【正文】 政策之間缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性，頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，無法建立起政策的權(quán)威性和可信性，造成政策執(zhí)行起來普遍性的短期行為和投機(jī)行為，對(duì)新政策搞“上有政策、下有對(duì)策”也就不奇怪了。煤炭產(chǎn)業(yè)經(jīng)過了80年代的“有水快流”，承包搞活政策，又經(jīng)歷了90年代的企業(yè)改制、關(guān)井壓產(chǎn)政策，政策變化大，使得各主體主觀心理預(yù)期認(rèn)為政策還要變化，就促使人們對(duì)現(xiàn)在的關(guān)閉小煤礦政策持觀望態(tài)度，執(zhí)行不徹底；就煤礦生產(chǎn)安全方面來說，《礦山安全法》、《煤炭法》、《安全生產(chǎn)法》和《煤礦安全監(jiān)察條例》等對(duì)之都有規(guī)定，由于制定時(shí)間不一致，互相矛盾。有些條款滯后卻沒有修改。如，安全生產(chǎn)監(jiān)管方面：原煤炭工業(yè)部制定頒布的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求：煤礦井下必須使用防爆電器,由于老礦井的設(shè)計(jì)卻無法安裝與使用防爆電器,客觀上不能實(shí)施，為應(yīng)付達(dá)標(biāo)只好采取“下有對(duì)策”；國(guó)務(wù)院《煤礦安全監(jiān)察條例》規(guī)定的處罰力度過輕，警告，記過缺乏實(shí)際意義，并且和人大制定《安全生產(chǎn)法》對(duì)煤礦安全事故責(zé)任人的處罰力度不一致，這種政策之間的“撞車”為政策執(zhí)行者各行其是，各取所需提供了條件，造成對(duì)政策的選擇性執(zhí)行，避重就輕，無法威懾違法生產(chǎn)行為?！吧嫌姓?、下有對(duì)策”源于政策執(zhí)行的監(jiān)控不力“為了實(shí)現(xiàn)先前的政策決定中所確定的目標(biāo)，接受有關(guān)政策指導(dǎo)的公共部或者團(tuán)體所采取的行動(dòng)”。簡(jiǎn)而言之，政策執(zhí)行就是把政策付諸行動(dòng)。但是“想當(dāng)然的認(rèn)為政策付諸實(shí)施的過程十分簡(jiǎn)單，一定會(huì)達(dá)到?jīng)Q策目標(biāo)是錯(cuò)誤的”[7]在現(xiàn)實(shí)中，政策得不到貫徹實(shí)施甚至成為一紙空文的情況時(shí)有發(fā)生，究其原因，主要是政策執(zhí)行過程中會(huì)受到權(quán)力、利益和人的思想意識(shí)等主客觀方面的干擾，所以必須對(duì)政策執(zhí)行加以監(jiān)控。監(jiān)控的效果決定于監(jiān)控組織的權(quán)威性大小，監(jiān)控資源、監(jiān)控信息、監(jiān)控體制的完備情況。但是，煤礦安全生產(chǎn)的監(jiān)控部門面臨的卻是監(jiān)控的權(quán)威、資金、技術(shù)、人力、信息資源的嚴(yán)重不足問題。這就造成實(shí)際工作的幾個(gè)工作人員監(jiān)督幾十甚至幾百個(gè)煤礦，信息缺乏、檢測(cè)設(shè)備落后，安全生產(chǎn)監(jiān)控政策執(zhí)行起來流于形式。甚至在煤礦事故的處理中，監(jiān)察部門只有建議權(quán)，權(quán)威性不足，社會(huì)輿論、新聞媒體的監(jiān)督缺乏實(shí)質(zhì)制約性，且容易受權(quán)力干擾，導(dǎo)致一些政府和大型企業(yè)在政策的執(zhí)行中大搞“對(duì)策”行為。三、“上有政策、下有對(duì)策”現(xiàn)象的治理對(duì)策。實(shí)現(xiàn)黨的十七大提出的全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)，關(guān)鍵在于各地、各部門著力轉(zhuǎn)變不適應(yīng)不符合科學(xué)發(fā)展觀的思想觀念，著力解決影響和制約科學(xué)發(fā)展的突出問題，使中央關(guān)于推動(dòng)科學(xué)發(fā)展重大決策部署貫徹落實(shí)到位，保證政令暢通，真正把全社會(huì)的發(fā)展積極性引導(dǎo)到推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)和諧上來。（一）樹立適應(yīng)科學(xué)發(fā)展觀要求的正確政績(jī)觀是遏制“上有政策、下有對(duì)策”現(xiàn)象的基本前提。貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，必須牢固樹立正確政績(jī)觀。樹立正確政績(jī)觀，首先要解決好“政績(jī)?yōu)檎l創(chuàng)”的問題，始終把群眾的情緒作為第一信號(hào)，把群眾的需要作為第一選擇，切實(shí)解決農(nóng)民增收、企業(yè)改制、勞動(dòng)就業(yè)、征地拆遷以及教育、醫(yī)療等群眾關(guān)注的熱點(diǎn)問題，用解決關(guān)系群眾切身利益問題的實(shí)際成效創(chuàng)政績(jī)。其次要解決好“創(chuàng)什么樣政績(jī)”的問題，始終堅(jiān)持以人為本，用全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展來創(chuàng)造政績(jī)。再次要解決好“靠什么創(chuàng)政績(jī)”的問題，想問題、做決策、辦事情，必須實(shí)事求是，一切從實(shí)際出發(fā)，在科學(xué)把握本地區(qū)本單位發(fā)展 基礎(chǔ)、優(yōu)勢(shì)條件和制約因素的基礎(chǔ)上，形成切實(shí)可行的發(fā)展思路，并在具體工作中加以貫徹。（二）健全科學(xué)民主的決策制度是遏制“上有政策、下有對(duì)策”現(xiàn)象的關(guān)鍵所在。合理的公共政策需要科學(xué)民主的決策制度來保證，而民主決策和科學(xué)政策評(píng)估是保證政策科學(xué)性的前提條件。民主化決策要求在政策制定過程中，既要發(fā)揮學(xué)術(shù)性團(tuán)體、專業(yè)性咨詢機(jī)構(gòu)的作用，更要整合政府不同機(jī)構(gòu)內(nèi)部各種“智囊團(tuán)”的作用，使不同部門制定的政策通過“智囊團(tuán)”這一橋梁得到相互協(xié)調(diào)、配套，增加政策執(zhí)行的預(yù)期性和穩(wěn)定性。完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見。只有通過科學(xué)決策形成合理完備的公共政策，減少政策執(zhí)行主體投機(jī)行為的可能性，減少違反政策所帶來的違規(guī)收益，加大政策違規(guī)的心理成本和被發(fā)現(xiàn)幾率，才能使“上有政策、下有對(duì)策”所獲得的凈收益趨向?yàn)榱?，甚至為?fù)，消除“對(duì)策行為”產(chǎn)生的收益動(dòng)機(jī)。（三）完善科學(xué)的政績(jī)考核機(jī)制是遏制“上有政策、下有對(duì)策”的核心內(nèi)容。探索建立干部政績(jī)的科學(xué)考核機(jī)制，是推動(dòng)各地方、各部門落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要抓手。要抓緊建立內(nèi)涵更豐富、指標(biāo)更科學(xué)、設(shè)計(jì)更完善的政績(jī)考核體系，包括勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、教育衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等內(nèi)容都要納入考核體系。對(duì)干部考核評(píng)價(jià)不僅要關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度，財(cái)政收入的多寡，還要注重黨的路線、方針、政策的執(zhí)行力度以及國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)的遵守程度。要在政績(jī)考核中增加群眾評(píng)價(jià)的比重，改變自上而下的單一政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系，融入企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體特別是人民群眾的評(píng)價(jià)意見，使政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)主體多元化，彰顯企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和群眾意見在官員政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)當(dāng)中的重要作用，使地方官員在注重政績(jī)和升遷的同時(shí)，更加注重可持續(xù)發(fā)展，更多考慮公眾需要和公眾利益。（四）完善政策執(zhí)行的監(jiān)控系統(tǒng)是遏制“上有政策、下有對(duì)策”現(xiàn)象的重要保證。政策執(zhí)行者之所以敢于挑戰(zhàn)上級(jí)政策的權(quán)威性，一個(gè)重要原因就是政策執(zhí)行監(jiān)控機(jī)構(gòu)法律地位低，權(quán)威性不夠。有的監(jiān)控機(jī)構(gòu)隸屬于地方政府，受權(quán)力干擾大，獨(dú)立性不強(qiáng)，造成下級(jí)監(jiān)控上級(jí)、部門監(jiān)控政府的問題，機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)的先天缺陷致使監(jiān)控效率遞減，監(jiān)控行為流于形式。要通過立法，以法律保障監(jiān)控部門的獨(dú)立地位，賦予其更大的監(jiān)控權(quán)力，增強(qiáng)權(quán)威性，使監(jiān)控做到“有法可依”、“有權(quán)可依”；要利用現(xiàn)代信息技術(shù)建立政策執(zhí)行的監(jiān)控系統(tǒng)，收集處理政策執(zhí)行的完整信息，建立信息控制系統(tǒng)；要加大對(duì)監(jiān)控部門的資金、技術(shù)設(shè)備、人員編制方面的政策傾斜，資金、技術(shù)設(shè)備、人員是監(jiān)控行動(dòng)得以開展的前提條件，必須改變現(xiàn)在監(jiān)控部門資源不足的情況，使政策執(zhí)行得到充分的資源支持，避免由于資源不足而導(dǎo)致“下有對(duì)策”現(xiàn)象泛濫。最后，監(jiān)督不是一個(gè)人的事，我們一直在強(qiáng)調(diào)人民群眾是我們監(jiān)督的主體，是監(jiān)督的主力軍，所以作為人民群眾的一員一定要善于行使手中的權(quán)利，不要個(gè)人自掃門前雪，更不要事不關(guān)己高高掛起，一定要有一種責(zé)任感和使命感，行使自身參與公共事務(wù)管理的權(quán)利，讓我們的政策得到更加有效的貫徹和落實(shí)、讓我們的人民群眾能更加切身的感受到黨和政府對(duì)自己的關(guān)心、得到實(shí)惠，這才是我們制定政策的初衷?！俺踔圆桓模ㄓ斜O(jiān)管”，希望通過我們每一個(gè)人的努力，可以使我們徹底走出“上有政策，下有對(duì)策”的怪圈。第五篇：“上有政策,下有對(duì)策”動(dòng)因與對(duì)策研究“上有政策，下有對(duì)策”動(dòng)因與對(duì)策研究摘要伴隨公共行政領(lǐng)域的擴(kuò)大，公共政策理論與公共行政實(shí)踐結(jié)合愈加緊密，人們開始更加關(guān)注政策的執(zhí)行。本文針對(duì)我國(guó)“上有政策，下有對(duì)策”的現(xiàn)象，探討政策執(zhí)行者執(zhí)行不力的原因，引入現(xiàn)代企業(yè)管理方法，以期提高我國(guó)地方政府政策執(zhí)行力。關(guān)鍵詞：政策；動(dòng)因；對(duì)策目前，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各種社會(huì)矛盾逐漸凸顯出來，群體性事件頻發(fā)。為實(shí)現(xiàn)我國(guó)順利完成社會(huì)轉(zhuǎn)型目標(biāo)，貫徹落實(shí)中央政策，加強(qiáng)地方政策執(zhí)行能力是關(guān)鍵。而“上有政策，下有對(duì)策”一直是我國(guó)政策執(zhí)行的一大頑疾。據(jù)搜狐網(wǎng)報(bào)道，2006年8月廣州市國(guó)土房管局掛牌出讓開發(fā)區(qū)兩塊住宅地，要求90%建成90平方米以下中小戶型。值得注意的是這兩幅最終必須建成至少4603套限價(jià)中小戶型房，每套房的最高價(jià)不能超過6000元/平方米建筑面積。消息出來之后一時(shí)成為業(yè)內(nèi)關(guān)注的焦點(diǎn)，這是廣州乃至全國(guó)首先推出的限價(jià)房，而更讓人們關(guān)注的是限定的價(jià)格6000元/平方米，因?yàn)檫@個(gè)區(qū)域的商品房均價(jià)不到5000元/平方米，在居住環(huán)境容積率方面也比“限價(jià)房”好很多，那這樣的限價(jià)顯然沒有意義，不少網(wǎng)友甚至業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為政府沒有限價(jià)簡(jiǎn)直就是在抬價(jià)，目的是把地賣個(gè)好價(jià)錢。近年來，房地產(chǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)市場(chǎng)過熱，商品住房?jī)r(jià)格過高、上漲過快、供應(yīng)緊張的問題。國(guó)務(wù)院對(duì)此出臺(tái)多項(xiàng)政策嚴(yán)厲打擊囤地炒房等非法炒作行為。然而，廣州市政府在全國(guó)率先推行“限價(jià)房”，打著響應(yīng)中央號(hào)召的旗，實(shí)為哄抬房?jī)r(jià)，牟取利益，“掛羊頭，賣狗肉”造成政府公信力下降，上級(jí)政策也變?yōu)橐患埧瘴?。一、“上有政策，下有?duì)策”現(xiàn)象的表現(xiàn)（一）政策執(zhí)行的原則性缺失有效的政策執(zhí)行離不開正確把握政策的原則性和創(chuàng)新性?！霸瓌t性是有政策本身固有的屬性所決定的” ①,黨和國(guó)家制定的各種方針政策是從人民的根本利益出發(fā)，針對(duì)特定的政策問題和目標(biāo)而設(shè)定，具有很強(qiáng)的宏觀性和指導(dǎo)意義。政策執(zhí)行首要是保證領(lǐng)會(huì)黨中央文件精神和宗旨，嚴(yán)格按照政策規(guī)定落實(shí)政策目標(biāo)，不能隨意曲解政策。創(chuàng)新性要求上級(jí)政府或部門政策給予下級(jí)政府或部門一定發(fā)揮空間，地方政府或部門依據(jù)實(shí)際情況有效整合利用地方資源，尋找適當(dāng)途徑，創(chuàng)新手段，靈活解決問題達(dá)成目標(biāo)。堅(jiān)持政策的原則性，才能保持政策的嚴(yán)肅和權(quán)威，樹立政策執(zhí)行者人民公仆和政府為人民服務(wù)的良好形象。堅(jiān)持政策的創(chuàng)新性，才能避免政策教條僵化，是政策不至于成“空頭支票”。從以上角度出發(fā)，政策落實(shí)不到位往往由于政策執(zhí)行者不恰當(dāng)?shù)淖兺ǎ?1.“神不似，形似”，照搬照抄上級(jí)文件，不加思考，機(jī)械執(zhí)行，不求靈活變通，思想僵化、保守、封閉。奉行“不求有功，但求無過”的消極思想。表面上堅(jiān)持政策原則，實(shí)際違背了政策創(chuàng)新性。2.“神不似，形亦失”，過分強(qiáng)調(diào)政策創(chuàng)新性，背離政策原則性。以地方利益為準(zhǔn)，隨意“變通”上級(jí)政策，給政策“打折處理”，甚至出現(xiàn)與上級(jí)政策相悖的情形。（二）政策落實(shí)的不良效果，在政策執(zhí)行過程中，利用上級(jí)政策的信息缺陷，在政策的具體執(zhí)行上，對(duì)原政策進(jìn)行附加，曲解政策精神、擴(kuò)大政策對(duì)象范圍、替換政策內(nèi)容等以獲取私利。“土政策”便是典型的政策附加。不僅造成政策執(zhí)行過程的復(fù)雜化，同時(shí)降低政府部門的公信力和政策的嚴(yán)肅性。，政策在執(zhí)行過程中，“斷章取義”——政策只被部分執(zhí)行，使政策目標(biāo)偏離，政策無效等現(xiàn)象。，或是由于政策阻礙地方利益，或是由于政策執(zhí)行者自身原因，對(duì)政策執(zhí)行只做表面功夫，照搬照抄上級(jí)文件，傳達(dá)上級(jí)任務(wù)卻不對(duì)政策實(shí)際執(zhí)行過程不做任何評(píng)估和監(jiān)督，敷衍了事。，政策執(zhí)行者抱與政策相抗衡的態(tài)度，為政策落實(shí)設(shè)置重重障礙。二、“上有政策，下有對(duì)策”現(xiàn)象的原因分析（一）政策執(zhí)行機(jī)制的影響，職能不清。長(zhǎng)期以來，我國(guó)政府面臨機(jī)構(gòu)繁多、部門林立、職能設(shè)置重復(fù)的問題，造成各方利益難以均衡，政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)政策附加、政策抵抗等問題。職能劃分不清，多頭決策，導(dǎo)致政出多門和執(zhí)行者相互“扯皮”、推諉現(xiàn)象。，執(zhí)行主體自身監(jiān)督意識(shí)較弱。美國(guó)著名行政學(xué)家艾莉諾?奧斯特羅姆指出，“在每一個(gè)群體中，都有不顧道德規(guī)范，只要一有可能便采取機(jī)會(huì)主義行為的人”。因此，在政策執(zhí)行過程中必須完善監(jiān)督機(jī)制。我國(guó)監(jiān)督主體在政策執(zhí)行過程中由于自身監(jiān)督意識(shí)是較弱、制度欠缺等方面的原因還存在監(jiān)督乏力的現(xiàn)象。，政出多門。公共政策的執(zhí)行往往牽扯到多個(gè)部門，政出多門就是由于部門間“各自為政”，缺乏溝通協(xié)調(diào)造成的，最終導(dǎo)致政府信用下降和政策執(zhí)行的復(fù)雜性。同時(shí)，信息傳達(dá)距離過長(zhǎng)，上下級(jí)溝通渠道不暢，“上傳下達(dá)”速度緩慢，耗時(shí)費(fèi)力，造成資源浪費(fèi)和政策執(zhí)行延誤。（二）政策執(zhí)行人員素質(zhì)影響政策執(zhí)行者是政策執(zhí)行過程中“諸多因素最為活躍、最為關(guān)鍵的因素”。尤其是直接與政策受眾打交道的基層工作者其政策水平、價(jià)值觀念和政策執(zhí)行方法決定了政策是否能實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。若政策執(zhí)行者缺乏必要的知識(shí)和能力，對(duì)政策理解不透就容易導(dǎo)致政策傳達(dá)、宣傳、執(zhí)行中失真。政策執(zhí)行者思想上拜金主義、利己主義、本位主義、官僚主義等阻礙國(guó)家政策的落實(shí)。領(lǐng)導(dǎo)者的管理理念、思想作風(fēng)直接作用于所在執(zhí)行機(jī)構(gòu)的政治文化和組織氛圍。在我國(guó)，政府部門領(lǐng)導(dǎo)者即使政策執(zhí)行者也是政策制定者，官僚主義作風(fēng)影響下，政策執(zhí)行者脫離民眾，貪圖舒服，做“官老爺”，令政策只成“口號(hào)”。（三）中央與地方利益的博弈中央政府制定的政策是從全國(guó)的情況出發(fā)，具有全局性。地方性政策必然從本地區(qū)情況出發(fā)。然而，我國(guó)幅員遼闊、人口眾多，在東部地區(qū)和西部地區(qū)，沿海地區(qū)和內(nèi)陸地區(qū)，城市地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面存在很大差異性。中央與地方考慮問題的角度和方式不同，從而對(duì)利益的要求也不同。在利益總量既定的條件下，國(guó)家制度、法律對(duì)中央與地方利益界定不明確，容易使雙方相互爭(zhēng)奪某一領(lǐng)域利益資源，產(chǎn)生矛盾。（四）政策本身的缺陷任何政策能夠得到好的貫徹和落實(shí)都必須以提供科學(xué)合理的政策方案為前提，缺乏合理性的政策只會(huì)背離了解決問題的初衷。在缺乏“實(shí)事求是”精神，主觀臆想設(shè)計(jì)下提出的不合實(shí)際的政策目標(biāo)挫傷政策執(zhí)行者工作的積極性，甚至因政策目標(biāo)要求過高造成政策執(zhí)行者虛報(bào)謊報(bào)政績(jī)。諸如“大躍進(jìn)”時(shí)期提出的“趕英超美”等政策目標(biāo)違背客觀規(guī)律，導(dǎo)致在執(zhí)行中失敗的慘痛教訓(xùn)。三、解決“上有政策，下有對(duì)策”問題的路徑（一）制定公共政策應(yīng)具有公平性、正義性、明晰性的特點(diǎn)。以實(shí)現(xiàn)公共意志為目標(biāo)的政府在社會(huì)運(yùn)行系統(tǒng)中扮演利益再分配者和仲裁者。正是基于這樣的角色要求，政府行為應(yīng)始終保持公正立場(chǎng)，引導(dǎo)和落實(shí)公眾意志，調(diào)節(jié)各方利益，滿足公民合理需求，保障公民權(quán)利不受侵害，提供正義與功力相結(jié)合的公平方案（政策），實(shí)現(xiàn)社會(huì)的正義和有序。政策必須是明確、清晰，有利于政策執(zhí)行過程中可操作性，不能模棱兩可、含糊不清。含糊籠統(tǒng)的政策容易引起政策被曲解，導(dǎo)致政策執(zhí)行失敗。（二）完善政策執(zhí)行機(jī)制。政策執(zhí)行者其公共權(quán)力來源于公眾，負(fù)有公共責(zé)任。建立責(zé)任制對(duì)其行為進(jìn)行控制和規(guī)范勢(shì)在必行。對(duì)崗位進(jìn)行工作分析，明確職位職責(zé)、權(quán)利范圍、能力要求等狀況，將責(zé)任落實(shí)到具體個(gè)人，對(duì)政策執(zhí)行偏差、執(zhí)行誤差，甚至違背政策、對(duì)抗政策造成嚴(yán)重后果的責(zé)任人給予有依據(jù)的懲罰措施。強(qiáng)化政策執(zhí)行者責(zé)任意識(shí)和服務(wù)意識(shí)。實(shí)行政策執(zhí)行公開化制度，增強(qiáng)政策執(zhí)行活動(dòng)的透明度——除涉及黨和國(guó)家機(jī)密外，按照相關(guān)法律、程序公布信息，從而減少“暗箱操作”的生存空間。建立專業(yè)性的溝通協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，建立雙向溝通的通常渠道，保證上情下達(dá)、下情上達(dá)和橫向溝通順暢。精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，利用現(xiàn)代科技，縮短溝通環(huán)節(jié)和距離，減少信息失真率。（三）強(qiáng)化監(jiān)督主體的監(jiān)督作用。，設(shè)立專門的監(jiān)督委員會(huì)，使人大代表專職化，防止人大代表權(quán)力邊緣化危險(xiǎn)。，要求監(jiān)督主體和客體相分離，將上級(jí)機(jī)構(gòu)僅限于業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)督機(jī)構(gòu)不受同級(jí)黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)。，人民群眾是政策主要對(duì)象，