【正文】 法治國家”的基本方略，并把“法制”的制度的“制”改成了治理的“治”；1999年，九屆全國人大第二次會議通過的憲法修正案把“依法治國、建設(shè)社會主義法治國家”寫進了憲法之中，使這一治國方略獲得了國家根本大法的保障；為了把這一治國方略真正落實到實處，國務(wù)院在1999年以國發(fā)（1999）23號文件的形式發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于全面推進依法行政的決定》；2004年，國務(wù)院又以國發(fā)（2004）10號文件的形式發(fā)布了《全面推進依法行政實施綱要》，明確提出了依法行政、建設(shè)法治政府的目標(biāo)和任務(wù)。于是，一國內(nèi)部的幾乎全部領(lǐng)域的各種事務(wù)都毫無例外地受到了全球化的影響。這構(gòu)成我國實行依法行政、建設(shè)法治政府的國內(nèi)社會背景。權(quán)威對政府之要緊如同交換對市場制度之要緊一樣。同時，各級政府或者政府的各個職能部門在行使其法定職權(quán)時必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定的權(quán)限運作，不得越界，同時還必須對由于行政權(quán)力本身所具有的基于日常事務(wù)管理而自然產(chǎn)生的那種權(quán)力擴張和權(quán)力濫用的傾向保持相當(dāng)?shù)木?，?yán)格依法行政就可以通過對于既有的制度的遵守而控制和克制權(quán)力的這種擴張和濫用的傾向。通過實行依法行政、建設(shè)法治政府，政府自身深刻認(rèn)識了行政權(quán)力的擴張本性和受到濫用的可能性，因而理解并通過制度設(shè)計對其加以限制的必要性，明確了行政權(quán)力的根本性指向以及政府的根本性的責(zé)任在于對公民權(quán)利的日常生活事務(wù)的行政保障；同時，實行依法治國、建設(shè)法治國家，政府的責(zé)任更明確了，政府也獲得了更大的和更穩(wěn)定的權(quán)威，行政效率也得到了極大的提高，而且這些明顯的優(yōu)勢又是有法律制度給予保障而不是暫時的現(xiàn)象。這有幾層意思：（1）各級政府在依法行政過程中，其進行抽象行政行為，也就是進行其權(quán)限范圍之類的立法和規(guī)章條例的制定活動，必須首先堅持合憲性原則，不得與憲法相矛盾和相抵觸；（評述2007年4月日國務(wù)院《訴訟費用交納辦法》）（2）政府的任何抽象行政行為都必須堅持合法性原則，具體說來就是必須注意不同的法律形式的不同效力，要遵循法律效力等級；（評述河南李惠娟事件、《河南省種子條例》）（3）各級政府的全部活動和行為不僅要在實體內(nèi)容上遵守法律的實體規(guī)定，而且也要在程序上遵守法律的程序性規(guī)定，做到實體合法與程序合法的統(tǒng)一。當(dāng)然，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，同時也需要作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨要改善其領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，這就是要根據(jù)法律、依靠法律、按照法律特別是憲法和基本法律來執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)，也就是黨的章程所說的作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨必須在憲法和法律的范圍之內(nèi)活動?？傊?，各級政府的各種行政活動與行政行為都必須以民生為本，以公民的具體權(quán)利保障和權(quán)利救濟為本，不能以政府自身的利益甚至其它的特殊利益集團的利益為思考的首要著眼點。（二）依法行政的基本要求國務(wù)院在所發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》文件中，把依法行政的基本要求歸納為六個方面，即“合法行政”、“合理行政”、“程序正當(dāng)”、“高效便民”、“誠實守信”、“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”。合理行政除了強調(diào)行政手段和措施與法律規(guī)定的相應(yīng)的行政目的之間的妥當(dāng)性之外，實際上也表達了憐恤行政相對人特別是憐恤公民的意思。這里的高效不是純粹的經(jīng)濟學(xué)的概念，它所指的是行政活動與行政行為的制度效率，也就是行政活動與行政行為必須嚴(yán)格按照相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定時限及時地作出具體的行政行為與行政決定，客觀上要超越法定時限作出行政決定的必須依照相關(guān)的法律規(guī)定按照法定程序報批。法治政府的誠實守信，最為重要的標(biāo)志就是政府自覺地守法，政府由于其自覺地、一以貫之地遵守法律而在公民的心中所建立起來的誠實守信的人格形象乃是一種制度性的誠實守信形象，這種形象所獲得的公民的自覺認(rèn)可、認(rèn)同與尊重，也是最為長久和穩(wěn)定的。但同時，在現(xiàn)代社會，這種“職權(quán)”本身就是由憲法和法律來賦予的，于是，一方面政府及其部門對經(jīng)濟、社會、文化等各項社會事務(wù)進行管理，是其不可推脫的法定義務(wù)和責(zé)任；另一方面政府及其部門在行使其“職權(quán)”即對社會、經(jīng)濟、文化等事務(wù)進行管理，必須依照法律的實體規(guī)定和程序規(guī)定進行，政府及其部門不履行相應(yīng)的法定義務(wù)、違法地去“執(zhí)法”、濫用這種權(quán)力，就必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，給他人造成損失的必須承擔(dān)行政賠償責(zé)任。這個變革過程實際上早就開始了而可能永遠(yuǎn)也不會結(jié)束，其基本的變革方式與主題實際上就是從單純的以政治統(tǒng)治為核心的社會“統(tǒng)治”到社會或者國家從社會公共利益出發(fā)的對于社會公共事務(wù)的“管理”，再到體現(xiàn)出了作為構(gòu)成社會之主體的廣大民眾的根本利益指向以及在自治基礎(chǔ)上對于社會的以社會民眾為主體的“治理”，再到體現(xiàn)了社會整體的以人的獨立自主為最大的價值取向的、以法律為核心而展開的規(guī)則化的、制度化的“善治”。我認(rèn)為，這些共同性的因素也構(gòu)成了我國依法行政、建設(shè)法治政府的最核心的內(nèi)容。其實質(zhì)性的目標(biāo)，在我看來，主要體現(xiàn)為：第一、制度化地推進并充分保障我國政府（國家）治理方式的變革。（吉化集團松花江污染事件、安徽的劣質(zhì)奶粉事件、遼寧的劣質(zhì)豆?jié){事件、齊齊哈爾的劣質(zhì)注射針劑藥品事件、山西等省一再發(fā)生的煤礦礦難事件等）第六、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。即使在以暴力和武力威脅來維持統(tǒng)治者對國家的控制和人民對于國家的服從的古代社會，統(tǒng)治者也依然在通過種種欺騙的方法來贏得人民對其表面上誠實守信的認(rèn)同，以期實現(xiàn)長治久安。”在依法行政、建設(shè)法治政府的過程中，必須堅決摒棄和糾正程序繁瑣沒有效率不如長官意志決定方便有效率的錯誤觀念。第二、合理行政。在這種情況下，最為切實可行的方式不是要通過激烈的革命性的思想、觀念和制度的變革來強行性地、生硬地推行我國社會的法治化變革，而是要遵循循序漸進、一點一滴地漸進的改良的方式穩(wěn)妥地慢慢推進。第三、必須堅持以人為本的原則。在我國實行依法行政、建設(shè)法治政府，必須特別強調(diào)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。在這里，我們所說的法律，包括（1）我國全國人民代表大會制定的憲法和其他基本法律（比如《物權(quán)法》和2000年《立法法》），（2）我國全國人民代表大會常務(wù)委員會制定的法律（包括決定）（比如1994年的《國家賠償法》），（3）我國中央人民政府即國務(wù)院制定的行政法規(guī)（比如1998年的《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》），（4）國務(wù)院各個部委制定的行政規(guī)章（比如1998年的《中華人民共和國水上安全監(jiān)督行政處罰規(guī)定》），（5）地方人大及其常委會制定的地方性法規(guī)（比如1998年的《安徽省農(nóng)村能源建設(shè)與管理條例》、《四川省水利工程管理條例》），（6）地方政府制定的地方政府規(guī)章（比如1998年的《山東省城市公共消防設(shè)施管理辦法》），（7）我國民族自治地方的人大制定的自治條例和單行條例，（8）國際條約，隨著我國對外開放的發(fā)展特別是我國加入wto，我國加入的國際條約和與別國締結(jié)的國際條約日益增多，在我國實施依法行政、建設(shè)法治國家的過程中，這些國際條約也是而且也必須是我國政府行政活動和行政行為尤其是抽象行政行為所依據(jù)的重要法律。各級政府、政府各個職能部門以及各政府官員與工作人員的各司其職、各盡其責(zé)，各級政府及其各個職能部門的運作才能做到協(xié)調(diào)配合、順暢高效，也才能減少各種各樣的自然資源和社會資源的消耗與浪費，提高政府的行政效率。一個社會能不能保持持久的穩(wěn)定性，能不能真正得到民眾的擁護，最主要的一個方面就是看政府在履行其社會管理職責(zé)的同時能不能真正落實其所承擔(dān)或者應(yīng)該承擔(dān)的社會責(zé)任、政治責(zé)任和法律責(zé)任，這些責(zé)任在現(xiàn)代民主法治社會之中都是以包括憲法在內(nèi)的法律來具體加以規(guī)定的。第一、依法行政、建設(shè)法治政府可以樹立政府權(quán)威。自中國共產(chǎn)黨十一屆三中全會以來，我們黨和政府堅定不移地不斷把改革開放向更加深入的層面引領(lǐng)，以此推動我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的全面發(fā)展。第一、全球化的現(xiàn)實影響。所以，在我國進行依法行政、建設(shè)法治政府，必須考慮我國的現(xiàn)實國情，必須堅持一些基本的原則并在此前提下按照一些基本要求去行動。二、法治政府的基本標(biāo)志法治的實質(zhì)和核心乃是法律的統(tǒng)治，這幾乎是全球性的共識。這樣，一方面便于落實相關(guān)的職責(zé)擔(dān)當(dāng)與任務(wù)分配，另一方面在出現(xiàn)了濫用職權(quán)或者怠惰行為的時候也便于分清具體的責(zé)任人，便于政府規(guī)范化和法制化管理。按照德國著名思想家馬克斯?韋伯的思想，政治權(quán)力的合法性基礎(chǔ)、也就是政治權(quán)威的來源可以分為三種類型，即傳統(tǒng)型權(quán)威、魅力型權(quán)威和法理型權(quán)威，法理型權(quán)威作為把政治權(quán)力的合法性建立在法律制度之上依靠法律來確立和維系的權(quán)威，乃是現(xiàn)代社會尤其是現(xiàn)代民主社會的政府權(quán)威建立和維持的常規(guī)形式，這種法理型權(quán)威在日常政治統(tǒng)治和行政活動中的直接的現(xiàn)實體現(xiàn)就是依法行政。我國依法治國、建設(shè)法治政府的治國方略的實施，也必然要求我國政府在日常行政管理中改變主要依靠政策的模式而改變?yōu)橹饕揽糠傻男姓芾砟Ｊ??！吧浦巍钡暮诵钠鋵嵕褪恰耙婪ㄖ卫怼?，就是政府行政（行政的方式、手段、程序）的法治化。正是這些綜合因素顯現(xiàn)了我國暢行依法行政、建設(shè)法治政府的必要性。所以，我們必須充分照顧到我國的現(xiàn)實國情，走漸進發(fā)展的道路。這樣的政府首先是一個以既定的法律來制度化地制約自身行政權(quán)力的政府，同時又是一個以既定的制度對于政府及其工作人員的職務(wù)行為加以監(jiān)督的政府。）在這個意義上，我們完全可以說，合理的法律程序是，而且也應(yīng)當(dāng)是，所有的法律制度建構(gòu)的基礎(chǔ)。憲政是一種通過對社會公共權(quán)力的運作設(shè)定既定框架與限制條件，從而最大程度地保障公民的基本權(quán)利和自由的制度安排。但同時，我認(rèn)為，目前我國在依法行政、建設(shè)法治政府中實際存在著另外一些需要特別加以警惕甚至糾正的錯誤認(rèn)識，那就是一方面唯立法論，什么事情似乎只要 “立法”了就是把問題解決了，不注重所立法的實際應(yīng)用和適用；另一方面是在政府立法工作中特別強調(diào)立法的數(shù)量而不太注重立法質(zhì)量，雖然政府也有法律顧問團或者立法咨詢委員會之類的機構(gòu)，但政府立法對于法律顧問和咨詢委員的意見并沒有很好地吸收，多數(shù)時候只是作為一種點綴和陪襯；再一個方面就是我國很多地方政府立法存在非常嚴(yán)重的地方本位主義和部門本位主義的狹隘利益關(guān)切和考量，這也嚴(yán)重?fù)p害了政府立法的嚴(yán)肅性、統(tǒng)一性和質(zhì)量。）（三）依法行政、建設(shè)法治政府的方向性具體措施 當(dāng)然，依法行政、建設(shè)法治政府在我國是一個嶄新的事業(yè)，盡管我們有世界上其它的法治發(fā)達國家的經(jīng)驗作為參照，但對于我們這樣一個歷史悠久而又相當(dāng)缺乏民主、法治和憲政傳統(tǒng)的國家而言，依法行政、建設(shè)法治政府始終是一個巨大的挑戰(zhàn)。（弗朗西斯?西階爾斯特德：《民主與法治：關(guān)于追求良好政府過程中的矛盾的一些歷史經(jīng)驗》，載［美］埃爾斯特、［挪］斯萊格斯塔德編：《憲政與民主：理性與社會變遷研究》（中譯本），生活?讀書?新知三聯(lián)書店1997年版，第152頁。阿克頓勛爵指出：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”（［英］阿克頓：《自由與權(quán)力》（中譯本），商務(wù)印書館2001年版，第286頁。因此，國家對人民的要求并不是靠權(quán)力而是靠‘權(quán)利’，同時人民對國家也具有‘權(quán)利’即‘自由’，這一點不僅在條文上而且必須在現(xiàn)實生活中存在；國家對人民的義務(wù)也是主體人對主體人的義務(wù)，國家對人民負(fù)有義務(wù)這一點也不僅是在條文上的，而且必須用現(xiàn)實生活中的事實來保證。這就是： 第一、充分保障我國公民的權(quán)利。當(dāng)今世界，是一個人們思想高度活躍、理論和制度創(chuàng)新特別顯著的世界，在社會治理或者說在社會的調(diào)控方面，聯(lián)合國在全球范圍內(nèi)也一再強調(diào)了社會與政府治理的方式的變革或者說革命，也就是所謂的“治道變革”。政府所擁有的通過從事行政活動所體現(xiàn)出來的權(quán)力即行政權(quán)，也就是政府及其部門因為表面上居于所有的公民、法人或者一般社會團體之上的社會政治地位而對他人、對社會資源配置進行特殊影響、控制和支配的力量，同時又是基于這種地位而對整個社會進行日常管理的權(quán)力，這種因政府及其部門的“職位”而生的“權(quán)力”就是政府的“職權(quán)”。在現(xiàn)代社會，政府在其行政行為和行政活動中，是否誠實、是否守信——不僅僅是一時一事的誠實和一時一事的守信，而是自始至終在法律規(guī)定應(yīng)該告知公民的所有事情上都誠實守信——是政府是否具有公民認(rèn)可和認(rèn)同并受到公民尊重的最為重要的道德品質(zhì)。第四、高效便民。行政合理性原則是現(xiàn)代行政法的基本原則之一，它要求行政活動和行政行為不僅要合法，而且要在遵循公平公正原則的基礎(chǔ)上，在需要運用行政自由裁量權(quán)來處理有關(guān)事務(wù)的時候，一定要根據(jù)法律的目的采取與之相適應(yīng)、成比例的、必要的適當(dāng)手段和措施，而且應(yīng)該盡可能避免采取損害行政相對人權(quán)益的方式。只有這樣的理性改良，我國依法行政、建設(shè)法治政府的努力才有可能真正取得實際的長遠(yuǎn)效果并形成制度化的實踐框架。堅持以人為本的原則也就是要始終堅持法治化行政中以公民的權(quán)利保障和權(quán)利救濟為核心和重點，一切具體的行政措施必須首先從公民的具體權(quán)利的法律保障入手展開，對于公民權(quán)利或者合法權(quán)益的損害必須給予充分的、足夠的、公正的賠償；基于公共利益的需要而對公民權(quán)利的妨礙或者合法權(quán)益的征收，必須給予公正而合理的補償；政府的抽象行政行為必須以公民的基本權(quán)利的具體保障為依歸。這一方面是因為從歷史和現(xiàn)實來看中國共產(chǎn)黨都始終是我國社會主義建設(shè)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者，也是在我國凝聚民心、保持全社會在實踐中的思想統(tǒng)一和行動統(tǒng)一的關(guān)鍵；另一方面，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨對于我國依法行政、建設(shè)法治政府的領(lǐng)導(dǎo)，是保障我國社會在政治、經(jīng)濟和社會方面長期穩(wěn)定的關(guān)鍵，法治建設(shè)不是去破壞而是去建設(shè)，因此它所需要的是一個相對和平、安定、理性的國內(nèi)和國際環(huán)境，就這樣的國內(nèi)環(huán)境的建立和保障而言，黨的領(lǐng)導(dǎo)是關(guān)鍵。在我看來，法治政府的基本標(biāo)志就在于： 第二、政府的全部活動和行為必須符合法律。正是由于在依法行政、建設(shè)法治政府的過程中，各級政府以及政府各個職能部門以及具體的政府官員，都具有在法律法規(guī)規(guī)定之下的制度化了的職能與權(quán)責(zé)擔(dān)當(dāng)，在自己的權(quán)責(zé)范圍之內(nèi)又具有法律保障的自由裁量權(quán)限，因此，大大減少了因為權(quán)力賦予沒有制度化而造成的職能分工模糊、權(quán)責(zé)規(guī)定不明確因而相互推委、互不負(fù)責(zé)而使公民權(quán)利受到損害和公共事務(wù)與公共利益受到損害的情況的發(fā)生。第二、依法行政、建設(shè)法治政府可以落實政府責(zé)任。這是我國實行依法行政、建設(shè)法治政府的國際大背景。（一）依法行政、建設(shè)法治政府的時代背景 實際上，依法行政、建設(shè)法治政府的時代背景，本身也就是依法行政、建設(shè)法治政府的原因，當(dāng)然也就是其必要性。正是這些綜合因素顯現(xiàn)了我國暢行依法行政、建設(shè)法治政府的必要性。“善治”的核心其實就是“依法治理”，就是政府行政（行政的方式、手段、程序）的法治化。通過依法行政而形成的權(quán)威由于是把執(zhí)政黨和政府領(lǐng)導(dǎo)人的意志通過法律、法規(guī)和規(guī)章等進行制度轉(zhuǎn)換而依靠制度的運作而不是依靠領(lǐng)導(dǎo)人的主觀意志來形成的權(quán)威，這種權(quán)威的建立過程也就是依法