【正文】 制度上的不穩(wěn)定性。各地農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦法基本上都是在民政部1992年頒布的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》的基礎(chǔ)上稍作修改形成的，這些辦法普遍缺乏法律效力，因此各地對這一政策的建立、撤消，保險金的籌集、運用以及養(yǎng)老金的發(fā)放都只是按照地方政府部門，甚至是某些長官的意愿執(zhí)行的，不是農(nóng)民與政府的一種持久性契約，缺乏穩(wěn)定性。1998年政府機構(gòu)改革，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險由民政部門移交給勞動與社會保障部。這個階段由于多種因素的影響，全國大部分地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作出現(xiàn)了參保人數(shù)下降、基金運行難度加大等困難，一些地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作甚至陷入停頓狀態(tài)，導(dǎo)致了本來就心存疑慮的農(nóng)民更加不愿投保，這也是缺乏法律保障的結(jié)果。（二）財政投入少，資金來源單一，造成農(nóng)保覆蓋面小，保障水平低，社會互濟性差1992年頒布的《基本方案》規(guī)定，農(nóng)保資金的籌集要堅持以個人交納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持的原則。但多年來在實行過程中，基本是由農(nóng)民自己繳費自己養(yǎng)老，集體和國家的責任基本沒有體現(xiàn)，大多數(shù)集體無力或不愿對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險給予補助，絕大多數(shù)普通農(nóng)民得不到任何補貼，而且不存在社會統(tǒng)籌。這樣農(nóng)村養(yǎng)老保險金只能由個人全部繳納，在這種資金籌集方式下的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實際上是一種強制性儲蓄或個人自我儲蓄積累保障。造成農(nóng)村養(yǎng)老保險投保人數(shù)少，覆蓋面小，總體繳費水平偏低，養(yǎng)老待遇計發(fā)辦法不合理，每人平均月養(yǎng)老金只有十幾元，甚至幾元，這樣的待遇水平遠遠不能使養(yǎng)老人員安度晚年。由此可見，現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的保障水平低，社會互濟性差，缺乏社會保障應(yīng)有的社會性和福利性。（三）農(nóng)村養(yǎng)老保險制度設(shè)計存在缺陷沒有建立起切合我國農(nóng)村實際的可行的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。我國農(nóng)村的實際情況是存在失地農(nóng)民、進城務(wù)工的農(nóng)民工、還有仍以土地為主要生活來源的農(nóng)民，這些不同身份和背景的農(nóng)村勞動力，其負擔能力不同，所以應(yīng)因人制宜，針對不同身份的農(nóng)村勞動力，根據(jù)其經(jīng)濟社會屬性和負擔能力的不同，分層次建立和完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險制度未能實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險體系的有機銜接。我國現(xiàn)有的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障制度是完全不同的兩套體系，兩者不存在可換算的基礎(chǔ)，根本無法銜接。但是隨著我國經(jīng)濟改革的深入，城市化的步伐將會加快，有更大量的農(nóng)村勞動力將流向城市，兩種不相銜接的養(yǎng)老保險體系將成為勞動力自由流動的障礙。農(nóng)民工作為城市化進程中的特殊群體，他們普遍不具備進入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度的經(jīng)濟承受能力，而現(xiàn)行的農(nóng)村養(yǎng)老保險中沒有為他們提供相應(yīng)的制度安排，使他們成為沒有任何養(yǎng)老保障的真空階層。三、建立與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的農(nóng)村養(yǎng)老保險體系的對策與建議（一）確立農(nóng)村養(yǎng)老保險的法律地位，保持其制度上的穩(wěn)定性應(yīng)當確立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的法律地位，使其具有制度上的穩(wěn)定性。國家關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保險的方針政策變化無常，不利于這項工作的開展。全國各地在這方面也沒有規(guī)范統(tǒng)一的業(yè)務(wù)、財務(wù)及檔案管理的規(guī)章制度，都導(dǎo)致農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的不穩(wěn)定性。而立法是達到穩(wěn)定政策的最好途徑。同時，注重制度化建設(shè)，建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險實施辦法以及基金管理、財會制度、審計監(jiān)督、定期公示等一系列的管理制度，并且在試點中不斷完善，強化制度化、規(guī)范化、法律化的管理。（二）優(yōu)化農(nóng)村養(yǎng)老保險制度設(shè)計，分類建立和完善農(nóng)村養(yǎng)老保險制度完善被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險制度。切實做好被征地農(nóng)民的生活保障，圍繞構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的新型社會保障體系這一目標，加強被征地農(nóng)民基本生活保障制度與城鄉(xiāng)職工基本養(yǎng)老保險制度的銜接。將農(nóng)民工納入社會保障體系，使他們在向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移過程中，逐步從土地保障轉(zhuǎn)換到現(xiàn)代社會保障系統(tǒng)。在制度設(shè)計上，要適應(yīng)農(nóng)民工流動性大的特點，使其社會保險權(quán)益可以方便地轉(zhuǎn)移接續(xù)，并保證其流動就業(yè)過程中社會保障權(quán)益不受侵害。對于長期在城市就業(yè)并定居的農(nóng)民工，應(yīng)逐步納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度。對于仍然固守在農(nóng)村以土地為主要生活來源的農(nóng)民，則需要逐步完善農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，提高保障能力。明確政府在建設(shè)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度中的主導(dǎo)作用，拓寬資金籌集渠道，變“個人繳費為主、集體補助為輔”為“個人、集體和政府”三方共同籌資，根據(jù)各地農(nóng)民人均純收入情況逐步提高農(nóng)村養(yǎng)老保險的籌資水平，并同步增加保險的享受標準。積極探索“城?！焙汀稗r(nóng)保”相對獨立，又可以相互轉(zhuǎn)換的運行模式，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障打好基礎(chǔ)。針對傳統(tǒng)農(nóng)保保障水平偏低且固定不變的缺陷，實行將最低繳費和給付標準與農(nóng)村最低保障標準掛鉤的方法，建立繳費的增長機制，繳費標準的可選擇機制和待遇調(diào)整機制。擴大政府對農(nóng)民提供適當保費補貼的范圍，調(diào)動農(nóng)民參保積極性。（三）加大公共財政投入力度，擴大農(nóng)保覆蓋面和提高其社會保障功能財政是國家宏觀調(diào)控的必要手段，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展和支持農(nóng)村建設(shè)的重要財力保障。過去受國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和宏觀政策的影響，財政政策及其財力分配存在重大缺陷，對農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力投入不足，對農(nóng)村的社會性投入更為匱乏，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足，發(fā)展滯后，這是長期以來我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)得以固化的一個關(guān)鍵性原因。為了貫徹落實中央提出的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的原則精神，防止城鄉(xiāng)差距過度擴大，必須調(diào)整和改變現(xiàn)行財政分配不合理的現(xiàn)狀，切實加大對“三農(nóng)”投入的傾斜力度，要讓公共財政逐步覆蓋農(nóng)村。“農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的需求彈性非常大，無論是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)還是貧困地區(qū)都如此。少量的補助就能大大增加農(nóng)民參保積極性和參保率。從政策意義角度講，財政補助是農(nóng)保事業(yè)發(fā)展的催化劑，較少的投入就能較大程度地提高參保率和覆蓋面，這對農(nóng)保事業(yè)有著非常重要的現(xiàn)實借鑒意義。要根據(jù)黨的十六屆六中全會關(guān)于“建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”和“加大公共財政對農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的投入”的要求，以繳費補貼、老人直補、基金貼息、待遇調(diào)整等多種方式，逐步擴大農(nóng)村養(yǎng)老保險的覆蓋面，建立農(nóng)民參保提高待遇水平。公共財政要全過程支持農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)，降低農(nóng)民參保門檻，提高保障水平。公共財政要加大對工作體系的投入，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理機構(gòu)不再提取管理服務(wù)費，人員和工作經(jīng)費應(yīng)列入同級財政預(yù)算，盡快解決原制度從保險費中提取管理費，用于人員和工作經(jīng)費的問題。同時要以多種方式建立農(nóng)民參保補貼制度。在面向農(nóng)民的籌資上，要降低門檻，堅持政府組織引導(dǎo)和農(nóng)民自愿相結(jié)合，以政府投資為主，低水平起步，建立農(nóng)民的最基本養(yǎng)老保障制度。參考文獻：趙建國,[J].財經(jīng)問題研究,2007(8).[J].地方財政研究,2007(6).胡鞍鋼,:挑戰(zhàn)與策略[J].財經(jīng)問題研究,2007(3).[J].社會保障制度,2005(1).[J].生產(chǎn)力研究,2005(4).發(fā)展現(xiàn)狀與政策建議[Z].國務(wù)院發(fā)展研究中心“推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)”課題.