【正文】 行政的過程，它使政府權(quán)力本身的合法性得以充分體現(xiàn)，也使政府能力得到極大的提升，真正能夠做到政府政令貫徹通暢、令行禁止，從而能夠最大限度地消解上有政策、下有對(duì)稱之類的政府能力弱化和權(quán)威不足的問題，同時(shí)也能夠使政府政策保持相對(duì)的穩(wěn)定性和連續(xù)性，不至于朝令夕改、反復(fù)無常。第三、依法行政、建設(shè)法治政府可以提高行政效率。法治政府，就是始終堅(jiān)守和服從法律的統(tǒng)治即法律至上原則的政府，也就是政府的全部活動(dòng)和行為都始終依據(jù)法律而展開并符合法律的實(shí)質(zhì)和程序要求。在我國實(shí)行依法行政、建設(shè)法治政府，必須特別強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。第三、必須堅(jiān)持以人為本的原則。在這種情況下，最為切實(shí)可行的方式不是要通過激烈的革命性的思想、觀念和制度的變革來強(qiáng)行性地、生硬地推行我國社會(huì)的法治化變革，而是要遵循循序漸進(jìn)、一點(diǎn)一滴地漸進(jìn)的改良的方式穩(wěn)妥地慢慢推進(jìn)。第二、合理行政?！痹谝婪ㄐ姓?、建設(shè)法治政府的過程中，必須堅(jiān)決摒棄和糾正程序繁瑣沒有效率不如長官意志決定方便有效率的錯(cuò)誤觀念。即使在以暴力和武力威脅來維持統(tǒng)治者對(duì)國家的控制和人民對(duì)于國家的服從的古代社會(huì)，統(tǒng)治者也依然在通過種種欺騙的方法來贏得人民對(duì)其表面上誠實(shí)守信的認(rèn)同，以期實(shí)現(xiàn)長治久安。（吉化集團(tuán)松花江污染事件、安徽的劣質(zhì)奶粉事件、遼寧的劣質(zhì)豆?jié){事件、齊齊哈爾的劣質(zhì)注射針劑藥品事件、山西等省一再發(fā)生的煤礦礦難事件等）第六、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。其實(shí)質(zhì)性的目標(biāo)，在我看來，主要體現(xiàn)為： 第一、制度化地推進(jìn)并充分保障我國政府（國家）治理方式的變革。我認(rèn)為，這些共同性的因素也構(gòu)成了我國依法行政、建設(shè)法治政府的最核心的內(nèi)容。在真正意義上的公法關(guān)系中，國家和人民之間的關(guān)系并不是上級(jí)和下級(jí)之間的關(guān)系，而是作為平等的主體之間的關(guān)系存在。早在資產(chǎn)階級(jí)革命前，啟蒙思想家就已經(jīng)深刻地洞見到了國家權(quán)力的擴(kuò)張本性，并因而提出了用法律限制國家權(quán)力、以權(quán)力制約權(quán)力，從而防止國家權(quán)力的腐敗的真知灼見。正如弗朗西斯?西階爾斯特德所言，“法治是要約束國家的權(quán)力”。”（轉(zhuǎn)引自斯蒂芬?l?埃爾金：《憲政主義的繼承者》，載［美］斯蒂芬?l?埃爾金、卡羅爾?愛德華?索烏坦編：《新憲政論》（中譯本），生活?讀書?新知三聯(lián)書店1997年版，第156頁。依法行政、建設(shè)法治政府當(dāng)然必須把立法工作作為非常重要的和前提性的基礎(chǔ)工作來對(duì)待，國務(wù)院2004年發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》在第六部分“提高制度建設(shè)質(zhì)量”中對(duì)于政府立法工作給予了特別重要的操作性的規(guī)定，這是我國各級(jí)政府在依法行政、建設(shè)法治政府中必須切實(shí)加以落實(shí)的。這一點(diǎn)可以分為幾個(gè)層次來認(rèn)識(shí)： 首先，合理的法律程序使憲政制度和法治所追求的限制公權(quán)力和保障公民基本權(quán)利與自由的目標(biāo)更有保障?！保ǎ廴眨莨瓤诎财剑骸冻绦虻恼x與訴訟》（中譯本），中國政法大學(xué)出版社1996年版，第6—7頁。依法行政、建設(shè)法治政府并不是要建立全能的、無所不包而無所不能的大政府，而是要建設(shè)一個(gè)權(quán)責(zé)明確、高效精干的以既定的法律制度為行事準(zhǔn)則的負(fù)責(zé)任的政府。但是，我們必須充分認(rèn)識(shí)到，在我們這樣一個(gè)國情復(fù)雜、封建傳統(tǒng)根深蒂固的國家，實(shí)行依法行政、建設(shè)法治政府的長期性和艱巨性。一、依法行政、建設(shè)法治政府的必要性當(dāng)代中國強(qiáng)調(diào)依法行政、大力推進(jìn)法治政府建設(shè)，既是對(duì)于我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和民主法治建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的結(jié)果，又是對(duì)于我國的現(xiàn)代化建設(shè)和民主法治建設(shè)所處的時(shí)代背景所反映的時(shí)代精神的考量，同時(shí)還是對(duì)于我國社會(huì)主義現(xiàn)代化與民主法治建設(shè)的未來前景的把握。同時(shí)，也是在這種全球化的現(xiàn)實(shí)影響之下，包括聯(lián)合國在內(nèi)的國際組織也向全世界各個(gè)國家提出了國家或者政府治理方式（所謂的“治道”）的變革的倡議，也就是從“治理”到“善治”。從1996年第八屆全國人大四次會(huì)議通過的《關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》把“依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法制國家”作為國家的治國方針?biāo)闫穑赀^去了，我們的黨和政府領(lǐng)導(dǎo)全國人民進(jìn)行社會(huì)主義法制與法治建設(shè)的實(shí)踐既有了很多成功的經(jīng)驗(yàn)又確實(shí)得到了不少的教訓(xùn)，依法行政、建設(shè)法治政府實(shí)際上就是我們黨和政府在對(duì)我國法制與法治建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的理性總結(jié)與思想概括的基礎(chǔ)上，把社會(huì)主義法治建設(shè)實(shí)踐進(jìn)一步推向深入、進(jìn)一步具體化的表現(xiàn)；當(dāng)然，更是我們黨和政府在領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政和具體執(zhí)政過程中執(zhí)政方式轉(zhuǎn)變的體現(xiàn)，從歷史事實(shí)來看，新中國的政府行政管理是首先依靠中國共產(chǎn)黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人的意志來進(jìn)行日常行政事務(wù)的管理的，而后是依靠中國共產(chǎn)黨的政策來進(jìn)行管理的，在如今的當(dāng)代我國政府的行政管理主要依靠政策和法律來進(jìn)行管理。）政府具有權(quán)威，也是一個(gè)社會(huì)政令貫徹順當(dāng)通暢、社會(huì)關(guān)系和社會(huì)秩序穩(wěn)定的前提條件。這樣，依法行政、建設(shè)法治政府，就便于政府、政府官員、人民群眾清楚地區(qū)分各級(jí)政府及其部門以及政府首長、政府部門領(lǐng)導(dǎo)人、具體的政府官員在其職權(quán)活動(dòng)中所應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。這將極大地改善我國各級(jí)政府在我國民眾心目中的具體形象，就當(dāng)前而言這無疑將極大地逐漸緩解我國民眾與各級(jí)政府、民眾與各級(jí)政府官員甚至一般工作人員之間的基于不信任而產(chǎn)生的直接對(duì)立和矛盾，逐步化解民眾與政府之間或者說官民之間所存在的緊張關(guān)系，從而建立起真正和諧的社會(huì)主義社會(huì)關(guān)系。這種歷史和現(xiàn)實(shí)的境況，決定了我國必須走政府主導(dǎo)和政府大力推動(dòng)進(jìn)行社會(huì)主義法治建設(shè)的道路。而就當(dāng)代中國的依法行政、建設(shè)法治政府而言，這種時(shí)代背景基本上由三個(gè)方面構(gòu)成。第二、改革開放深入展開和我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。（二）依法行政、建設(shè)法治政府的必要性在指出我國依法行政、建設(shè)法治政府的時(shí)代背景方面的必要性之后，我們還可以從政府本身的角度來分析其必要性，也就是依法行政、建設(shè)法治政府對(duì)于我國政府工作所可能帶來的直接的好處。第二、依法行政、建設(shè)法治政府可以落實(shí)政府責(zé)任。正是由于在依法行政、建設(shè)法治政府的過程中，各級(jí)政府以及政府各個(gè)職能部門以及具體的政府官員，都具有在法律法規(guī)規(guī)定之下的制度化了的職能與權(quán)責(zé)擔(dān)當(dāng)，在自己的權(quán)責(zé)范圍之內(nèi)又具有法律保障的自由裁量權(quán)限，因此，大大減少了因?yàn)闄?quán)力賦予沒有制度化而造成的職能分工模糊、權(quán)責(zé)規(guī)定不明確因而相互推委、互不負(fù)責(zé)而使公民權(quán)利受到損害和公共事務(wù)與公共利益受到損害的情況的發(fā)生。在我看來，法治政府的基本標(biāo)志就在于：第一、政府的全部活動(dòng)和行為必須依據(jù)法律而展開?，F(xiàn)代社會(huì)的民主、法治和憲政建設(shè)都是在現(xiàn)代政黨政治基礎(chǔ)上進(jìn)行或者展開的，我國也不例外。堅(jiān)持法制統(tǒng)一原則，還要求我國各級(jí)政府在依法行政、建設(shè)法治政府的過程之中還必須具有國際和全球眼光，在抽象行政行為和具體行政行為中把國際法也就是相關(guān)的國際條約的具體規(guī)定納入思考范圍之中，盡可能與其保持一致。反觀我國社會(huì)，專制歷史相當(dāng)漫長，民主法治傳統(tǒng)缺失，民眾自治程度低而公民意識(shí)也相當(dāng)薄弱，在這樣的歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)背景之中來進(jìn)行依法治國、建設(shè)法治政府的工作，無論是我們的政府首長、官員、一般政府工作人員還是廣大民眾本身，對(duì)于法治的觀念和制度都會(huì)感到相當(dāng)?shù)哪吧?，?duì)于這種法治的觀念和制度的實(shí)際運(yùn)作及其社會(huì)效果也都會(huì)相當(dāng)?shù)夭贿m應(yīng)。這就是現(xiàn)代行政法的“越權(quán)無效”原則。行政機(jī)關(guān)工作人員履行職責(zé)，與行政管理相對(duì)人存在利害關(guān)系時(shí)，應(yīng)當(dāng)回避。無論是自然人、法人或者其它組織、機(jī)構(gòu)，其是否誠實(shí)守信，乃是其是否能夠獲得其它主體的認(rèn)可與認(rèn)同、是否能夠被其它主體接納與受到尊重的非常重要的品格，這是我們每一個(gè)人在生活中所獲得的經(jīng)驗(yàn)常識(shí)。由于政府守法與否、誠實(shí)守信與否，對(duì)于公民而言具有非常重要而直接的示范效應(yīng)，因此，政府是否誠實(shí)守信遵守法律，直接關(guān)系到公民是否自覺地誠實(shí)守信與遵守法律，當(dāng)然也就直接關(guān)系到我國法治政府和社會(huì)主義法治國家是否能夠建立起來。（一）依法行政、建設(shè)法治政府的實(shí)質(zhì)目標(biāo)說到底，我國推行依法行政、建設(shè)法治政府的工作，既是我國在歷史與現(xiàn)實(shí)的共同作用之下，我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)實(shí)踐的一種當(dāng)然的邏輯延展，又是我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)在全球化背景之下順應(yīng)世界范圍的民主、法治和憲政發(fā)展的強(qiáng)大洪流而自主地進(jìn)行的一種制度實(shí)踐的調(diào)適，這是作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨和我國政府審時(shí)度事、理性應(yīng)對(duì)時(shí)代的巨大變遷的有效方略。（二）依法行政、建設(shè)法治政府的核心內(nèi)容從人類政治文明和法律文明的基本共識(shí)出發(fā)來考慮，任何特殊的民主、法治和憲政制度的共同實(shí)質(zhì)與目的指向都不能不具有并體現(xiàn)出某些共同性的因素?？梢哉f，依法治國、建設(shè)法治國家，所尋求的也就是在一個(gè)國家或者社會(huì)中的、通過法律這種特殊的制度化的方式而實(shí)現(xiàn)廣泛的“善治”的過程和努力。國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》規(guī)定為：“行政機(jī)關(guān)依法履行經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化事務(wù)管理職責(zé)，要由法律、法規(guī)賦予其相應(yīng)的執(zhí)法手段。所以，政府自覺守法，絕對(duì)是政府誠實(shí)守信的最重要的表現(xiàn)。依法行政、建設(shè)法治政府中的高效，絕對(duì)不是簡單的時(shí)間上的節(jié)約與快捷，甚至也不單純地是資源消耗的數(shù)量的減少，而是要求行政機(jī)關(guān)在法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的最長時(shí)限范圍之內(nèi)，在遵循法定程序的前提下，盡可能縮短作出行政行為和行政決定的時(shí)間，不能無故而任意地拖拉。第三、程序正當(dāng)。對(duì)于這幾個(gè)方面的概括，很多學(xué)者都已經(jīng)做出了詳細(xì)的闡釋。（城市建設(shè)中的強(qiáng)制拆遷問題，農(nóng)村集體土地的強(qiáng)制征收問題。只有這樣，中國共產(chǎn)黨才能在全體人民面前樹立起作為執(zhí)政黨的法治楷模和標(biāo)桿的良好形象，人民也才能真正愿意在黨的領(lǐng)導(dǎo)下努力從事包括法治在內(nèi)的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)。三、依法行政的基本原則和基本要求我國是一個(gè)具有長久的專制主義傳統(tǒng)的國家，而且現(xiàn)實(shí)情況又是人口眾多、國情復(fù)雜，沒有任何民主、法治和憲政傳統(tǒng)；同時(shí)，從國家現(xiàn)代化的角度來看，我國是一個(gè)后發(fā)國家，從全球化的現(xiàn)實(shí)來看，在時(shí)間上我國又絕對(duì)沒有像西方社會(huì)那樣通過長期的自然的逐步進(jìn)化而進(jìn)行法治建設(shè)的任何可能性。這將極大地促使廣大民眾對(duì)我們的政府產(chǎn)生高度的親切感和認(rèn)同感，民眾也將更加擁護(hù)和理解政府的各項(xiàng)具體政策，也真心地愿意配合政府的各項(xiàng)政策的落實(shí)。而且，依法行政、建設(shè)法治政府也就是要求政府在日常事務(wù)的處理或者說日常性的權(quán)力行使過程中，必須始終把對(duì)公民權(quán)利的日常保護(hù)與行政救濟(jì)作為政府行政權(quán)力運(yùn)作或者政府活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)與歸屬點(diǎn)，也是政府權(quán)力運(yùn)作的實(shí)質(zhì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)還是政府行政權(quán)力限制與自我克制的最根本性的理由。”（轉(zhuǎn)引辛向陽：《紅墻決策：中國政府機(jī)構(gòu)改革深層起因》，中國經(jīng)濟(jì)出版社1998年版，第540頁。第三、依法治國方略的實(shí)施。尤其是中國加入wto之后，一個(gè)直接的現(xiàn)實(shí)問題就是我國的法律制度特別是涉及政府行政事務(wù)領(lǐng)域的法律制度就決定性地不得不進(jìn)行大規(guī)模的自我清理與調(diào)整，并以wto規(guī)則為路標(biāo)而轉(zhuǎn)向?，F(xiàn)就自己對(duì)我國社會(huì)主義法治國家建設(shè)的這一重大目標(biāo)和任務(wù)的認(rèn)識(shí)和理解，談一些個(gè)人的粗淺認(rèn)識(shí)，與各位領(lǐng)導(dǎo)和同志們做些交流。在這里，我們所說的法律，包括（1）我國全國人民代表大會(huì)制定的憲法和其他基本法律（比如《物權(quán)法》和2000年《立法法》），（2）我國全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定的法律（包括決定）（比如1994年的《國家賠償法》），（3）我國中央人民政府即國務(wù)院制定的行政法規(guī)（比如1998年的《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理?xiàng)l例》），（4）國務(wù)院各個(gè)部委制定的行政規(guī)章（比如1998年的《中華人民共和國水上安全監(jiān)督行政處罰規(guī)定》），（5）地方人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)（比如1998年的《安徽省農(nóng)村能源建設(shè)與管理?xiàng)l例》、《四川省水利工程管理?xiàng)l例》），（6）地方政府制定的地方政府規(guī)章（比如1998年的《山東省城市公共消防設(shè)施管理辦法》），（7）我國民族自治地方的人大制定的自治條例和單行條例，（8）國際條約，隨著我國對(duì)外開放的發(fā)展特別是我國加入WTo，我國加入的國際條約和與別國締結(jié)的國際條約日益增多，在我國實(shí)施依法行政、建設(shè)法治國家的過程中，這些國際條約也是而且也必須是我國政府行政活動(dòng)和行政行為尤其是抽象行政行為所依據(jù)的重要法律。各級(jí)政府、政府各個(gè)職能部門以及各政府官員與工作人員的各司其職、各盡其責(zé)，各級(jí)政府及其各個(gè)職能部門的運(yùn)作才能做到協(xié)調(diào)配合、順暢高效，也才能減少各種各樣的自然資源和社會(huì)資源的消耗與浪費(fèi)，提高政府的行政效率。一個(gè)社會(huì)能不能保持持久的穩(wěn)定性，能不能真正得到民眾的擁護(hù)，最主要的一個(gè)方面就是看政府在履行其社會(huì)管理職責(zé)的同時(shí)能不能真正落實(shí)其所承擔(dān)或者應(yīng)該承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任、政治責(zé)任和法律責(zé)任，這些責(zé)任在現(xiàn)代民主法治社會(huì)之中都是以包括憲法在內(nèi)的法律來具體加以規(guī)定的。第一、依法行政、建設(shè)法治政府可以樹立政府權(quán)威。自中國共產(chǎn)黨十一屆三中全會(huì)以來，我們黨和政府堅(jiān)定不移地不斷把改革開放向更加深入的層面引領(lǐng)，以此推動(dòng)我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的全面發(fā)展。第一、全球化的現(xiàn)實(shí)影響。這種情況對(duì)于我們真正實(shí)施依法行政、建設(shè)法治政府的治國方略是絕對(duì)有害無益的，必須加以糾正。在依法行政、建設(shè)法治政府過程中，實(shí)際上絕對(duì)不是要用法律法規(guī)等制度來“治民”管老百姓，而恰恰是要用法律法規(guī)等制度來“治官”的。第五、信息公開與政府誠信。谷口安平教授認(rèn)為：“實(shí)現(xiàn)實(shí)體法內(nèi)容的方法歸根結(jié)底是由程序法所規(guī)定的訴訟過程，實(shí)際上程序法對(duì)這個(gè)過程進(jìn)行的調(diào)整結(jié)果總會(huì)歸結(jié)到實(shí)體法上去。事實(shí)上，政府是否依法行政，最為直接的和現(xiàn)實(shí)的標(biāo)志就是，在具有既定的法律法規(guī)規(guī)章等法度和章程的情況下，政府及其部門尤其是政府及其部門的主要行政首長也就是所謂的政府一把手能不能率先垂范、在其所管轄和直接督辦的行政事務(wù)上，遵章守紀(jì)，嚴(yán)格依照既定的法度行事。英國著名的現(xiàn)代化問題研究專家英格爾斯就曾經(jīng)指出，任何一個(gè)國家的社會(huì)現(xiàn)代化，盡管都必然要涉及到相應(yīng)的制度的現(xiàn)代化，但實(shí)際上最為關(guān)鍵和核心的乃是其社會(huì)主體也就是人的現(xiàn)代化，而人的現(xiàn)代化又不在于外在的物質(zhì)性的與顯性因素的所謂現(xiàn)代化而恰恰在于人的內(nèi)在的精神也就是人的意識(shí)的現(xiàn)代化。）對(duì)政府的權(quán)力及其行使予以法律限制，旨在使政府的行為保持恒常的理性，使這種公權(quán)力行使行為及其結(jié)果可以為人們所預(yù)期?！瓘氖挛锏男再|(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。只有這種事實(shí)存在，國家同人民之間的權(quán)力及其強(qiáng)制關(guān)系才能作為非單純權(quán)力關(guān)系的獨(dú)立法律關(guān)系而得到穩(wěn)定。政府對(duì)公民“權(quán)利”的平等的尊重和保障的義務(wù)和責(zé)任的存在在“私法”領(lǐng)域自不待言，其在“公法”領(lǐng)域的存在同樣不可置疑，這是現(xiàn)代社會(huì)民主、法治、憲政之原則與制度的基礎(chǔ)性觀念共識(shí)。第二、推進(jìn)社會(huì)主義法治國家建設(shè)。行政機(jī)關(guān)違法或者不當(dāng)行使職權(quán)，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任，實(shí)現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一。其一般的體現(xiàn)，在國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中規(guī)定為：“行政機(jī)關(guān)公布的信息應(yīng)當(dāng)全面、準(zhǔn)確、真實(shí)。這種意義的高效顯然主要就是行政機(jī)關(guān)從行政相對(duì)人的角度