【正文】 ，關(guān)閉不合格的煤礦就是減少了財(cái)政收入，減少了官員的政績，地方政府及其官員出于地方利益的需要對(duì)中央要求清理小煤礦，關(guān)閉不合格的礦井的政策軟拖硬抗，拒不執(zhí)行，為查封的煤礦說情，打招呼；就政策目標(biāo)指向群體即礦主來看，煤礦開采的巨額利潤是其逃避政策的規(guī)制，大搞上有政策，下有對(duì)策的原始動(dòng)力。資本只要有“有50%的利潤就能鋌而走險(xiǎn)，為了100%利潤就敢踐踏一切人間法律，有300%利潤就敢犯任何罪行，甚至冒絞首的危險(xiǎn)”。（二）權(quán)力尋租是造成上有政策、下有對(duì)策的關(guān)鍵原因。政策執(zhí)行效果在很大程度上取決于政策執(zhí)行人員對(duì)自身的角色定位。執(zhí)行人員一方面扮演著政府機(jī)關(guān)代理人的角色，充當(dāng)公共角色；同時(shí)又作為普通社會(huì)的一員，充當(dāng)私人角色。公共角色要求其代表人民利益不折不扣的貫徹執(zhí)行政策，然而，應(yīng)然判斷終究不等于實(shí)然判斷，理想的行為規(guī)范和行政實(shí)踐之間畢竟存在一定差距，由于“經(jīng)濟(jì)人”理性的存在，政策執(zhí)行者也在時(shí)刻追求自己利益最大化的執(zhí)行方式，[6]由于制度的不完善，這種角色錯(cuò)位極有可能導(dǎo)致權(quán)力尋租。權(quán)力尋租是權(quán)力所有者利用公權(quán)力直接尋求非生產(chǎn)性利潤的活動(dòng)，是通過權(quán)力去參與商品交換和市場競爭以獲取物質(zhì)利益?！皺?quán)力尋租” 腐蝕的就是政策執(zhí)行主體，通過政策執(zhí)行主體角色異化改變公共政策的本意，使政策執(zhí)行走樣，甚至落空。在煤礦生產(chǎn)管理領(lǐng)域的“權(quán)力尋租”具體表現(xiàn)“官煤勾結(jié)”：官員或者利用公權(quán)力為不合格的，內(nèi)藏安全隱患的小煤礦提供“官府”保護(hù)來獲取利益；或者利用為煤礦企業(yè)辦理采礦許可證、煤炭生產(chǎn)許可等證照收受賄賂，甚至官員及其家屬自身就是礦主和股東；“官煤勾結(jié)”是公權(quán)力對(duì)煤礦經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的不正當(dāng)?shù)慕槿雽?dǎo)致的權(quán)力腐敗。政策目標(biāo)指向群體即礦主通過利益回報(bào)的方式與政策執(zhí)行官員結(jié)成了利益共同體，雙方各取所需，卻給人民生命財(cái)產(chǎn)的巨大威脅，破壞了政策的權(quán)威性?！肮倜汗唇Y(jié)”使得煤礦安全生產(chǎn)政策的執(zhí)行大打折扣，在安全監(jiān)管、核定生產(chǎn)能力、證照審批等方面搞形式主義，走過場，結(jié)果就是使一些安全要求不達(dá)標(biāo)，生產(chǎn)能力不足的小煤礦通過檢查，照常生產(chǎn)，導(dǎo)致礦難多發(fā)。這種由于政策執(zhí)行主體和目標(biāo)主體相勾結(jié)導(dǎo)致的“對(duì)策”行為極大的影響了原政策的執(zhí)行，甚至使原政策成為一紙空文。（三）政策本身的缺陷是造成“上有政策、下有對(duì)策”的制度原因政策得到很好執(zhí)行，前提是政策本身具有合理性，而政策本身的缺陷構(gòu)成了“上有政策、下有對(duì)策”的誘發(fā)因素。政策缺陷體現(xiàn)為政策的多變、政出多門、政策缺乏科學(xué)性，不完整，不配套。今天這個(gè)部門在自己管轄范圍制定一個(gè)政策，時(shí)過不久，情況發(fā)生了變化，又由另外部門匆忙出臺(tái)一個(gè)政策，這些政策之間缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性，頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，無法建立起政策的權(quán)威性和可信性，造成政策執(zhí)行起來普遍性的短期行為和投機(jī)行為，對(duì)新政策搞“上有政策、下有對(duì)策”也就不奇怪了。煤炭產(chǎn)業(yè)經(jīng)過了80年代的“有水快流”，承包搞活政策，又經(jīng)歷了90年代的企業(yè)改制、關(guān)井壓產(chǎn)政策，政策變化大，使得各主體主觀心理預(yù)期認(rèn)為政策還要變化，就促使人們對(duì)現(xiàn)在的關(guān)閉小煤礦政策持觀望態(tài)度，執(zhí)行不徹底；就煤礦生產(chǎn)安全方面來說，《礦山安全法》、《煤炭法》、《安全生產(chǎn)法》和《煤礦安全監(jiān)察條例》等對(duì)之都有規(guī)定，由于制定時(shí)間不一致，互相矛盾。有些條款滯后卻沒有修改。如，安全生產(chǎn)監(jiān)管方面：原煤炭工業(yè)部制定頒布的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求：煤礦井下必須使用防爆電器,由于老礦井的設(shè)計(jì)卻無法安裝與使用防爆電器,客觀上不能實(shí)施，為應(yīng)付達(dá)標(biāo)只好采取“下有對(duì)策”；國務(wù)院《煤礦安全監(jiān)察條例》規(guī)定的處罰力度過輕，警告，記過缺乏實(shí)際意義，并且和人大制定《安全生產(chǎn)法》對(duì)煤礦安全事故責(zé)任人的處罰力度不一致，這種政策之間的“撞車”為政策執(zhí)行者各行其是，各取所需提供了條件，造成對(duì)政策的選擇性執(zhí)行，避重就輕，無法威懾違法生產(chǎn)行為。（四）政策執(zhí)行的監(jiān)控不力是“上有政策、下有對(duì)策”的管理體制原因“為了實(shí)現(xiàn)先前的政策決定中所確定的目標(biāo)，接受有關(guān)政策指導(dǎo)的公共部或者團(tuán)體所采取的行動(dòng)”。簡而言之，政策執(zhí)行就是把政策付諸行動(dòng)。但是“想當(dāng)然的認(rèn)為政策付諸實(shí)施的過程十分簡單，一定會(huì)達(dá)到?jīng)Q策目標(biāo)是錯(cuò)誤的”[7]在現(xiàn)實(shí)中，政策得不到貫徹實(shí)施甚至成為一紙空文的情況時(shí)有發(fā)生，究其原因，主要是政策執(zhí)行過程中會(huì)受到權(quán)力、利益和人的思想意識(shí)等主客觀方面的干擾，所以必須對(duì)政策執(zhí)行加以監(jiān)控。監(jiān)控的效果決定于監(jiān)控組織的權(quán)威性大小，監(jiān)控資源、監(jiān)控信息、監(jiān)控體制的完備情況。但是，煤礦安全生產(chǎn)的監(jiān)控部門面臨的卻是監(jiān)控的權(quán)威、資金、技術(shù)、人力、信息資源的嚴(yán)重不足問題。這就造成實(shí)際工作的幾個(gè)工作人員監(jiān)督幾十甚至幾百個(gè)煤礦，信息缺乏、檢測設(shè)備落后，安全生產(chǎn)監(jiān)控政策執(zhí)行起來流于形式。甚至在煤礦事故的處理中，監(jiān)察部門只有建議權(quán)，權(quán)威性不足，社會(huì)輿論、新聞媒體的監(jiān)督缺乏實(shí)質(zhì)制約性，且容易受權(quán)力干擾，導(dǎo)致一些政府和大型企業(yè)在政策的執(zhí)行中大搞“對(duì)策”行為。