【正文】 二、政府的全部活動和行為必須符合法律。這有幾層意思：（1）各級政府在依法行政過程中，其進(jìn)行抽象行政行為，也就是進(jìn)行其權(quán)限范圍之類的立法和規(guī)章條例的制定活動，必須首先堅持合憲性原則，不得與憲法相矛盾和相抵觸；（評述2007年4月日國務(wù)院《訴訟費用交納辦法》）（2）政府的任何抽象行政行為都必須堅持合法性原則，具體說來就是必須注意不同的法律形式的不同效力，要遵循法律效力等級；（評述河南李惠娟事件、《河南省種子條例》）（3）各級政府的全部活動和行為不僅要在實體內(nèi)容上遵守法律的實體規(guī)定，而且也要在程序上遵守法律的程序性規(guī)定，做到實體合法與程序合法的統(tǒng)一。三、依法行政的基本原則和基本要求我國是一個具有長久的專制主義傳統(tǒng)的國家，而且現(xiàn)實情況又是人口眾多、國情復(fù)雜，沒有任何民主、法治和憲政傳統(tǒng)；同時，從國家現(xiàn)代化的角度來看，我國是一個后發(fā)國家，從全球化的現(xiàn)實來看，在時間上我國又絕對沒有像西方社會那樣通過長期的自然的逐步進(jìn)化而進(jìn)行法治建設(shè)的任何可能性。這種歷史和現(xiàn)實的境況，決定了我國必須走政府主導(dǎo)和政府大力推動進(jìn)行社會主義法治建設(shè)的道路。所以，在我國進(jìn)行依法行政、建設(shè)法治政府，必須考慮我國的現(xiàn)實國情，必須堅持一些基本的原則并在此前提下按照一些基本要求去行動。（一）依法行政的基本原則第一、必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的原則。現(xiàn)代社會的民主、法治和憲政建設(shè)都是在現(xiàn)代政黨政治基礎(chǔ)上進(jìn)行或者展開的，我國也不例外。在我國實行依法行政、建設(shè)法治政府，必須特別強調(diào)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。這一方面是因為從歷史和現(xiàn)實來看中國共產(chǎn)黨都始終是我國社會主義建設(shè)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者，也是在我國凝聚民心、保持全社會在實踐中的思想統(tǒng)一和行動統(tǒng)一的關(guān)鍵；另一方面，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨對于我國依法行政、建設(shè)法治政府的領(lǐng)導(dǎo)，是保障我國社會在政治、經(jīng)濟(jì)和社會方面長期穩(wěn)定的關(guān)鍵，法治建設(shè)不是去破壞而是去建設(shè)，因此它所需要的是一個相對和平、安定、理性的國內(nèi)和國際環(huán)境，就這樣的國內(nèi)環(huán)境的建立和保障而言，黨的領(lǐng)導(dǎo)是關(guān)鍵。當(dāng)然，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，同時也需要作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨要改善其領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，這就是要根據(jù)法律、依靠法律、按照法律特別是憲法和基本法律來執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)，也就是黨的章程所說的作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨必須在憲法和法律的范圍之內(nèi)活動。只有這樣，中國共產(chǎn)黨才能在全體人民面前樹立起作為執(zhí)政黨的法治楷模和標(biāo)桿的良好形象，人民也才能真正愿意在黨的領(lǐng)導(dǎo)下努力從事包括法治在內(nèi)的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)。第二、必須堅持法制統(tǒng)一的原則。法制統(tǒng)一的原則，首先強調(diào)的是政府的一切活動和行為必須首先根據(jù)于并符合于我國的憲法，必須在精神原則上與我國憲法保持高度的一致。同時，法制統(tǒng)一原則還要求我國各級政府的所有活動和行為必須符合我國法律的效力等級層次，必須把部門利益和地方利益等本位利益置于國家和地方的整體的公共利益之下而不能居于其上。堅持法制統(tǒng)一原則，還要求我國各級政府在依法行政、建設(shè)法治政府的過程之中還必須具有國際和全球眼光，在抽象行政行為和具體行政行為中把國際法也就是相關(guān)的國際條約的具體規(guī)定納入思考范圍之中，盡可能與其保持一致。第三、必須堅持以人為本的原則。堅持以人為本的原則也就是要始終堅持法治化行政中以公民的權(quán)利保障和權(quán)利救濟(jì)為核心和重點，一切具體的行政措施必須首先從公民的具體權(quán)利的法律保障入手展開，對于公民權(quán)利或者合法權(quán)益的損害必須給予充分的、足夠的、公正的賠償；基于公共利益的需要而對公民權(quán)利的妨礙或者合法權(quán)益的征收，必須給予公正而合理的補償；政府的抽象行政行為必須以公民的基本權(quán)利的具體保障為依歸?？傊?，各級政府的各種行政活動與行政行為都必須以民生為本，以公民的具體權(quán)利保障和權(quán)利救濟(jì)為本，不能以政府自身的利益甚至其它的特殊利益集團(tuán)的利益為思考的首要著眼點。（城市建設(shè)中的強制拆遷問題，農(nóng)村集體土地的強制征收問題。其反映出來的非法治的問題特別突出。）第四、必須堅持循序漸進(jìn)的原則。從西方法治發(fā)達(dá)國家的具體情況來看，其包括行政法治或者說法治政府在內(nèi)的整個法治建設(shè)都是經(jīng)過了相當(dāng)長時間的不斷的摸索，在反復(fù)試錯并糾正錯誤也就是在實踐的經(jīng)驗教訓(xùn)的不斷總結(jié)提升之中前進(jìn)和成熟的，尤其是西方社會具有長久歷史的社會自治的基礎(chǔ)，社會民眾的公民意識相當(dāng)成熟而強烈。反觀我國社會，專制歷史相當(dāng)漫長，民主法治傳統(tǒng)缺失，民眾自治程度低而公民意識也相當(dāng)薄弱，在這樣的歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實背景之中來進(jìn)行依法治國、建設(shè)法治政府的工作，無論是我們的政府首長、官員、一般政府工作人員還是廣大民眾本身，對于法治的觀念和制度都會感到相當(dāng)?shù)哪吧?，對于這種法治的觀念和制度的實際運作及其社會效果也都會相當(dāng)?shù)夭贿m應(yīng)。在這種情況下，最為切實可行的方式不是要通過激烈的革命性的思想、觀念和制度的變革來強行性地、生硬地推行我國社會的法治化變革，而是要遵循循序漸進(jìn)、一點一滴地漸進(jìn)的改良的方式穩(wěn)妥地慢慢推進(jìn)。只有這樣的理性改良，我國依法行政、建設(shè)法治政府的努力才有可能真正取得實際的長遠(yuǎn)效果并形成制度化的實踐框架。（二）依法行政的基本要求國務(wù)院在所發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》文件中，把依法行政的基本要求歸納為六個方面，即“合法行政”、“合理行政”、“程序正當(dāng)”、“高效便民”、“誠實守信”、“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”。對于這幾個方面的概括，很多學(xué)者都已經(jīng)做出了詳細(xì)的闡釋。大家的基本共識在于：第一、合法行政。這是法制統(tǒng)一原則的具體化，也是社會主義法治國家建設(shè)在政府行政執(zhí)法領(lǐng)域的基本體現(xiàn)與表現(xiàn)。它要求，一方面，行政執(zhí)法的主體必須是合法主體，也就是說，行政執(zhí)法主體無論是組織、機(jī)構(gòu)或者個人都必須根據(jù)或者依據(jù)明確的法律而組建或者取得合法的行使具體行政管理與行政執(zhí)法權(quán)力的資格的授權(quán)，同時，政府及其行政部門也必須依據(jù)相關(guān)的法律來授權(quán)公民個人行使行政管理與行政執(zhí)法的權(quán)力資格，不得圖省事靠部門長官和領(lǐng)導(dǎo)的個人意志隨意進(jìn)行授權(quán)；另一方面，政府及其部門的所有行政管理和行政執(zhí)法活動都必須在法律明確規(guī)定即法律明確授權(quán)的法定職權(quán)的范圍之內(nèi)，不得超越法律明確規(guī)定的法定權(quán)限。這就是現(xiàn)代行政法的“越權(quán)無效”原則。第二、合理行政。行政合理性原則是現(xiàn)代行政法的基本原則之一，它要求行政活動和行政行為不僅要合法，而且要在遵循公平公正原則的基礎(chǔ)上，在需要運用行政自由裁量權(quán)來處理有關(guān)事務(wù)的時候，一定要根據(jù)法律的目的采取與之相適應(yīng)、成比例的、必要的適當(dāng)手段和措施，而且應(yīng)該盡可能避免采取損害行政相對人權(quán)益的方式。合理行政除了強調(diào)行政手段和措施與法律規(guī)定的相應(yīng)的行政目的之間的妥當(dāng)性之外，實際上也表達(dá)了憐恤行政相對人特別是憐恤公民的意思。第三、程序正當(dāng)?，F(xiàn)代法治特別強調(diào)程序的重要性，程序不僅是達(dá)到公正結(jié)果的過程與手段，而且本身就是直觀的公正，因此，在包括行政法治在內(nèi)的法治的所有方面，程序的正當(dāng)和公正一直被認(rèn)為是優(yōu)先于結(jié)果的正當(dāng)與公正的。行政的程序正當(dāng)要求政府的行政行為不僅要符合實體法律的要求而且還必須符合程序性法律的要求，符合程序性法律的要求是行政活動和行政行為合法的最起碼的要求。國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)實施行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個人隱私的外，應(yīng)當(dāng)公開，注意聽取公民、法人和其他組織的意見；要嚴(yán)格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)。行政機(jī)關(guān)工作人員履行職責(zé)，與行政管理相對人存在利害關(guān)系時，應(yīng)當(dāng)回避。”在依法行政、建設(shè)法治政府的過程中，必須堅決摒棄和糾正程序繁瑣沒有效率不如長官意志決定方便有效率的錯誤觀念。第四、高效便民。這里的高效不是純粹的經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念，它所指的是行政活動與行政行為的制度效率，也就是行政活動與行政行為必須嚴(yán)格按照相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定時限及時地作出具體的行政行為與行政決定，客觀上要超越法定時限作出行政決定的必須依照相關(guān)的法律規(guī)定按照法定程序報批。依法行政、建設(shè)法治政府中的高效，絕對不是簡單的時間上的節(jié)約與快捷，甚至也不單純地是資源消耗的數(shù)量的減少，而是要求行政機(jī)關(guān)在法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的最長時限范圍之內(nèi)，在遵循法定程序的前提下，盡可能縮短作出行政行為和行政決定的時間，不能無故而任意地拖拉。這種意義的高效顯然主要就是行政機(jī)關(guān)從行政相對人的角度來考慮的，當(dāng)然也就是體現(xiàn)方便老百姓的便民的要求。這一點在幅員遼闊、各個地方交通通訊情況差異很大的我國特別重要。第五、誠實守信。無論是自然人、法人或者其它組織、機(jī)構(gòu)，其是否誠實守信，乃是其是否能夠獲得其它主體的認(rèn)可與認(rèn)同、是否能夠被其它主體接納與受到尊重的非常重要的品格，這是我們每一個人在生活中所獲得的經(jīng)驗常識。即使在以暴力和武力威脅來維持統(tǒng)治者對國家的控制和人民對于國家的服從的古代社會，統(tǒng)治者也依然在通過種種欺騙的方法來贏得人民對其表面上誠實守信的認(rèn)同，以期實現(xiàn)長治久安。在現(xiàn)代社會，政府在其行政行為和行政活動中，是否誠實、是否守信——不僅僅是一時一事的誠實和一時一事的守信，而是自始至終在法律規(guī)定應(yīng)該告知公民的所有事情上都誠實守信——是政府是否具有公民認(rèn)可和認(rèn)同并受到公民尊重的最為重要的道德品質(zhì)。法治政府的誠實守信，最為重要的標(biāo)志就是政府自覺地守法，政府由于其自覺地、一以貫之地遵守法律而在公民的心中所建立起來的誠實守信的人格形象乃是一種制度性的誠實守信形象，這種形象所獲得的公民的自覺認(rèn)可、認(rèn)同與尊重，也是最為長久和穩(wěn)定的。所以，政府自覺守法，絕對是政府誠實守信的最重要的表現(xiàn)。其一般的體現(xiàn)，在國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》中規(guī)定為：“行政機(jī)關(guān)公布的信息應(yīng)當(dāng)全面、準(zhǔn)確、真實。非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機(jī)關(guān)不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并對行政管理相對人因此而受到的財產(chǎn)損失依法予以補償?！睙o論出于何種目的考慮，政府及其部門故意隱瞞或歪曲客觀事實、虛構(gòu)或捏造事實，不僅僅是政府不誠實守信的表現(xiàn)，更為重要的是這種情況是政府及其領(lǐng)導(dǎo)人或者官員自身自我貶損其誠實守信的道德人格與品質(zhì)，也是在離間自己和人民、損害政府及其官員在人民心目中的道德形象與社會形象，造成政府與人民之間的利益與感情對立，其社會后果極其嚴(yán)重。由于政府守法與否、誠實守信與否，對于公民而言具有非常重要而直接的示范效應(yīng)，因此，政府是否誠實守信遵守法律，直接關(guān)系到公民是否自覺地誠實守信與遵守法律，當(dāng)然也就直接關(guān)系到我國法治政府和社會主義法治國家是否能夠建立起來。（吉化集團(tuán)松花江污染事件、安徽的劣質(zhì)奶粉事件、遼寧的劣質(zhì)豆?jié){事件、齊齊哈爾的劣質(zhì)注射針劑藥品事件、山西等省一再發(fā)生的煤礦礦難事件等）第六、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。政府所擁有的通過從事行政活動所體現(xiàn)出來的權(quán)力即行政權(quán)，也就是政府及其部門因為表面上居于所有的公民、法人或者一般社會團(tuán)體之上的社會政治地位而對他人、對社會資源配置進(jìn)行特殊影響、控制和支配的力量，同時又是基于這種地位而對整個社會進(jìn)行日常管理的權(quán)力，這種因政府及其部門的“職位”而生的“權(quán)力”就是政府的“職權(quán)”。但同時，在現(xiàn)代社會，這種“職權(quán)”本身就是由憲法和法律來賦予的，于是，一方面政府及其部門對經(jīng)濟(jì)、社會、文化等各項社會事務(wù)進(jìn)行管理，是其不可推脫的法定義務(wù)和責(zé)任；另一方面政府及其部門在行使其“職權(quán)”即對社會、經(jīng)濟(jì)、文化等事務(wù)進(jìn)行管理，必須依照法律的實體規(guī)定和程序規(guī)定進(jìn)行，政府及其部門不履行相應(yīng)的法定義務(wù)、違法地去“執(zhí)法”、濫用這種權(quán)力，就必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，給他人造成損失的必須承擔(dān)行政賠償責(zé)任。國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》規(guī)定為：“行政機(jī)關(guān)依法履行經(jīng)濟(jì)、社會和文化事務(wù)管理職責(zé)，要由法律、法規(guī)賦予其相應(yīng)的執(zhí)法手段。行政機(jī)關(guān)違法或者不當(dāng)行使職權(quán)，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任，實現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一。依法做到執(zhí)法有保障、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償?！彼?、如何堅持依法行政、進(jìn)行法治政府建設(shè)在我國推行依法行政、建設(shè)法治政府，是一項相當(dāng)重要、艱巨而長期的工作，絕對不可能一蹴而就，但是準(zhǔn)確地認(rèn)識和理解在我國現(xiàn)實背景之下和已有的歷史沉淀之中來進(jìn)行依法行政、建設(shè)法治政府工作的目標(biāo)、核心內(nèi)容，以及在具體操作中的具有方向性的具體措施，對于我國堅持依法行政、建設(shè)法治政府的實踐具有非常重要的理論與實踐意義。（一）依法行政、建設(shè)法治政府的實質(zhì)目標(biāo)說到底，我國推行依法行政、建設(shè)法治政府的工作，既是我國在歷史與現(xiàn)實的共同作用之下，我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)實踐的一種當(dāng)然的邏輯延展，又是我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)在全球化背景之下順應(yīng)世界范圍的民主、法治和憲政發(fā)展的強大洪流而自主地進(jìn)行的一種制度實踐的調(diào)適，這是作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨和我國政府審時度事、理性應(yīng)對時代的巨大變遷的有效方略。其實質(zhì)性的目標(biāo)，在我看來，主要體現(xiàn)為：第一、制度化地推進(jìn)并充分保障我國政府（國家）治理方式的變革。當(dāng)今世界，是一個人們思想高度活躍、理論和制度創(chuàng)新特別顯著的世界，在社會治理或者說在社會的調(diào)控方面，聯(lián)合國在全球范圍內(nèi)也一再強調(diào)了社會與政府治理的方式的變革或者說革命，也就是所謂的“治道變革”。這個變革過程實際上早就開始了而可能永遠(yuǎn)也不會結(jié)束，其基本的變革方式與主題實際上就是從單純的以政治統(tǒng)治為核心的社會“統(tǒng)治”到社會或者國家從社會公共利益出發(fā)的對于社會公共事務(wù)的“管理”，再到體現(xiàn)出了作為構(gòu)成社會之主體的廣大民眾的根本利益指向以及在自治基礎(chǔ)上對于社會的以社會民眾為主體的“治理”，再到體現(xiàn)了社會整體的以人的獨立自主為最大的價值取向的、以法律為核心而展開的規(guī)則化的、制度化的“善治”?？梢哉f，依法治國、建設(shè)法治國家，所尋求的也就是在一個國家或者社會中的、通過法律這種特殊的制度化的方式而實現(xiàn)廣泛的“善治”的過程和努力。第二、推進(jìn)社會主義法治國家建設(shè)。依法治國、建設(shè)社會主義法治國家，已經(jīng)是作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨和我國政府的治國方略，而法治顯然并不是、也不能是僅僅只體現(xiàn)在社會生活中的某一個方面的，而是要全方位地立體型地全面體現(xiàn)在我國社會生活的所有層面和所有領(lǐng)域的。在我國政府對于日常行政事務(wù)的處置中全面地引進(jìn)法制和實行法治，也就是全面推行依法治國、建設(shè)法治國家，實際也就是從一個側(cè)面即政府事務(wù)的法制化與法治實踐的角度，對于社會主義法治國家建設(shè)的一種有力的推動。（二）依法行政、建設(shè)法治政府的核心內(nèi)容從人類政治文明和法律文明的基本共識出發(fā)來考慮，任何特殊的民主、法治和憲政制度的共同實質(zhì)與目的指向都不能不具有并體現(xiàn)出某些共同性的因素。我認(rèn)為，這些共同性的因素也構(gòu)成了我國依法行政、建設(shè)法治政府的最核心的內(nèi)容。這就