǎo)向。這個(gè)草案出來(lái)后，據(jù)說(shuō)讓財(cái)政部看后，一口就回絕了。后來(lái)有關(guān)部門(mén)就想了一個(gè)妥協(xié)辦法，即，既然人大財(cái)經(jīng)委起草的稿子財(cái)政部不同意，那第二次的預(yù)算法修訂草案就由人大財(cái)經(jīng)委和財(cái)政部各組織一個(gè)起草小組，兩套方案往一塊湊，最后看能否制定出一個(gè)大家都能接受的妥協(xié)方案。但據(jù)說(shuō)后來(lái)發(fā)現(xiàn)兩個(gè)起草方案差距較大。一方面人大是想要給財(cái)政部的權(quán)力戴“緊箍咒”；另一方面，財(cái)政部卻是要給自己“量寬松的衣服”，制定法律管下邊，管其他部門(mén)。兩套方案的立法的導(dǎo)向根本不一樣，根本湊不到一塊。這是《預(yù)算法》修訂的第二個(gè)回合。之后，《預(yù)算法》修正案也開(kāi)始在全國(guó)征求意見(jiàn)。09～10年期間，人大財(cái)經(jīng)委副主任高強(qiáng)曾來(lái)上海征求學(xué)界的意見(jiàn)，我也參與了一次征求意見(jiàn)的會(huì)議。從07年開(kāi)始關(guān)注預(yù)算法，我發(fā)表了很多文章，表達(dá)了要限制政府的征稅權(quán)、制衡政府的財(cái)政收入和支出權(quán)力等觀點(diǎn)。也與李煒光、蔣洪、葉青等很多財(cái)政學(xué)的教授一起，呼吁從預(yù)算體制改革上來(lái)推動(dòng)政治體制改革。因?yàn)閮蓚€(gè)草案的根本不同，到了2010年下半年，據(jù)說(shuō)《預(yù)算法》的修訂就僵住了。后來(lái)?yè)?jù)說(shuō)就讓財(cái)政部一家起草，然后交給人大審議。結(jié)果交給人大審議時(shí)，人大一直沒(méi)有審，即一直沒(méi)有爭(zhēng)得“上會(huì)”，一直拖到了2011年下半年。2011年12月16日，溫家寶召開(kāi)了國(guó)務(wù)院的常務(wù)會(huì)，原則上通過(guò)了財(cái)政部起草《預(yù)算法》的修正案。10天后，謝旭人又代表國(guó)務(wù)院和財(cái)政部向人大做了《預(yù)算法》修訂的報(bào)告，提出了人大的六點(diǎn)改進(jìn)意見(jiàn)。但是這個(gè)最后這個(gè)修正案稿子，我們這些學(xué)者和外人大都沒(méi)見(jiàn)到。2012年初，我寫(xiě)了一篇文章，表達(dá)了以下意見(jiàn)，既然預(yù)算法修正案原則上已經(jīng)通過(guò)了，就應(yīng)該早拿出來(lái)，給老百姓看看，公開(kāi)征求意見(jiàn)。大家知道，去年《刑事訴訟法》修正案公布后，爭(zhēng)議很大，全國(guó)吵得很厲害，最后也接受了大家和專家的意見(jiàn)，做了一些修改。但是，大家可能還不知道，刑事訴訟法所涉及到的只是很少一部分與犯罪有關(guān)少數(shù)人，而在目前我們以間接稅為主體的財(cái)稅體制中，每個(gè)中國(guó)人都是納稅人。牽涉到每個(gè)中國(guó)人權(quán)益的《預(yù)算法》，為什么不早點(diǎn)放到網(wǎng)上公開(kāi)討論？同時(shí)，我也提出這次《預(yù)算法》修訂本身的方法也不對(duì)?！额A(yù)算法》不應(yīng)該是財(cái)政部門(mén)自己給自己的立法，不是管他人的法律，而應(yīng)該是人大制定的約束財(cái)政部門(mén)財(cái)政收支的法律。預(yù)算法，不應(yīng)該是上級(jí)到下級(jí)的內(nèi)部管理方法的法律，而不是管理監(jiān)督政府財(cái)政部門(mén)的法律。故這樣立法，這本身就違背了立法的基本原則。到了7月19日，一名人大常委領(lǐng)導(dǎo)打電話告訴我，提醒我說(shuō)《預(yù)算法》已經(jīng)掛在全國(guó)人大網(wǎng)上公開(kāi)征求意見(jiàn)了，并提醒我新的《預(yù)算法修正案》二審稿在央行國(guó)庫(kù)的問(wèn)題上有重大的倒退，希望我組織學(xué)界專家對(duì)《預(yù)算法》提出修改意見(jiàn)。當(dāng)天下午，我就寫(xiě)了一篇《預(yù)算修法怎能靜悄悄？》，這篇文章在FT中文網(wǎng)上發(fā)表后，在網(wǎng)上傳播甚廣。這篇文章應(yīng)該是預(yù)算法公開(kāi)掛在全國(guó)人大網(wǎng)上第一篇公開(kāi)討論這件事的文章，也被任志強(qiáng)、許小年等國(guó)內(nèi)微博名人用他們的微博大量轉(zhuǎn)載。這使得原本悄悄放在人大網(wǎng)頁(yè)下面的征求意見(jiàn)的消息開(kāi)始受到了全國(guó)公眾的關(guān)注，后兩個(gè)星期一下子獲得了30多萬(wàn)條修改意見(jiàn)。而在這之前，預(yù)算法放到全國(guó)人大網(wǎng)上，做得很隱秘，只是把改動(dòng)條款放上，并規(guī)定從7月6號(hào)開(kāi)始上網(wǎng)公開(kāi)征求意見(jiàn)，到8月5日關(guān)閉。這次預(yù)算修法，做得如此低調(diào)，兩個(gè)星期過(guò)去了，連百度和Google搜索引擎上都沒(méi)有任何《預(yù)算法修正案》已經(jīng)放到網(wǎng)上公開(kāi)征求意見(jiàn)的消息，連一個(gè)搜索條目都沒(méi)有！接著，我牽頭約請(qǐng)和組織了我國(guó)財(cái)政學(xué)界和法學(xué)界的李煒光、蔣洪、葉青、王雍君、施正文、傅蔚岡等近20為專家教授在上海召開(kāi)了一次預(yù)算法修改案的專題討論會(huì)，對(duì)新的《預(yù)算法》修正案提出了逐條的修改意見(jiàn)。經(jīng)過(guò)我們一天熱烈而又細(xì)致的逐條討論，我們發(fā)現(xiàn)，這次修正二審稿，做了兩個(gè)隱秘的“小動(dòng)作”：（1）“架空”而不是“強(qiáng)化”人大的對(duì)政府財(cái)政收支行為的審批監(jiān)督功能。本來(lái)，近幾年我國(guó)財(cái)政體制改革的大方向一直是加強(qiáng)人大對(duì)財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督、審議和批準(zhǔn)的權(quán)力，即由人大強(qiáng)化監(jiān)督和控制財(cái)政部的財(cái)權(quán)，但這一修正案二審稿，不但沒(méi)有加強(qiáng)人大的監(jiān)督審議功能，反而把這一點(diǎn)弄得更“虛”了，把原來(lái)應(yīng)該是人大“批準(zhǔn)”的，改成人大“審議”了，把該是人大“審議”的改成由人大“提出意見(jiàn)”，但具體辦法由國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門(mén)制定。這樣一來(lái)，非但沒(méi)有加強(qiáng)人大的監(jiān)督，反而把人大進(jìn)一步“架空”了，監(jiān)督、審理和批準(zhǔn)功能進(jìn)一步“虛化”了。并且，這次預(yù)算法修訂，還把原來(lái)政府預(yù)算執(zhí)行情況一年兩審制（一次在年中一次在年底）改成一年一審了，即人大只對(duì)政府預(yù)算執(zhí)行情況年底審議一次。（2）這次預(yù)算法修正案二審稿，最可怕的一招是把“央行的國(guó)庫(kù)經(jīng)理地位”拿掉了，也就是刪除了現(xiàn)行預(yù)算法第四十八條第二款中“中央國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)由中國(guó)人民銀行經(jīng)理，地方國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)依照國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定辦理”的內(nèi)容，代之以“國(guó)庫(kù)管理的具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”。這以修改所將導(dǎo)致的結(jié)果是把腐敗尋租合法化。如果央行不再經(jīng)理國(guó)庫(kù)，而財(cái)政部可以把財(cái)政資金存放在任何一家商業(yè)銀行，不再放在央行“經(jīng)理的”國(guó)庫(kù)了，這實(shí)際上也就是欲把國(guó)家的“會(huì)計(jì)”和“出納”全歸財(cái)政部一家了。多年來(lái)，財(cái)政部門(mén)覺(jué)得自己的財(cái)政收支行為處處受到央行國(guó)庫(kù)的“制肘”，故這些年來(lái)一直想把央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的職能拿掉，以實(shí)現(xiàn)自己全權(quán)且不受制約和不受監(jiān)督的財(cái)政資金收支的權(quán)力。一個(gè)小公司都不敢把會(huì)計(jì)、出納交給一人，更何況目前我們政府全部財(cái)政收支的總盤(pán)子已經(jīng)是近20萬(wàn)億的國(guó)家了？所以，我們十幾個(gè)教授和有關(guān)專家一起，針對(duì)上述的這些問(wèn)題，提出了我們具體的修改意見(jiàn)。然后，通過(guò)正式渠道把我們的修改意見(jiàn)上傳給全國(guó)人大，后來(lái)也直接寫(xiě)信給吳邦國(guó)委員長(zhǎng)和溫家寶總理，希望這個(gè)具有重大缺陷的《預(yù)算法》修正案不要“上會(huì)”通過(guò)。記者：您組織的這近20位教授的意見(jiàn)中，主要反映了哪些共識(shí)？韋森：我們17個(gè)教授把意見(jiàn)匯成了一個(gè)公開(kāi)信，發(fā)出了五點(diǎn)呼吁：第一，建議賦予人大代表預(yù)算修正權(quán)，更好地落實(shí)憲法和法律賦予人大的預(yù)算審查、批準(zhǔn)與監(jiān)督職能，建議進(jìn)一步明確預(yù)算的權(quán)力主體，強(qiáng)調(diào)全國(guó)及各級(jí)人大對(duì)于本級(jí)預(yù)算的權(quán)力主體作用。第二，建議明確預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的法定授權(quán)原則和人大的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督權(quán)。我們認(rèn)為，預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行等條款應(yīng)該遵循法律保留原則，不應(yīng)該隨意授權(quán)給行政部門(mén)進(jìn)行立法。第三，建議明確國(guó)庫(kù)的構(gòu)成、支配權(quán)與經(jīng)理，確立央行的國(guó)庫(kù)經(jīng)理地位。國(guó)庫(kù)是財(cái)政收支的平臺(tái)，國(guó)庫(kù)是國(guó)家的國(guó)庫(kù)，而不是財(cái)政部門(mén)的國(guó)庫(kù)。我們強(qiáng)烈建議將所有預(yù)算資金（包括財(cái)政專戶）應(yīng)納入央行國(guó)庫(kù)單一賬戶管理，而不是像二審稿第五十一條那樣含糊地規(guī)定“財(cái)政專戶納入國(guó)庫(kù)單一賬戶體系管理”，從而避免各類“財(cái)政專戶”以虛賬戶之名，行實(shí)賬戶之利。同時(shí)，國(guó)庫(kù)由央行經(jīng)理也有利于對(duì)資金的監(jiān)督。人大是國(guó)庫(kù)的戶主，政府和財(cái)政部門(mén)是操作賬戶的受托人。央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)，行使的是監(jiān)督權(quán)和審核權(quán)，而非簡(jiǎn)單的代理。第四，建議完善預(yù)算支出項(xiàng)目相關(guān)的信息公開(kāi)條款，提高預(yù)算透明度。預(yù)算支出花的是納稅人的錢(qián)，一分一厘都應(yīng)該讓納稅人知曉，因此預(yù)算公開(kāi)是保障納稅人清楚知曉預(yù)算支出的重要方式。另外，對(duì)于公眾申請(qǐng)預(yù)算公開(kāi)的異議處理機(jī)制應(yīng)該明確。第五，建議進(jìn)一步明確《預(yù)算法》的法律責(zé)任，補(bǔ)充、明確對(duì)違法行為的懲罰責(zé)任條款。我們建議，明確違反《預(yù)算法》有關(guān)規(guī)定的，在實(shí)體上就依預(yù)算法的規(guī)定處分；區(qū)分情節(jié)給予不同處分，以增強(qiáng)《預(yù)算法》的可問(wèn)責(zé)性。記者：那么，未來(lái)《預(yù)算法》大改的可能性有多少，會(huì)怎么改變？韋森：未來(lái)《預(yù)算法》如何修改，就要看下一屆人大了。我們七月份開(kāi)會(huì)時(shí)，就發(fā)現(xiàn)，這樣的《預(yù)算法修正案》，最好的結(jié)果就是不上會(huì)、不討論、不通過(guò)。因?yàn)?，一旦這種法律通過(guò)后，就要好多年不能再修改了，窒礙而不是推進(jìn)中國(guó)的預(yù)算民主政治的建設(shè)?，F(xiàn)在，有《預(yù)算法》修正案2012年7月放到網(wǎng)上后的33萬(wàn)多條修正意見(jiàn)，包括我們的“五點(diǎn)主要共識(shí)”在這里，還有媒體的大量批評(píng)和論證文章，未來(lái)不管誰(shuí)來(lái)主持起草預(yù)算法，想再“架空”和“虛化”人大對(duì)政府財(cái)政收支的監(jiān)督、審議和批準(zhǔn)功能，恐怕是做不到了；再想拿掉央行國(guó)庫(kù)的“經(jīng)理地位”，恐怕也不敢再提了。所以未來(lái)的預(yù)算法修訂，只要這兩條不動(dòng)，其他的如三公經(jīng)費(fèi)公開(kāi)、預(yù)算編制的完整性和科學(xué)性，都不是一些實(shí)質(zhì)性的條款。概言之，就目前來(lái)看，把《預(yù)算法》修正案停掉、擋下來(lái)，應(yīng)該是最好的選擇。