【正文】 理學(xué)中的最為主要的部分。”（［美］ 路易斯?亨金：《憲政?主?對(duì)外事務(wù)》（中譯本），生活?讀書?新知三聯(lián)書店1996年版，第136頁(yè)。）杰弗里?賴曼認(rèn)為：“尊重和保護(hù)人類所享有的基本權(quán)利是作為一個(gè)正當(dāng)政府的最主要條件。如果一個(gè)正當(dāng)?shù)恼軌虺掷m(xù)而有效地監(jiān)控其正當(dāng)性條件，那么它就能不斷對(duì)‘人實(shí)際上擁有什么權(quán)利’這一問題做出回應(yīng)，并在其實(shí)踐中確立這一問題的答案?！睋?jù)此，杰弗里?賴曼強(qiáng)調(diào)說；“這意味著，與其把合法政府理解為在既定限制內(nèi)運(yùn)行的政府，不如說我們需要在更為動(dòng)態(tài)的角度上思考合法的政府，即把它理解為連續(xù)和有效地監(jiān)督自己正當(dāng)性的政府。這解釋了為什么要把合法政府理解為，它是不斷有效地監(jiān)督承諾基本權(quán)利的充分性的政府。將這種解釋恰當(dāng)?shù)剡m用于作為道德承諾的憲法上，一個(gè)合法的政府就是這樣的政府：它包括一種制度安排，該安排是通過把憲法作為活的東西這一途徑而創(chuàng)立的，我們根據(jù)對(duì)權(quán)利的最好的理解來解釋該安排，而權(quán)利是人擁有的權(quán)利并且是我們理解政府所必須的權(quán)利?！保ń芨ダ?賴曼：《憲法?權(quán)利和正當(dāng)性的條件》，載［美］阿蘭?s?羅森鮑姆編：《憲政的哲學(xué)之維》（中譯本），生活?讀書?新知三聯(lián)書店XX年版，第178—17188—189頁(yè)。）從其獨(dú)特的“權(quán)利”觀出發(fā)，德沃金也強(qiáng)調(diào)了政府平等地尊重和保障公“權(quán)利”的重要意義，他說：“在承認(rèn)一個(gè)理性的政治道德的社會(huì)里，權(quán)利是必要的，它給予公這樣的信心，即法律值得享有特別的權(quán)威，正是這一點(diǎn)把法律同其他強(qiáng)制性規(guī)和命令區(qū)別開來，使其更具有效力。一個(gè)政府通過尊重權(quán)利表明，它承認(rèn)法律的真正權(quán)威來自于這樣的事實(shí)，即對(duì)于所有人來說，法律確實(shí)代表了正確和公平。只有一個(gè)人看到他的政府和公共官員尊敬法律為道德權(quán)威的時(shí)候，即使這樣做會(huì)給他們帶來諸多不便，這個(gè)人才會(huì)在守法并不是他的利益所在的時(shí)候，也自愿地按法律標(biāo)準(zhǔn)行事。在所有承認(rèn)理性的政治道德的社會(huì)里，權(quán)利是使法律成為法律的東西?！保ǎ勖溃萘_納德?德沃金：《認(rèn)真對(duì)待權(quán)利》（中譯本），中國(guó)大百科全書出版社1998年版，第21頁(yè)。）第二、合理限制政府權(quán)力。早在資產(chǎn)階級(jí)革命前，啟蒙思想家就已經(jīng)深刻地洞見到了國(guó)家權(quán)力的擴(kuò)張本性，并因而提出了用法律限制國(guó)家權(quán)力、以權(quán)力制約權(quán)力，從而防止國(guó)家權(quán)力的腐敗的真知灼見。阿克頓勛爵指出：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”（［英］阿克頓：《自由與權(quán)力》（中譯本），商務(wù)印書館XX年版，第286頁(yè)。），法國(guó)著名思想家孟德斯鳩也說：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。……從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！保ǎ鄯ǎ菝系滤锅F：《論法的精神》（上冊(cè)）（中譯本），商務(wù)印書館1993年版，第154頁(yè)。）所以，在資產(chǎn)階級(jí)革命勝利之后，信奉啟蒙思想家的政治思想的那些政治家們，在具體的憲政與政治法律制度設(shè)計(jì)中，都遵循權(quán)力限制的原理創(chuàng)造性地建構(gòu)了各種具有本國(guó)歷史與文化特色的權(quán)力制約與權(quán)力制衡的政治法律制度，為人類政治法律文明的發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。我們?cè)诋?dāng)前國(guó)際與國(guó)內(nèi)現(xiàn)實(shí)背景之下進(jìn)行依法治國(guó)、建設(shè)法治政府，必須充分吸收這些政治文明的成果，我國(guó)各級(jí)政府必須以高度理性的方式來對(duì)待并行使權(quán)力，必須深刻理解公權(quán)力的內(nèi)在擴(kuò)張性質(zhì)，理智地認(rèn)同對(duì)公權(quán)力進(jìn)行限制和約束的必要性，并自覺地遵守法律為公權(quán)力所劃定的界限、遵守法律對(duì)公權(quán)力及其行使所賦加的約束條件。正如弗朗西斯?西階爾斯特德所言，“法治是要約束國(guó)家的權(quán)力”。（弗朗西斯?西階爾斯特德：《主與法治：關(guān)于追求良好政府過程中的矛盾的一些歷史經(jīng)驗(yàn)》，載［美］埃爾斯特、［挪］斯萊格斯塔德編：《憲政與主：理性與社會(huì)變遷研究》（中譯本），生活?讀書?新知三聯(lián)書店1997年版，第152頁(yè)。）杰弗里?賴曼就憲法與國(guó)家權(quán)力的關(guān)系談到，憲法“是一系列對(duì)國(guó)家權(quán)力之行使的限制，因此在這些限度內(nèi)行使權(quán)力是合法的，而超出這些限度來行使權(quán)力是非法的。”（杰弗里?賴曼：《憲法、權(quán)利和正當(dāng)性的條件》，載［美］阿蘭?s?羅森鮑姆編：《憲政的哲學(xué)之維》（中譯本），生活?讀書?新知三聯(lián)書店XX年版，第177頁(yè)。）對(duì)政府的權(quán)力及其行使予以法律限制，旨在使政府的行為保持恒常的理性，使這種公權(quán)力行使行為及其結(jié)果可以為人們所預(yù)期。事實(shí)上，在法治的觀念和制度框架當(dāng)中，以法律限制公權(quán)力的范圍及其行使始終是問題的核心，政府是否認(rèn)同于這種限制并依照這種限制而行為乃是其是否具有且能否維持其合法性的關(guān)鍵，恰如哈格托所言：“大多數(shù)形式的法治概念被說成是導(dǎo)致一種受限制的政府形象。一個(gè)政府只有在它認(rèn)識(shí)到有些事情是它不能做的時(shí)候才是合法的政府?！c此同時(shí)，關(guān)于法治的概念已經(jīng)提出一個(gè)政府必須通過它與外部的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范相適應(yīng)來證明它的合法性。”（轉(zhuǎn)引自斯蒂芬?l?埃爾金：《憲政主義的繼承者》，載［美］斯蒂芬?l?埃爾金、卡羅爾?愛德華?索烏坦編：《新憲政論》（中譯本），生活?讀書?新知三聯(lián)書店1997年版，第156頁(yè)。）（三）依法行政、建設(shè)法治政府的方向性具體措施當(dāng)然，依法行政、建設(shè)法治政府在我國(guó)是一個(gè)嶄新的事業(yè)，盡管我們有世界上其它的法治發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)作為參照，但對(duì)于我們這樣一個(gè)歷史悠久而又相當(dāng)缺乏主、法治和憲政傳統(tǒng)的國(guó)家而言，依法行政、建設(shè)法治政府始終是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。對(duì)此，我僅提出如下具體的方向性措施：第一、全面提高政府官員的法律意識(shí)?，F(xiàn)代法律意識(shí)構(gòu)成了一個(gè)充分社會(huì)化的人的精神存在的主要部分，也是一個(gè)合格的現(xiàn)代社會(huì)中的主體或者公的核心元素。英國(guó)著名的現(xiàn)代化問題研究專家英格爾斯就曾經(jīng)指出，任何一個(gè)國(guó)家的社會(huì)現(xiàn)代化，盡管都必然要涉及到相應(yīng)的制度的現(xiàn)代化，但實(shí)際上最為關(guān)鍵和核心的乃是其社會(huì)主體也就是人的現(xiàn)代化，而人的現(xiàn)代化又不在于外在的物質(zhì)性的與顯性因素的所謂現(xiàn)代化而恰恰在于人的內(nèi)在的精神也就是人的意識(shí)的現(xiàn)代化。在我國(guó)進(jìn)行依法行政、建設(shè)法治政府的工作，最關(guān)鍵的方面實(shí)際上也是我國(guó)廣大社會(huì)主體尤其是我國(guó)政府官員的法律意識(shí)的全面提高和長(zhǎng)期鞏固。要做到這一點(diǎn)，就必須始終堅(jiān)持不懈地重點(diǎn)對(duì)我國(guó)政府官員進(jìn)行長(zhǎng)期的法制宣傳教育。第二、改善政府立法工作。依法行政、建設(shè)法治政府當(dāng)然必須把立法工作作為非常重要的和前提性的基礎(chǔ)工作來對(duì)待，國(guó)務(wù)院XX年發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》在第六部分“提高制度建設(shè)質(zhì)量”中對(duì)于政府立法工作給予了特別重要的操作性的規(guī)定，這是我國(guó)各級(jí)政府在依法行政、建設(shè)法治政府中必須切實(shí)加以落實(shí)的。但同時(shí)，我認(rèn)為，目前我國(guó)在依法行政、建設(shè)法治政府中實(shí)際存在著另外一些需要特別加以警惕甚至糾正的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，那就是一方面唯立法論，什么事情似乎只要 “立法”了就是把問題解決了，不注重所立法的實(shí)際應(yīng)用和適用；另一方面是在政府立法工作中特別強(qiáng)調(diào)立法的數(shù)量而不太注重立法質(zhì)量，雖然政府也有法律顧問團(tuán)或者立法咨詢委員會(huì)之類的機(jī)構(gòu)，但政府立法對(duì)于法律顧問和咨詢委員的意見并沒有很好地吸收，多數(shù)時(shí)候只是作為一種點(diǎn)綴和陪襯；再一個(gè)方面就是我國(guó)很多地方政府立法存在非常嚴(yán)重的地方本位主義和部門本位主義的狹隘利益關(guān)切和考量，這也嚴(yán)重?fù)p害了政府立法的嚴(yán)肅性、統(tǒng)一性和質(zhì)量。這是我們今后在推行和落實(shí)依法行政、建設(shè)法治政府工作中需要花大力氣特別加以解決的重要問題。第三、嚴(yán)格依法辦事原。事實(shí)上，政府是否依法行政，最為直接的和現(xiàn)實(shí)的標(biāo)志就是，在具有既定的法律法規(guī)規(guī)章等法度和章程的情況下，政府及其部門尤其是政府及其部門的主要行政首長(zhǎng)也就是所謂的政府一把手能不能率先垂范、在其所管轄和直接督辦的行政事務(wù)上，遵章守紀(jì)，嚴(yán)格依照既定的法度行事。嚴(yán)格依照既定的法度辦事，可以有效地最大限度地排除各種人情關(guān)系的影響，不僅對(duì)于政府在一般黎百姓心中的良好的形象的形成具有特別重要的作用，而且對(duì)于在政府工作的各級(jí)干部也是一個(gè)非常好的制度保護(hù)的渠道，對(duì)于加強(qiáng)我國(guó)政府部門工作人員的清正廉潔，對(duì)于純潔和加強(qiáng)我國(guó)政府的干部隊(duì)伍建設(shè)尤其重要。第四、加強(qiáng)程序保障。在法治的背景當(dāng)中，在依法治國(guó)、建設(shè)法治政府的事業(yè)中，合理的法律程序（也就是所謂的“正當(dāng)程序”）具有多方面的超過實(shí)體法律規(guī)定及其具體法律結(jié)果的積極意義。這一點(diǎn)可以分為幾個(gè)層次來認(rèn)識(shí)：首先，合理的法律程序使憲政制度和法治所追求的限制公權(quán)力和保障公基本權(quán)利與自由的目標(biāo)更有保障。憲政是一種通過對(duì)社會(huì)公共權(quán)力的運(yùn)作設(shè)定既定框架與限制條件，從而最大程度地保障公的基本權(quán)利和自由的制度安排。這種制度安排的重心恰好在于程序規(guī)和制度的設(shè)計(jì)，即為社會(huì)公共權(quán)力的運(yùn)作設(shè)定合理的法律程序，一方面防止社會(huì)公共權(quán)力的恣意擴(kuò)張及非法專橫行使；另一方面又為社會(huì)公共權(quán)力的正當(dāng)行使提供基本的保障，也就是排除權(quán)力正當(dāng)行使的各種障礙；在此基礎(chǔ)上，同時(shí)為公的基本權(quán)利和自由提供以程序?yàn)楹诵膬?nèi)容的制度化保障。其次，合理的法律程序可以產(chǎn)生、維持、甚至強(qiáng)化優(yōu)良的法律的公信力，使其在提供“理由”的論辯中的說服力得到增強(qiáng)。換一句說法就是，合理的法律程序是，而且也應(yīng)當(dāng)是，法律適用的所有結(jié)論成立的基本前提。我們一直強(qiáng)調(diào)，法治的核心在于確立法律的至上權(quán)威與神圣性，然而，法治所需要的法律權(quán)威不是也不能是單純的暴力或者強(qiáng)權(quán)來建立和維系的權(quán)威，而是來源于確信和承認(rèn)的公正的權(quán)威。在現(xiàn)代文明社會(huì)，確信是由邏輯嚴(yán)密的證明過程來得到的，承認(rèn)也是由具有充分說服力的理由來保證的。于是，法律權(quán)威問題就轉(zhuǎn)換為公正問題，而這一問題的解決又是由正當(dāng)?shù)某绦騺肀ＷC的，所以，法律的權(quán)威性也就是程序的正義性與程序的合理性。日本法學(xué)家谷口安平認(rèn)為，“在‘正當(dāng)程序’得到實(shí)施的前提下，程序過程本身確實(shí)能夠發(fā)揮給結(jié)果以正當(dāng)性的重要作用。這樣的作用包含著相互聯(lián)系的兩個(gè)方面。第一個(gè)方面是使由于程序進(jìn)行蒙受了不利結(jié)果的當(dāng)事者不得不接受該結(jié)果的作用。例如，進(jìn)行訴訟而遭致敗訴的當(dāng)事者經(jīng)常對(duì)判決感到不滿，但因?yàn)樽约阂呀?jīng)被給予了充分的機(jī)會(huì)表達(dá)自己的觀點(diǎn)和提出證據(jù)，并且由相信是公正無私的法官進(jìn)行了慎重地審理，所以對(duì)結(jié)果的不滿也就失去了客觀的依據(jù)而只能接受。這種效果并不是來自于判決內(nèi)容的‘正確’或‘沒有錯(cuò)誤’等實(shí)體性的理由，而是從程序過程本身的公正性、合理性產(chǎn)生出來的。由程序本身產(chǎn)生的正當(dāng)性還具有超越個(gè)人意思和具體案件的處理，在制度層次上得到結(jié)構(gòu)化、一般化的性質(zhì)，第二個(gè)方面是對(duì)社會(huì)整體產(chǎn)生的正當(dāng)化效果。人們判斷審判結(jié)果的正當(dāng)性一般只能從制度上正當(dāng)程序是否得到了保障來看。如果法院在制度性的正當(dāng)程序方面得到了公眾的信賴，自己的決定也就獲得了極大的權(quán)威。”（［日］谷口安平：《程序的正義與訴訟》（中譯本），中國(guó)政法大學(xué)出版社1996年版，第11頁(yè)。）通過合理的法律程序產(chǎn)生的結(jié)果之所以具有得到強(qiáng)化的正當(dāng)性與較強(qiáng)的公信力，乃是因?yàn)?，一般說來，“通過權(quán)威程序選擇的東西無論怎樣（在別的條件相等的情況下）總要比沒有經(jīng)過這樣選擇的其他結(jié)果要好?！保ǎ勖溃菟沟俜?l?埃爾金、卡羅爾?愛德華?索烏坦編：《新憲政論》（中譯本），生活?讀書?新知三聯(lián)書店1997年版，第104頁(yè)。）再次，合理的法律程序不僅可以充分保障實(shí)體法律規(guī)定的現(xiàn)實(shí)實(shí)現(xiàn)，而且，通過合理的法律程序而獲得程序正義的同時(shí)，也使實(shí)體正義或者實(shí)質(zhì)正義能夠最大限度地達(dá)到。谷口安平教授認(rèn)為：“實(shí)現(xiàn)實(shí)體法內(nèi)容的方法歸根結(jié)底是由程序法所規(guī)定的訴訟過程，實(shí)際上程序法對(duì)這個(gè)過程進(jìn)行的調(diào)整結(jié)果總會(huì)歸結(jié)到實(shí)體法上去。換言之，訴訟的實(shí)際結(jié)果由于訴訟程序或具體過程的差異可以有極大的不同?！痹谶@里，谷口安平教授進(jìn)一步介紹了日本東京大學(xué)兼子一教授的觀點(diǎn)，即：“程序法并不是助法，而是具有實(shí)體內(nèi)容形成作用的法的重要領(lǐng)域。實(shí)體法上所規(guī)定的權(quán)利義務(wù)如果不經(jīng)過具體的判決就只不過是一種主張或‘權(quán)利義務(wù)的假象’，只是在一定程序過程產(chǎn)生出來的確定性判決中，權(quán)利義務(wù)才得以實(shí)現(xiàn)真正意義上的實(shí)體化或?qū)嵍ɑ??！保ǎ廴眨莨瓤诎财剑骸冻绦虻恼x與訴訟》（中譯本），中國(guó)政法大學(xué)出版社1996年版，第6—7頁(yè)。）在這個(gè)意義上，我們完全可以說，合理的法律程序是，而且也應(yīng)當(dāng)是，所有的法律制度建構(gòu)的基礎(chǔ)。最后，合理的法律程序更有利于消解社會(huì)矛盾，更有利于防止或者合理地、和平地解決社會(huì)沖突與社會(huì)糾紛，從而建立和維護(hù)良好的社會(huì)秩序與法律秩序。可以說，健全的法律程序具有社會(huì)安全閥的功能，社會(huì)矛盾一旦進(jìn)入法律程序，就會(huì)因程序的各個(gè)環(huán)節(jié)的逐一展開而逐漸得到“冷卻”和“降溫”，矛盾各方的怨氣和怒氣也得以釋放，從而在降低其本身的內(nèi)在壓力的同時(shí)也減少了其爆發(fā)而對(duì)社會(huì)可能造成的破壞與危害。第五、信息公開與政府誠(chéng)信。依法行政、建設(shè)法治政府，最為重要的目的之一也就是要使我國(guó)各級(jí)政府真正獲得我國(guó)人群眾的真心的擁護(hù)和支持，使我國(guó)人群眾對(duì)于我國(guó)的政府真正具有信任感和親切感，從而真正地從內(nèi)心真誠(chéng)地相信我們的各級(jí)政府，也就是要通過依法行政、建設(shè)法治政府而使我國(guó)各級(jí)政府在老百姓心中具有誠(chéng)信。而要達(dá)到這樣的目的，我國(guó)各級(jí)政府就必須誠(chéng)實(shí)地面對(duì)他所管轄之下的所有的人群眾，就要通過法律制度的保障來使政府盡可能公開法律規(guī)定應(yīng)該公開的全部信息，使人群眾隨時(shí)能夠通過正常的暢通的合法渠道及時(shí)獲知其所感興趣的相關(guān)信息（知情權(quán)與了解權(quán)）；同時(shí)，政府的一切行政活動(dòng)和行為也必須按照既定的法律規(guī)定來展開，使人群眾完全能夠通過對(duì)于相關(guān)的既定規(guī)與制度來預(yù)測(cè)其具體活動(dòng)和行為以及相應(yīng)的法律后果；政府活動(dòng)和行為對(duì)于人群眾的合法權(quán)益造成各種財(cái)產(chǎn)和人身方面的損失的，政府也能夠及時(shí)地按照既定的法律確定的制度的標(biāo)準(zhǔn)給予切實(shí)的、公正的充分補(bǔ)償。第六、強(qiáng)化權(quán)力制約、權(quán)力監(jiān)督。依法行政、建設(shè)法治政府并不是要建立全能的、無所不包而無所不能的大政府，而是要建設(shè)一個(gè)權(quán)責(zé)明確、高效精干的以既定的法律制度為行事準(zhǔn)的負(fù)責(zé)任的政府。這樣的政府首先是一個(gè)以既定的法律來制度化地制約自身行政權(quán)力的政府，同時(shí)又是一個(gè)以既定的制度對(duì)于政府及其工作人員的職務(wù)行為加以監(jiān)督的政府。在以前對(duì)于法治建設(shè)中的法律監(jiān)督的認(rèn)識(shí)和理解中，長(zhǎng)期以來我國(guó)始終存在著一個(gè)嚴(yán)重的理論與實(shí)踐誤區(qū)或者說錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)和觀念，那就是把人群眾的日常行為也毫無例外地納入法律監(jiān)督的范圍之內(nèi)。這實(shí)際上是非常錯(cuò)誤的。在依法行政、建設(shè)法治政府過程中，實(shí)際上絕對(duì)不是要用法律法規(guī)等制度來“治”管老百姓，而恰恰是要用法律法規(guī)等制度來“治官”的。所以，依法行政、建設(shè)法治政府最現(xiàn)實(shí)而直接的努力必須首先落實(shí)到強(qiáng)化對(duì)于政府及其部門的行政權(quán)力的制約和對(duì)于政府及其部門的行政權(quán)力及其運(yùn)作的常規(guī)法律監(jiān)督方面。第七、實(shí)事求是，逐步推進(jìn)，堅(jiān)決杜絕法治政府建設(shè)中的“大躍進(jìn)”、“攀比”和“浮夸風(fēng)”。在我國(guó)所處的全球化的現(xiàn)實(shí)背景之下，依法行政、建設(shè)法治政府的任