【正文】 障行政部門設(shè)立的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收，存入財(cái)政部門在國(guó)有商業(yè)銀行開設(shè)的社會(huì)保障基金財(cái)政專戶，實(shí)行收支兩條線管理，失業(yè)保險(xiǎn)基金要?？顚Ｓ?，不得挪作他用，不得用于平衡財(cái)政收支。三、我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度存在的問題失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍過(guò)窄李曉娟[1]認(rèn)為我國(guó)制度關(guān)于失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍，盡管比過(guò)去有所擴(kuò)大，但按我國(guó)規(guī)定，失業(yè)保障對(duì)象僅為城鎮(zhèn)企事業(yè)單位的職工，私營(yíng)和三資企業(yè)還未完全納入。在農(nóng)村除少數(shù)合同制工人享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇外，大量農(nóng)民工被排斥在正式的失業(yè)保險(xiǎn)制度之外。失業(yè)保險(xiǎn)制度覆蓋范圍仍然過(guò)窄，不能體現(xiàn)失業(yè)保險(xiǎn)的社會(huì)性特點(diǎn)，也無(wú)益于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我國(guó)現(xiàn)階段非公有制經(jīng)濟(jì)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，已經(jīng)成為吸納就業(yè)的主要渠道。在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)情況下，他們也面臨著失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，如果不將他們納入到失業(yè)保險(xiǎn)范圍，這些職工失業(yè)后將面臨著基本生活的困難，因此有必要進(jìn)一步擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍，將這部分人員納入失業(yè)保險(xiǎn)范圍之內(nèi)。失業(yè)保險(xiǎn)制度立法不健全、立法層次低經(jīng)歷了四十年的時(shí)間的發(fā)展，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)從無(wú)到有、從不規(guī)范到相對(duì)規(guī)范，確實(shí)起到了“安全網(wǎng)”的作用，但隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，失業(yè)保險(xiǎn)制度的發(fā)展面臨著更為嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，存在著更多的問題。首先，失業(yè)保險(xiǎn)范圍不能進(jìn)一步地適應(yīng)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)的范圍是城鎮(zhèn)勞動(dòng)者，而且《失業(yè)保險(xiǎn)條例》第二條三款明確規(guī)定城鎮(zhèn)企業(yè)是指國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)等，而且第6條規(guī)定城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)招用的農(nóng)民工不繳納保險(xiǎn)費(fèi)。可見我國(guó)《失業(yè)保險(xiǎn)條例》的適用范圍并非擴(kuò)充到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工，城市農(nóng)民打工族，與此同時(shí)，《失業(yè)保險(xiǎn)條例》的適用范圍也未擴(kuò)充大批“下崗”職工。其次，我國(guó)《失業(yè)保險(xiǎn)條例》14條對(duì)就業(yè)期、參保期、非自愿就業(yè)，就業(yè)部門等級(jí)、就業(yè)愿望都做了規(guī)定，唯獨(dú)對(duì)法定勞動(dòng)年齡和勞動(dòng)能力未作要求，這就導(dǎo)致了符合其他條件但未滿16歲的失業(yè)者享受到待遇，這一方面與我國(guó)《勞動(dòng)法》第15條相沖突，另一方面也違背了法的公平精神，造成了我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金的流失。第三，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)立法不合理，層次比較低，缺乏相應(yīng)的法律效力和法律責(zé)任?！稐l例》僅僅是國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)，還沒有上升到全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)的高度。[2]失業(yè)保險(xiǎn)資金籌措渠道少，保險(xiǎn)資金嚴(yán)重不足，遠(yuǎn)未達(dá)到應(yīng)有的保障效果根據(jù)我國(guó)的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》第6條和第21條的規(guī)定，現(xiàn)行的事業(yè)保險(xiǎn)制度是企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)，國(guó)家財(cái)政在特殊情況下提供補(bǔ)貼。但中小型企業(yè)由于資金短缺、運(yùn)營(yíng)困難或投資運(yùn)作時(shí)間短等原因，怠于繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)；運(yùn)營(yíng)效益好的大企業(yè)也抱著這是“劫富濟(jì)貧”的心理不積極主動(dòng)的幫員工繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)；因受宣傳力度不夠、失業(yè)保險(xiǎn)優(yōu)勢(shì)不明顯等因素的影響，有些勞動(dòng)者只好權(quán)衡利弊，先顧及眼前利益，不愿為將來(lái)不確定的風(fēng)險(xiǎn)投資買單。社會(huì)保險(xiǎn)的普遍性不僅要求覆蓋面大，而且要求資金來(lái)源渠道多。由于資金來(lái)源狹窄，救濟(jì)也就只能是低水平的，再加上一些地方基金監(jiān)督機(jī)制不健全，導(dǎo)致一些地方失業(yè)保險(xiǎn)基金管理不善，出現(xiàn)挪用失業(yè)保險(xiǎn)基金等嚴(yán)重問題。[3]失業(yè)保險(xiǎn)的再就業(yè)功能和預(yù)防失業(yè)功能薄弱胡長(zhǎng)靜[4]指出失業(yè)保險(xiǎn)包括三方面的功能：其一，為失業(yè)者提供失業(yè)保障功能，維護(hù)其在失業(yè)過(guò)程中的基本生活水平；其二，促進(jìn)再就業(yè)功能。而我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)的促進(jìn)再就業(yè)功能還未能很好的發(fā)掘，近年來(lái)，我國(guó)對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)的再就業(yè)功能雖日益重視起來(lái)，但是目前再就業(yè)功能的發(fā)展還不盡人意，失業(yè)保險(xiǎn)基金中用于再就業(yè)的資金仍然有限，具體的比例還沒有確定；其三，預(yù)防失業(yè)功能。預(yù)防失業(yè)功能相對(duì)于前兩個(gè)功能來(lái)說(shuō)，這個(gè)功能長(zhǎng)期不被重視，目前我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金中還沒有預(yù)防失業(yè)方面的專項(xiàng)基金，也沒有相關(guān)的預(yù)防失業(yè)政策措施出臺(tái)。2008年金融海嘯席卷全世界，我國(guó)由于預(yù)防失業(yè)政策措施缺位導(dǎo)致大量企業(yè)破產(chǎn)，從業(yè)人員失業(yè)，這說(shuō)明預(yù)防失業(yè)這一功能也不容忽視，其在事前更能化解失業(yè)的危害。四、完善我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的對(duì)策進(jìn)一步拓寬失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍失業(yè)保險(xiǎn)條例的基本原則是將所有具有失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、依靠工資收入的勞動(dòng)者都納入覆蓋范圍。制度發(fā)展方向可依據(jù)公民的個(gè)人依法所得收入及同行業(yè)的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)界定失業(yè)保險(xiǎn)的投保標(biāo)準(zhǔn)，避免由于工資和失業(yè)概念的格式化而造成的個(gè)體工商戶、農(nóng)民工等特殊群體的漏?，F(xiàn)象。[5]加強(qiáng)立法、執(zhí)法等法制建設(shè)一方面加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)立法，增強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)制度實(shí)施的規(guī)范性和權(quán)威性。在依法治國(guó)的時(shí)代，加強(qiáng)立法是解決問題的根本制度保障。目前，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度還沒有專門的法律。雖然國(guó)務(wù)院制定了《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，但它僅僅是國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)，還沒有上升到全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)的高度，它僅僅是一個(gè)失業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)施規(guī)范，這無(wú)疑影響它的法律效力。另一方面執(zhí)法人員在執(zhí)行時(shí)要嚴(yán)格審查資格條件，同時(shí)建立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，失業(yè)保險(xiǎn)的對(duì)象是失業(yè)者，但它的目的是在于通過(guò)保障失業(yè)人員基本生活促進(jìn)再就業(yè)，因而同其他社會(huì)保險(xiǎn)相比資格條件嚴(yán)格。認(rèn)真做好失業(yè)保險(xiǎn)基金監(jiān)管和失業(yè)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)事關(guān)失業(yè)者生計(jì)的失業(yè)保險(xiǎn)基金必須在適用上做到恰到好處，把好鋼用在刀刃上。做好失業(yè)保險(xiǎn)基金的監(jiān)管，一方面，要完善失業(yè)保險(xiǎn)基金的收支規(guī)章制度，切實(shí)加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)基金的日常監(jiān)管，強(qiáng)化內(nèi)部控制，嚴(yán)格支出使用程序，確?；鸾^對(duì)安全；另一方面，失業(yè)保險(xiǎn)基金管理部門必須如實(shí)做好基金使用賬單，定期向社會(huì)公開基金使用情況，接受全社會(huì)的監(jiān)督。企業(yè)、個(gè)人也可以再符合條件并提出申請(qǐng)的情況下查詢就業(yè)保險(xiǎn)基金的明細(xì)賬簿，防止基金濫用。于此同時(shí)，為了準(zhǔn)確判斷就業(yè)形勢(shì)，了解失業(yè)動(dòng)態(tài)，國(guó)家進(jìn)行失業(yè)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)指導(dǎo)、各地積極配合做好失業(yè)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作也能有效促進(jìn)就業(yè)，維護(hù)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)推進(jìn)。重視失業(yè)保險(xiǎn)的再就業(yè)和預(yù)防失業(yè)功能失業(yè)保險(xiǎn)基金在用于失業(yè)保險(xiǎn)金發(fā)放中，應(yīng)堅(jiān)持權(quán)利和義務(wù)相聯(lián)系原則，只對(duì)繳費(fèi)者發(fā)放，但在再就業(yè)和預(yù)防失業(yè)功能上可以擴(kuò)大范圍至所有需要找工作的勞動(dòng)者。因此，我國(guó)應(yīng)該在失業(yè)保險(xiǎn)基金中列出用于再就業(yè)和預(yù)防失業(yè)的專項(xiàng)資金，以促進(jìn)再就業(yè)，緩解我國(guó)失業(yè)壓力，同時(shí)從根源處盡量預(yù)防控制失業(yè)現(xiàn)象的發(fā)生。例如再就業(yè)方面我國(guó)可以積極開展再就業(yè)培訓(xùn)，開專場(chǎng)招聘會(huì)，為失業(yè)者提供工作崗位等。預(yù)防失業(yè)方面可以從以下方面著手，例如當(dāng)企業(yè)效益低下的時(shí)候，可以針對(duì)企業(yè)推出工資性補(bǔ)貼和培訓(xùn)補(bǔ)貼等，以提供創(chuàng)新技術(shù)、管理水平等改善企業(yè)效益。針對(duì)大學(xué)生就業(yè)難，大學(xué)生畢業(yè)即將失業(yè)這一問題，可以由通過(guò)預(yù)防失業(yè)專項(xiàng)基金，提供大學(xué)生實(shí)習(xí)機(jī)會(huì)，使大學(xué)生在學(xué)校期間能夠很好的了解就業(yè)市場(chǎng)所需，查漏補(bǔ)缺，從而從根源處預(yù)防失業(yè)的發(fā)生。參考文獻(xiàn)：[1]李曉娟，淺談我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度存在的問題與解決措施，中國(guó)外資，2011年3月 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some even legally unable to find relief way, seriously affected the harmonious labor relations, is not conducive to social Word: Industrial injury insurance in China。Existing problems。Foreign industrial injury insurance system。Countermeasure thinking一、我國(guó)現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)制度存在的問題（一）強(qiáng)制措施力度不夠?qū)τ萌藛挝徊晦k社會(huì)保險(xiǎn)缺乏硬性制裁措施。我國(guó)《勞動(dòng)法》、《勞動(dòng)合同法》、《條例》都明確規(guī)定了用人單位必須為勞動(dòng)者繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)?！?】但對(duì)用人單位不為勞動(dòng)者繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的違法行為缺乏硬性制裁措施。法律規(guī)定:繳費(fèi)單位未按規(guī)定辦理社會(huì)保險(xiǎn)登記的，情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處以1000元以上5000元以下的罰款；情節(jié)特別嚴(yán)重的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處以5000元以上10000元以下的罰款?！?】然而，勞動(dòng)保障行政部門對(duì)用人單位不給勞動(dòng)者繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的制裁措施僅僅是“責(zé)令限期繳納、加收滯納金、罰款”，對(duì)于擁有強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)實(shí)力的用人單位而言，這些措施顯然缺乏力度，不能起到足夠的威懾作用，造成用人單位不能積極的為職工辦理工傷保險(xiǎn)，這種現(xiàn)象在非公有制企業(yè)尤為突出。對(duì)用人單位不申請(qǐng)工傷認(rèn)定缺乏剛性的懲罰措施?！稐l例》明確規(guī)定：“用人單位應(yīng)當(dāng)自事故發(fā)生之日或被診斷、鑒定為職業(yè)病之日起30日內(nèi)，向統(tǒng)籌地區(qū)勞動(dòng)行政部門提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)”?？梢?，用人單位提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)是其法定義務(wù)。權(quán)利可以放棄，但義務(wù)必須履行，否則就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。在現(xiàn)實(shí)中，不能按規(guī)定提出工傷認(rèn)定的往往是沒有為職工繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的用人單位，工傷待遇本來(lái)就只能由該用人單位承擔(dān)。所以，《條例》規(guī)定由用人單位承擔(dān)在此期間發(fā)生符合條例規(guī)定的工傷待遇等有關(guān)費(fèi)用的懲罰措施對(duì)其毫無(wú)意義，不能有效的制裁用人單位未按規(guī)定申請(qǐng)工傷認(rèn)定的違法行為。【3】（二）工傷保險(xiǎn)體制的設(shè)置不合理，沒有形成相互監(jiān)督的制度體系、相互監(jiān)督的體質(zhì)。從現(xiàn)行的工傷保險(xiǎn)制度安排來(lái)看，勞動(dòng)保障部門負(fù)責(zé)政策的制定和出臺(tái)，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)執(zhí)行政策，辦理業(yè)務(wù)。【4】但是在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，許多地方工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦部門都是自己制定政策，自己執(zhí)行，這樣就造成了工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦部門在辦理具體業(yè)務(wù)的同時(shí)也承擔(dān)起了制定政策、解釋政策的責(zé)任，導(dǎo)致責(zé)任不清。，缺乏監(jiān)督。《工傷保險(xiǎn)條例》中明確規(guī)定勞動(dòng)能力鑒定委員會(huì)由勞動(dòng)保障行政部門、人事行政部門、衛(wèi)生行政部門、工會(huì)組織、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)代表以及用人單位代表組成。勞動(dòng)保障行政部門作為管理工傷保險(xiǎn)的行政部門，負(fù)責(zé)制定有關(guān)工傷保險(xiǎn)的政策，具體負(fù)責(zé)工傷認(rèn)定、勞動(dòng)能力鑒定等的組織管理活動(dòng)?！?】（三）程序繁瑣，維權(quán)成本高按照《條例》的規(guī)定，職工獲得工傷保險(xiǎn)待遇需經(jīng)過(guò)工傷認(rèn)定、勞動(dòng)能力鑒定、勞動(dòng)仲裁，甚至到法院起訴。如果勞動(dòng)者與用人單位沒有簽訂勞動(dòng)合同，還需要在工傷認(rèn)定之前先確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系。根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，工傷認(rèn)定、勞動(dòng)能力鑒定的期限各是2個(gè)月，勞動(dòng)仲裁的期限是45天，一審期限是六個(gè)月，二審期限是三個(gè)月，但要走完這些程序少則需要一年二個(gè)半月，多則要二年以上的時(shí)間?！?】因?yàn)楫?dāng)事人對(duì)工傷認(rèn)定的決定不服，可以提起行政復(fù)議、行政訴訟。由于程序煩瑣、時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，部分受傷害職工被拖得精疲力盡，甚至中途放棄。（四）超期申請(qǐng)工傷認(rèn)定，工傷待遇難以保障工傷認(rèn)定是獲得工傷保險(xiǎn)待遇的先決條件，同時(shí)工傷認(rèn)定也是勞動(dòng)保障行政部門的行政職權(quán)。《條例》規(guī)定，申請(qǐng)工傷認(rèn)定的期限用人單位是30日，勞動(dòng)者是一年。如果用人單位和勞動(dòng)者都沒有在規(guī)定的期限申請(qǐng)工傷認(rèn)定，那么勞動(dòng)保障行政部門就會(huì)以超過(guò)受理時(shí)效為由裁定不予受理?！?】如果沒有工傷認(rèn)定決定就無(wú)法進(jìn)入勞動(dòng)能力鑒定，即使申請(qǐng)勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁，也會(huì)因證據(jù)不足而無(wú)法得到保障。在實(shí)踐中，對(duì)于沒有取得工傷認(rèn)定決定的，一些人民法院也會(huì)適用司法不干預(yù)行政的慣例，認(rèn)為法院無(wú)權(quán)認(rèn)定工傷，判決駁回工傷職工的訴訟請(qǐng)求。二、與外國(guó)工傷保險(xiǎn)制度相比較1.《英國(guó)現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)辦法》頒布于1975年。英國(guó)工傷保險(xiǎn)事務(wù)由衛(wèi)生與社會(huì)保障部負(fù)責(zé)。衛(wèi)生與社會(huì)保障部的地方辦事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體管理工傷保險(xiǎn)費(fèi)用和工傷保險(xiǎn)待遇支付。英國(guó)沒有單獨(dú)的工傷保險(xiǎn)基金。在工業(yè)事故中，所有在英國(guó)就業(yè)的具有勞動(dòng)合同的職工或?qū)W徒必須參加保險(xiǎn)。甚至一些難以訂立勞動(dòng)合同的自謀職業(yè)者，如出租車、汽車、輪船駕駛員等，也被工傷保險(xiǎn)所覆蓋。英國(guó)規(guī)定只有“由于就業(yè)引起的