【正文】 法治國(guó)家”的基本方略，并把“法制”的制度的“制”改成了治理的“治”；1999年，九屆全國(guó)人大第二次會(huì)議通過(guò)的憲法修正案把“依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”寫(xiě)進(jìn)了憲法之中，使這一治國(guó)方略獲得了國(guó)家根本大法的保障；為了把這一治國(guó)方略真正落實(shí)到實(shí)處，國(guó)務(wù)院在1999年以國(guó)發(fā)（1999）23號(hào)文件的形式發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》；2004年，國(guó)務(wù)院又以國(guó)發(fā)（2004）10號(hào)文件的形式發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，明確提出了依法行政、建設(shè)法治政府的目標(biāo)和任務(wù)。于是，一國(guó)內(nèi)部的幾乎全部領(lǐng)域的各種事務(wù)都毫無(wú)例外地受到了全球化的影響。這構(gòu)成我國(guó)實(shí)行依法行政、建設(shè)法治政府的國(guó)內(nèi)社會(huì)背景。權(quán)威對(duì)政府之要緊如同交換對(duì)市場(chǎng)制度之要緊一樣。同時(shí)，各級(jí)政府或者政府的各個(gè)職能部門(mén)在行使其法定職權(quán)時(shí)必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定的權(quán)限運(yùn)作，不得越界，同時(shí)還必須對(duì)由于行政權(quán)力本身所具有的基于日常事務(wù)管理而自然產(chǎn)生的那種權(quán)力擴(kuò)張和權(quán)力濫用的傾向保持相當(dāng)?shù)木?，?yán)格依法行政就可以通過(guò)對(duì)于既有的制度的遵守而控制和克制權(quán)力的這種擴(kuò)張和濫用的傾向。通過(guò)實(shí)行依法行政、建設(shè)法治政府，政府自身深刻認(rèn)識(shí)了行政權(quán)力的擴(kuò)張本性和受到濫用的可能性，因而理解并通過(guò)制度設(shè)計(jì)對(duì)其加以限制的必要性，明確了行政權(quán)力的根本性指向以及政府的根本性的責(zé)任在于對(duì)公民權(quán)利的日常生活事務(wù)的行政保障；同時(shí)，實(shí)行依法治國(guó)、建設(shè)法治國(guó)家，政府的責(zé)任更明確了，政府也獲得了更大的和更穩(wěn)定的權(quán)威，行政效率也得到了極大的提高，而且這些明顯的優(yōu)勢(shì)又是有法律制度給予保障而不是暫時(shí)的現(xiàn)象。這有幾層意思：（1）各級(jí)政府在依法行政過(guò)程中，其進(jìn)行抽象行政行為，也就是進(jìn)行其權(quán)限范圍之類(lèi)的立法和規(guī)章條例的制定活動(dòng)，必須首先堅(jiān)持合憲性原則，不得與憲法相矛盾和相抵觸；（評(píng)述2007年4月日國(guó)務(wù)院《訴訟費(fèi)用交納辦法》）（2）政府的任何抽象行政行為都必須堅(jiān)持合法性原則，具體說(shuō)來(lái)就是必須注意不同的法律形式的不同效力，要遵循法律效力等級(jí)；（評(píng)述河南李惠娟事件、《河南省種子條例》）（3）各級(jí)政府的全部活動(dòng)和行為不僅要在實(shí)體內(nèi)容上遵守法律的實(shí)體規(guī)定，而且也要在程序上遵守法律的程序性規(guī)定，做到實(shí)體合法與程序合法的統(tǒng)一。當(dāng)然，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)也需要作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨要改善其領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，這就是要根據(jù)法律、依靠法律、按照法律特別是憲法和基本法律來(lái)執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)，也就是黨的章程所說(shuō)的作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨必須在憲法和法律的范圍之內(nèi)活動(dòng)?？傊?，各級(jí)政府的各種行政活動(dòng)與行政行為都必須以民生為本，以公民的具體權(quán)利保障和權(quán)利救濟(jì)為本，不能以政府自身的利益甚至其它的特殊利益集團(tuán)的利益為思考的首要著眼點(diǎn)。（二）依法行政的基本要求國(guó)務(wù)院在所發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》文件中，把依法行政的基本要求歸納為六個(gè)方面，即“合法行政”、“合理行政”、“程序正當(dāng)”、“高效便民”、“誠(chéng)實(shí)守信”、“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”。合理行政除了強(qiáng)調(diào)行政手段和措施與法律規(guī)定的相應(yīng)的行政目的之間的妥當(dāng)性之外，實(shí)際上也表達(dá)了憐恤行政相對(duì)人特別是憐恤公民的意思。這里的高效不是純粹的經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念，它所指的是行政活動(dòng)與行政行為的制度效率，也就是行政活動(dòng)與行政行為必須嚴(yán)格按照相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定時(shí)限及時(shí)地作出具體的行政行為與行政決定，客觀上要超越法定時(shí)限作出行政決定的必須依照相關(guān)的法律規(guī)定按照法定程序報(bào)批。法治政府的誠(chéng)實(shí)守信，最為重要的標(biāo)志就是政府自覺(jué)地守法，政府由于其自覺(jué)地、一以貫之地遵守法律而在公民的心中所建立起來(lái)的誠(chéng)實(shí)守信的人格形象乃是一種制度性的誠(chéng)實(shí)守信形象，這種形象所獲得的公民的自覺(jué)認(rèn)可、認(rèn)同與尊重，也是最為長(zhǎng)久和穩(wěn)定的。但同時(shí)，在現(xiàn)代社會(huì)，這種“職權(quán)”本身就是由憲法和法律來(lái)賦予的，于是，一方面政府及其部門(mén)對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理，是其不可推脫的法定義務(wù)和責(zé)任；另一方面政府及其部門(mén)在行使其“職權(quán)”即對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等事務(wù)進(jìn)行管理，必須依照法律的實(shí)體規(guī)定和程序規(guī)定進(jìn)行，政府及其部門(mén)不履行相應(yīng)的法定義務(wù)、違法地去“執(zhí)法”、濫用這種權(quán)力，就必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，給他人造成損失的必須承擔(dān)行政賠償責(zé)任。這個(gè)變革過(guò)程實(shí)際上早就開(kāi)始了而可能永遠(yuǎn)也不會(huì)結(jié)束，其基本的變革方式與主題實(shí)際上就是從單純的以政治統(tǒng)治為核心的社會(huì)“統(tǒng)治”到社會(huì)或者國(guó)家從社會(huì)公共利益出發(fā)的對(duì)于社會(huì)公共事務(wù)的“管理”，再到體現(xiàn)出了作為構(gòu)成社會(huì)之主體的廣大民眾的根本利益指向以及在自治基礎(chǔ)上對(duì)于社會(huì)的以社會(huì)民眾為主體的“治理”，再到體現(xiàn)了社會(huì)整體的以人的獨(dú)立自主為最大的價(jià)值取向的、以法律為核心而展開(kāi)的規(guī)則化的、制度化的“善治”。我認(rèn)為，這些共同性的因素也構(gòu)成了我國(guó)依法行政、建設(shè)法治政府的最核心的內(nèi)容。其實(shí)質(zhì)性的目標(biāo)，在我看來(lái)，主要體現(xiàn)為：第一、制度化地推進(jìn)并充分保障我國(guó)政府（國(guó)家）治理方式的變革。（吉化集團(tuán)松花江污染事件、安徽的劣質(zhì)奶粉事件、遼寧的劣質(zhì)豆?jié){事件、齊齊哈爾的劣質(zhì)注射針劑藥品事件、山西等省一再發(fā)生的煤礦礦難事件等）第六、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。即使在以暴力和武力威脅來(lái)維持統(tǒng)治者對(duì)國(guó)家的控制和人民對(duì)于國(guó)家的服從的古代社會(huì)，統(tǒng)治者也依然在通過(guò)種種欺騙的方法來(lái)贏得人民對(duì)其表面上誠(chéng)實(shí)守信的認(rèn)同，以期實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安?！痹谝婪ㄐ姓⒔ㄔO(shè)法治政府的過(guò)程中，必須堅(jiān)決摒棄和糾正程序繁瑣沒(méi)有效率不如長(zhǎng)官意志決定方便有效率的錯(cuò)誤觀念。第二、合理行政。在這種情況下，最為切實(shí)可行的方式不是要通過(guò)激烈的革命性的思想、觀念和制度的變革來(lái)強(qiáng)行性地、生硬地推行我國(guó)社會(huì)的法治化變革，而是要遵循循序漸進(jìn)、一點(diǎn)一滴地漸進(jìn)的改良的方式穩(wěn)妥地慢慢推進(jìn)。第三、必須堅(jiān)持以人為本的原則。在我國(guó)實(shí)行依法行政、建設(shè)法治政府，必須特別強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。在這里，我們所說(shuō)的法律，包括（1）我國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)制定的憲法和其他基本法律（比如《物權(quán)法》和2000年《立法法》），（2）我國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定的法律（包括決定）（比如1994年的《國(guó)家賠償法》），（3）我國(guó)中央人民政府即國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)（比如1998年的《城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》），（4）國(guó)務(wù)院各個(gè)部委制定的行政規(guī)章（比如1998年的《中華人民共和國(guó)水上安全監(jiān)督行政處罰規(guī)定》），（5）地方人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)（比如1998年的《安徽省農(nóng)村能源建設(shè)與管理?xiàng)l例》、《四川省水利工程管理?xiàng)l例》），（6）地方政府制定的地方政府規(guī)章（比如1998年的《山東省城市公共消防設(shè)施管理辦法》），（7）我國(guó)民族自治地方的人大制定的自治條例和單行條例，（8）國(guó)際條約，隨著我國(guó)對(duì)外開(kāi)放的發(fā)展特別是我國(guó)加入wto，我國(guó)加入的國(guó)際條約和與別國(guó)締結(jié)的國(guó)際條約日益增多，在我國(guó)實(shí)施依法行政、建設(shè)法治國(guó)家的過(guò)程中，這些國(guó)際條約也是而且也必須是我國(guó)政府行政活動(dòng)和行政行為尤其是抽象行政行為所依據(jù)的重要法律。各級(jí)政府、政府各個(gè)職能部門(mén)以及各政府官員與工作人員的各司其職、各盡其責(zé)，各級(jí)政府及其各個(gè)職能部門(mén)的運(yùn)作才能做到協(xié)調(diào)配合、順暢高效，也才能減少各種各樣的自然資源和社會(huì)資源的消耗與浪費(fèi)，提高政府的行政效率。一個(gè)社會(huì)能不能保持持久的穩(wěn)定性，能不能真正得到民眾的擁護(hù)，最主要的一個(gè)方面就是看政府在履行其社會(huì)管理職責(zé)的同時(shí)能不能真正落實(shí)其所承擔(dān)或者應(yīng)該承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任、政治責(zé)任和法律責(zé)任，這些責(zé)任在現(xiàn)代民主法治社會(huì)之中都是以包括憲法在內(nèi)的法律來(lái)具體加以規(guī)定的。第一、依法行政、建設(shè)法治政府可以樹(shù)立政府權(quán)威。自中國(guó)共產(chǎn)黨十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我們黨和政府堅(jiān)定不移地不斷把改革開(kāi)放向更加深入的層面引領(lǐng)，以此推動(dòng)我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的全面發(fā)展。第一、全球化的現(xiàn)實(shí)影響。所以，在我國(guó)進(jìn)行依法行政、建設(shè)法治政府，必須考慮我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，必須堅(jiān)持一些基本的原則并在此前提下按照一些基本要求去行動(dòng)。二、法治政府的基本標(biāo)志法治的實(shí)質(zhì)和核心乃是法律的統(tǒng)治，這幾乎是全球性的共識(shí)。這樣，一方面便于落實(shí)相關(guān)的職責(zé)擔(dān)當(dāng)與任務(wù)分配，另一方面在出現(xiàn)了濫用職權(quán)或者怠惰行為的時(shí)候也便于分清具體的責(zé)任人，便于政府規(guī)范化和法制化管理。按照德國(guó)著名思想家馬克斯?韋伯的思想，政治權(quán)力的合法性基礎(chǔ)、也就是政治權(quán)威的來(lái)源可以分為三種類(lèi)型，即傳統(tǒng)型權(quán)威、魅力型權(quán)威和法理型權(quán)威，法理型權(quán)威作為把政治權(quán)力的合法性建立在法律制度之上依靠法律來(lái)確立和維系的權(quán)威，乃是現(xiàn)代社會(huì)尤其是現(xiàn)代民主社會(huì)的政府權(quán)威建立和維持的常規(guī)形式，這種法理型權(quán)威在日常政治統(tǒng)治和行政活動(dòng)中的直接的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)就是依法行政。我國(guó)依法治國(guó)、建設(shè)法治政府的治國(guó)方略的實(shí)施，也必然要求我國(guó)政府在日常行政管理中改變主要依靠政策的模式而改變?yōu)橹饕揽糠傻男姓芾砟Ｊ??！吧浦巍钡暮诵钠鋵?shí)就是“依法治理”，就是政府行政（行政的方式、手段、程序）的法治化。正是這些綜合因素顯現(xiàn)了我國(guó)暢行依法行政、建設(shè)法治政府的必要性。所以，我們必須充分照顧到我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，走漸進(jìn)發(fā)展的道路。這樣的政府首先是一個(gè)以既定的法律來(lái)制度化地制約自身行政權(quán)力的政府，同時(shí)又是一個(gè)以既定的制度對(duì)于政府及其工作人員的職務(wù)行為加以監(jiān)督的政府。）在這個(gè)意義上，我們完全可以說(shuō)，合理的法律程序是，而且也應(yīng)當(dāng)是，所有的法律制度建構(gòu)的基礎(chǔ)。憲政是一種通過(guò)對(duì)社會(huì)公共權(quán)力的運(yùn)作設(shè)定既定框架與限制條件，從而最大程度地保障公民的基本權(quán)利和自由的制度安排。但同時(shí)，我認(rèn)為，目前我國(guó)在依法行政、建設(shè)法治政府中實(shí)際存在著另外一些需要特別加以警惕甚至糾正的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，那就是一方面唯立法論，什么事情似乎只要 “立法”了就是把問(wèn)題解決了，不注重所立法的實(shí)際應(yīng)用和適用；另一方面是在政府立法工作中特別強(qiáng)調(diào)立法的數(shù)量而不太注重立法質(zhì)量，雖然政府也有法律顧問(wèn)團(tuán)或者立法咨詢(xún)委員會(huì)之類(lèi)的機(jī)構(gòu)，但政府立法對(duì)于法律顧問(wèn)和咨詢(xún)委員的意見(jiàn)并沒(méi)有很好地吸收，多數(shù)時(shí)候只是作為一種點(diǎn)綴和陪襯；再一個(gè)方面就是我國(guó)很多地方政府立法存在非常嚴(yán)重的地方本位主義和部門(mén)本位主義的狹隘利益關(guān)切和考量，這也嚴(yán)重?fù)p害了政府立法的嚴(yán)肅性、統(tǒng)一性和質(zhì)量。）（三）依法行政、建設(shè)法治政府的方向性具體措施 當(dāng)然，依法行政、建設(shè)法治政府在我國(guó)是一個(gè)嶄新的事業(yè)，盡管我們有世界上其它的法治發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)作為參照，但對(duì)于我們這樣一個(gè)歷史悠久而又相當(dāng)缺乏民主、法治和憲政傳統(tǒng)的國(guó)家而言，依法行政、建設(shè)法治政府始終是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。（弗朗西斯?西階爾斯特德：《民主與法治：關(guān)于追求良好政府過(guò)程中的矛盾的一些歷史經(jīng)驗(yàn)》，載［美］埃爾斯特、［挪］斯萊格斯塔德編：《憲政與民主：理性與社會(huì)變遷研究》（中譯本），生活?讀書(shū)?新知三聯(lián)書(shū)店1997年版，第152頁(yè)。阿克頓勛爵指出：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”（［英］阿克頓：《自由與權(quán)力》（中譯本），商務(wù)印書(shū)館2001年版，第286頁(yè)。因此，國(guó)家對(duì)人民的要求并不是靠權(quán)力而是靠‘權(quán)利’，同時(shí)人民對(duì)國(guó)家也具有‘權(quán)利’即‘自由’，這一點(diǎn)不僅在條文上而且必須在現(xiàn)實(shí)生活中存在；國(guó)家對(duì)人民的義務(wù)也是主體人對(duì)主體人的義務(wù)，國(guó)家對(duì)人民負(fù)有義務(wù)這一點(diǎn)也不僅是在條文上的，而且必須用現(xiàn)實(shí)生活中的事實(shí)來(lái)保證。這就是： 第一、充分保障我國(guó)公民的權(quán)利。當(dāng)今世界，是一個(gè)人們思想高度活躍、理論和制度創(chuàng)新特別顯著的世界，在社會(huì)治理或者說(shuō)在社會(huì)的調(diào)控方面，聯(lián)合國(guó)在全球范圍內(nèi)也一再?gòu)?qiáng)調(diào)了社會(huì)與政府治理的方式的變革或者說(shuō)革命，也就是所謂的“治道變革”。政府所擁有的通過(guò)從事行政活動(dòng)所體現(xiàn)出來(lái)的權(quán)力即行政權(quán)，也就是政府及其部門(mén)因?yàn)楸砻嫔暇佑谒械墓瘛⒎ㄈ嘶蛘咭话闵鐣?huì)團(tuán)體之上的社會(huì)政治地位而對(duì)他人、對(duì)社會(huì)資源配置進(jìn)行特殊影響、控制和支配的力量，同時(shí)又是基于這種地位而對(duì)整個(gè)社會(huì)進(jìn)行日常管理的權(quán)力，這種因政府及其部門(mén)的“職位”而生的“權(quán)力”就是政府的“職權(quán)”。在現(xiàn)代社會(huì)，政府在其行政行為和行政活動(dòng)中，是否誠(chéng)實(shí)、是否守信——不僅僅是一時(shí)一事的誠(chéng)實(shí)和一時(shí)一事的守信，而是自始至終在法律規(guī)定應(yīng)該告知公民的所有事情上都誠(chéng)實(shí)守信——是政府是否具有公民認(rèn)可和認(rèn)同并受到公民尊重的最為重要的道德品質(zhì)。第四、高效便民。行政合理性原則是現(xiàn)代行政法的基本原則之一，它要求行政活動(dòng)和行政行為不僅要合法，而且要在遵循公平公正原則的基礎(chǔ)上，在需要運(yùn)用行政自由裁量權(quán)來(lái)處理有關(guān)事務(wù)的時(shí)候，一定要根據(jù)法律的目的采取與之相適應(yīng)、成比例的、必要的適當(dāng)手段和措施，而且應(yīng)該盡可能避免采取損害行政相對(duì)人權(quán)益的方式。只有這樣的理性改良，我國(guó)依法行政、建設(shè)法治政府的努力才有可能真正取得實(shí)際的長(zhǎng)遠(yuǎn)效果并形成制度化的實(shí)踐框架。堅(jiān)持以人為本的原則也就是要始終堅(jiān)持法治化行政中以公民的權(quán)利保障和權(quán)利救濟(jì)為核心和重點(diǎn)，一切具體的行政措施必須首先從公民的具體權(quán)利的法律保障入手展開(kāi)，對(duì)于公民權(quán)利或者合法權(quán)益的損害必須給予充分的、足夠的、公正的賠償；基于公共利益的需要而對(duì)公民權(quán)利的妨礙或者合法權(quán)益的征收，必須給予公正而合理的補(bǔ)償；政府的抽象行政行為必須以公民的基本權(quán)利的具體保障為依歸。這一方面是因?yàn)閺臍v史和現(xiàn)實(shí)來(lái)看中國(guó)共產(chǎn)黨都始終是我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者，也是在我國(guó)凝聚民心、保持全社會(huì)在實(shí)踐中的思想統(tǒng)一和行動(dòng)統(tǒng)一的關(guān)鍵；另一方面，作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)于我國(guó)依法行政、建設(shè)法治政府的領(lǐng)導(dǎo)，是保障我國(guó)社會(huì)在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)方面長(zhǎng)期穩(wěn)定的關(guān)鍵，法治建設(shè)不是去破壞而是去建設(shè)，因此它所需要的是一個(gè)相對(duì)和平、安定、理性的國(guó)內(nèi)和國(guó)際環(huán)境，就這樣的國(guó)內(nèi)環(huán)境的建立和保障而言，黨的領(lǐng)導(dǎo)是關(guān)鍵。在我看來(lái)，法治政府的基本標(biāo)志就在于： 第二、政府的全部活動(dòng)和行為必須符合法律。正是由于在依法行政、建設(shè)法治政府的過(guò)程中，各級(jí)政府以及政府各個(gè)職能部門(mén)以及具體的政府官員，都具有在法律法規(guī)規(guī)定之下的制度化了的職能與權(quán)責(zé)擔(dān)當(dāng)，在自己的權(quán)責(zé)范圍之內(nèi)又具有法律保障的自由裁量權(quán)限，因此，大大減少了因?yàn)闄?quán)力賦予沒(méi)有制度化而造成的職能分工模糊、權(quán)責(zé)規(guī)定不明確因而相互推委、互不負(fù)責(zé)而使公民權(quán)利受到損害和公共事務(wù)與公共利益受到損害的情況的發(fā)生。第二、依法行政、建設(shè)法治政府可以落實(shí)政府責(zé)任。這是我國(guó)實(shí)行依法行政、建設(shè)法治政府的國(guó)際大背景。（一）依法行政、建設(shè)法治政府的時(shí)代背景 實(shí)際上，依法行政、建設(shè)法治政府的時(shí)代背景，本身也就是依法行政、建設(shè)法治政府的原因，當(dāng)然也就是其必要性。正是這些綜合因素顯現(xiàn)了我國(guó)暢行依法行政、建設(shè)法治政府的必要性?！吧浦巍钡暮诵钠鋵?shí)就是“依法治理”，就是政府行政（行政的方式、手段、程序）的法治化。通過(guò)依法行政而形成的權(quán)威由于是把執(zhí)政黨和政府領(lǐng)導(dǎo)人的意志通過(guò)法律、法規(guī)和規(guī)章等進(jìn)行制度轉(zhuǎn)換而依靠制度的運(yùn)作而不是依靠領(lǐng)導(dǎo)人的主觀意志來(lái)形成的權(quán)威，這種權(quán)威的建立過(guò)程也就是依法