【正文】 目前，普遍存在的“監(jiān)督無力”現(xiàn)象，與我們擁有形式多樣的各種監(jiān)督是極不相稱的，究其原因，監(jiān)督者不能實施有效監(jiān)督，并非監(jiān)督者主觀上的不想監(jiān)督，而是客觀上的無法進行監(jiān)督。其根本原因之一就在于監(jiān)督者缺乏監(jiān)督所需要的權(quán)力，這也就是我們所說的監(jiān)督者與被監(jiān)督者權(quán)力的對等程度的判斷標(biāo)準，權(quán)力對比程度越高，監(jiān)督越有效；程度越低，監(jiān)督越無效。而實現(xiàn)權(quán)力的對等就必須改革權(quán)力架構(gòu)理順監(jiān)督機制，使監(jiān)督者享有充分的權(quán)力，避免其權(quán)力被已經(jīng)濫用了的權(quán)力所左右或架空。首先，必須增強專門監(jiān)督機關(guān)——紀檢監(jiān)察部門的權(quán)威性，改革權(quán)力架構(gòu)，通過立法的形式來保障其監(jiān)督的抗干擾能力和獨立性，必須明確規(guī)定紀委履行職責(zé)所必須有的規(guī)范、干部職權(quán)、執(zhí)紀權(quán)限，明確上級紀委對下級紀委任免干部、部署工作、業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力，使上級紀委對下級紀委的領(lǐng)導(dǎo)具體化、制度化，具有權(quán)威性。其次，必須大力推進司法體制改革，把準司法監(jiān)督脈動，完善律師制度，開展個案監(jiān)督和重要案件評議，保證司法機關(guān)真正依法獨立公正地行使司法監(jiān)督。第三，要切實保障公民的檢舉權(quán)、控告權(quán)和申述權(quán)，保護群眾參與監(jiān)督的積極性。第四，要重視和支持新聞輿論監(jiān)督，盡快制定“新聞法”，充分發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督作用。規(guī)范和充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)反腐的程序、作用。第五，要進一步強化民主監(jiān)督。加強和改進人大對“一府兩院”的監(jiān)督，把權(quán)力運作和廉政情況的審議、監(jiān)督作為審議工作報告時的重點內(nèi)容。各級人民代表大會可以建立廉政委員會。同時，暢通社會協(xié)商對話渠道，充分發(fā)揮人民政協(xié)、各民主黨派和無黨派民主人士對領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運行的民主監(jiān)督作用。第六，要進一步強化對監(jiān)督者的監(jiān)督。監(jiān)督權(quán)的異化，即監(jiān)督者自身權(quán)力運行的不正當(dāng)，是當(dāng)前監(jiān)督工作中出現(xiàn)的一個危害極大的不良現(xiàn)象，嚴重影響監(jiān)督工作的權(quán)威和有效性。必須加大對有監(jiān)督職權(quán)的部門，特別是紀檢、監(jiān)察、檢察、法院等監(jiān)督職能部門的監(jiān)督力度，嚴格查處這些部門監(jiān)督不公或濫用監(jiān)督權(quán)力謀取單位和個人利益的不良行為，促使監(jiān)督部門盡職盡責(zé)地行使監(jiān)督權(quán)力。總之，我們必須不斷地通過體制創(chuàng)新，通過加快立法，使各個監(jiān)督主體、各種監(jiān)督形式充分發(fā)揮其監(jiān)督作用，使廣大黨政機關(guān)工作人員樹立“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償”的觀念，確保權(quán)力的正確行使。（六）加快權(quán)力運行的法制建設(shè)懲治腐敗，建設(shè)廉政是綜合治理的系統(tǒng)工程，需要運用教育的、行政的、法律的多種手段，而在這諸多的手段中，法律無疑是最為有效的手段。為此，必須加強廉政法制化建設(shè)，樹立法律權(quán)威，把廉政建設(shè)的立足點放在不以個人品質(zhì)和意志為轉(zhuǎn)移，從而保證廉政建設(shè)的制度化、經(jīng)常 化和有序化。首先，要大力加強和完善廉政立法。要以法律形式明確界定是非，用客觀標(biāo)準確認廉政、腐敗的內(nèi)含和處延，用法律法規(guī)衡量國家公務(wù)人員是否違背人民的意志，是否有違法亂紀、徇私舞弊等腐敗行為。廉政立法的目的在于規(guī)范國家機關(guān)及其公務(wù)人員的行為，這是將廉政建設(shè)納入法制化軌道的前提條件和重要環(huán)節(jié)。從總體上看，我國的廉政法律體系還不夠完善，不能適應(yīng)反腐敗斗爭形勢發(fā)展的需要。為了完善廉政立法，我們應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國的國情，借鑒國外的先進經(jīng)驗，盡快制定《廉政法》、《反貪污賄賂法》、《公職人員財產(chǎn)申報法》、《經(jīng)濟活動實名法》等，以便把廉政以及監(jiān)督機關(guān)的職能、權(quán)力用法律的形式固定下來，明確哪些是可以做的，哪些是禁止做的，違反了就要受到什么樣的處罰，是公職人員必須遵守的具體規(guī)范，對權(quán)力進行有效的制衡。除了重視制定有關(guān)事后懲戒性的法規(guī)外，更要加強預(yù)防性法規(guī)的制定，逐步建立起一套嚴密的嚴格的廉政法律體系。其次，要嚴格執(zhí)法。制定法律的目的是為了運用它來規(guī)范人們的行為，調(diào)整社會關(guān)系，維護和發(fā)展正常的社會關(guān)系和社會秩序。因此，再好的法律，如果不能在現(xiàn)實生活中得到實現(xiàn)也會失去存在的價值。一般意義上的法的實施，一方面要求一切國家機關(guān)及其公務(wù)人員必須守法。另一方面要求國家行政機關(guān)及其公務(wù)人員嚴格執(zhí)行法律，適應(yīng)法律，從而保證法的實現(xiàn)。這就要求我們破除“教育從嚴，處理從寬”的傳統(tǒng)意識，堅持教育懲處并重，把懲處腐敗分子作為從嚴治黨、從嚴治政，從嚴治“長”的重要措施來抓。在懲治腐敗的過程中，我們要嚴格執(zhí)紀執(zhí)法，絕不允許存在“空檔”、“特區(qū)”，不能搞上下有別，內(nèi)外有別。對于違反黨紀的，不管是什么人，都要執(zhí)行紀律，做到功過分明，賞罰分明，伸張正氣，打擊邪氣。同樣，對于違反法律的，也不管是什么人，一律嚴懲。既要實行法紀、黨紀、政紀嚴懲，又要實行經(jīng)濟制裁，使其財、位、權(quán)三空，夠不上紀律處分的，要變動其崗位，改變其謀私的條件和環(huán)境，借以有效地警戒后人，使人望貪卻步。糾正制度缺陷做牢制度“籠子” 以強化制度執(zhí)行力管住管好權(quán)力總書記在中央紀委二次全會上指出，要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。習(xí)總書記的重要講話，深刻闡述了制度建設(shè)在廉潔政治建設(shè)中的極端重要性。制度作為監(jiān)督的“前端窗口”，在懲防體系建設(shè)中處于基礎(chǔ)性地位。制度建設(shè)主要包括制度的制訂和執(zhí)行兩個主要環(huán)節(jié)。制度的制訂不是目的，制度的執(zhí)行才是制度建設(shè)的終極目標(biāo)和生命力所在。黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作多年來的實踐充分證明：提高反腐倡廉制度的科學(xué)性、增強反腐倡廉制度執(zhí)行力，是推動反腐倡廉建設(shè)科學(xué)發(fā)展的一個重要策略和舉措。筆者認為，從當(dāng)前反腐倡廉工作的實踐來看，只有切實找準反腐倡廉制度建設(shè)上存在的問題，糾正制度缺陷，做牢制度“籠子”，提高制度建設(shè)的科學(xué)性，才能將權(quán)力有效地關(guān)進制度的“籠子”，才能用制度將權(quán)力管住管好，才能抓住反腐倡廉“長”、“?！倍郑瑥亩苿恿疂嵳谓ㄔO(shè)朝著科學(xué)化方向深入發(fā)展。一、切實糾正制度建設(shè)存在的缺陷，做牢制度“籠子”，為提升制度執(zhí)行力奠定堅實基礎(chǔ)經(jīng)過多年來的實踐摸索，各級黨委、政府都建立了一整套反腐倡廉制度，制度體系不可謂不完整，制度涉及面不可不廣。然而，制度建設(shè)存在的缺陷也是顯而易見的。切實糾正和克服這些缺陷，是提升制度執(zhí)行力基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。筆者認為，當(dāng)前制度建設(shè)中至少必須糾正和克服以下缺陷問題：一是制度設(shè)置的盲目性。制度的設(shè)置脫離本單位、本部門實際，制度制定者沒有認真研究反腐倡廉的形勢和趨勢，對反腐倡廉工作究竟需要什么樣的制度研究不夠，對制度的供求現(xiàn)狀缺乏必要的了解，只是十分籠統(tǒng)、模糊地提出制度建設(shè)要求，這是制度建設(shè)盲目性的表現(xiàn)。制度建設(shè)本身是一門學(xué)問，需要科學(xué)的態(tài)度、審慎的作風(fēng)、務(wù)實的精神。制定什么制度，制定到什么程度，必須基于對黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作實踐的充分把握、基于對反腐倡廉形勢的客觀評估、基于對反腐倡廉制度供求關(guān)系的深入研究。二是制度的可操作性不強。從某種意義上講，制度就是規(guī)矩。既然是規(guī)矩，就要有內(nèi)容、主體、程序、監(jiān)督等實質(zhì)性要求。但是，現(xiàn)有的一些制度存在內(nèi)容空洞、要求籠統(tǒng)、難于操作的問題。制度建設(shè)在內(nèi)容上的空洞化，使制度看似健全，實質(zhì)無從執(zhí)行，從而使制度的權(quán)威受到藐視，尊嚴受到挑戰(zhàn)，公信受到懷疑。三是制度內(nèi)容的標(biāo)準不確定性。奧地利裔英國經(jīng)濟學(xué)家哈耶克說過，“一種壞的制度會使好人做壞事，而一種好的制度會使壞人也做好事。”。所謂的“好制度”與“壞制度”，實際上就需要有一個評價標(biāo)準。實踐證明，“好的制度”就是實用、可用和管用的制度。隨著懲防體系建設(shè)的不斷推進，對制度建設(shè)的重視程度在不斷提高，制度建設(shè)的節(jié)奏也在不斷加快。但現(xiàn)在的問題是：一方面制度供給過剩，條條框框到處都是，另一方面有效制度供給不足，還要呼吁制定新的制度。因此，迫切需要對制度建設(shè)建立一套科學(xué)的評價標(biāo)準，讓那些好看但不管用的制度被及時淘汰，讓那些大而空、實踐中無從操作的“擺設(shè)”性制度不得出臺和施行。另外，還要通過評價標(biāo)準，建立起一種導(dǎo)向機制，防止只管制定和出臺制度，不管內(nèi)容是否切合實際、不管是否符合立法意圖、不管執(zhí)行效果是否達到預(yù)期目的的傾向。四是制度主體缺位。制度設(shè)置作為一門科學(xué)，其主體不僅僅是制度的執(zhí)行者，還必須包括制度的制定者、制度的監(jiān)督者和制度的評價者。特別是從制度的監(jiān)督角度看，制度設(shè)計如果忽略了制度的供給者、監(jiān)督者和評價者的參與，往往會給制度設(shè)計帶來很大的疏漏。一個制度出臺后能否有效施行、能否體現(xiàn)出其應(yīng)有的效果，制度的制定者、監(jiān)督者和評價者，都應(yīng)該負起相應(yīng)的責(zé)任。而當(dāng)前幾乎所有的制度，都只有制度的執(zhí)行者成為制度建設(shè)的唯一責(zé)任者，而其它各方都不能負起自己應(yīng)有的責(zé)任。這是導(dǎo)致制度執(zhí)行不力的一個很重要方面。五是責(zé)任追究不到位。制度執(zhí)行不力，很大程度上是因為對責(zé)任的追究不到位，現(xiàn)行的很多制度的內(nèi)容只是重在提醒和警告，對違反者的處罰失之于軟，失之于寬，違反制度的成本太低，對與制度有關(guān)系的制度制定者、監(jiān)督者和評價者的連坐責(zé)任追究更是無從談起，制度的威信大打折扣，制度的生命力不能不受到懷疑。二、強化制度執(zhí)行力，用制度管住、管好權(quán)力狠抓教育這一基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，增強制度執(zhí)行的能動性一是教育要分清層次，有重點。在制度執(zhí)行上，領(lǐng)導(dǎo)干部是重點，領(lǐng)導(dǎo)干部在執(zhí)行制度上的典范作用是不可估量的。同樣，領(lǐng)導(dǎo)干部違反制度，其造成的反面影響也是巨大的。而對領(lǐng)導(dǎo)干部的教育，目前正面臨著很尷尬的局面：在涉及的腐敗案件中，領(lǐng)導(dǎo)干部卻占據(jù)很大比例，領(lǐng)導(dǎo)干部因各種原因受教育的面不大，而參與教育的領(lǐng)導(dǎo)干部受到教育的效果不明顯，甚至很多教育別人的領(lǐng)導(dǎo)干部在腐敗的路上走得更遠。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部接受教育和領(lǐng)導(dǎo)干部受教育的效果，應(yīng)該作為領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的一項重要內(nèi)容。二是教育要著眼于當(dāng)前，立足長遠。要著眼于當(dāng)前，開展及時有效的典型性警示教育，通過參觀監(jiān)獄、看守所、參與刑事庭審等現(xiàn)場活動，把近在身邊的正反面典型進行剖析，在黨員干部思想上產(chǎn)生震憾，心靈得到凈化。此外，還要通過經(jīng)常性的常規(guī)教育，樹立起正確的人生觀、利益觀，提高執(zhí)行制度的自覺性和能動性。三是教育要輕形式、重效果。任何能產(chǎn)生實際效果的形式都是好形式。效果決定一切。當(dāng)前在反腐倡廉教育中，一些地方本末倒置，為了所謂的出成果、樹典型，在形式上挖空心思，表面上搞得轟轟烈烈，各種臺賬、資料齊全，讓人眼花繚亂，而實際效果上卻是一般般，甚至在一些樹為典型的單位出現(xiàn)重大腐敗案件。所以，沒有實際效果的創(chuàng)新都是沒有意義的創(chuàng)新，那只是好大喜功的面子工程，是有害無益的形式主義。加強制度的規(guī)范性建設(shè)，提高制度的可操作性（1）從制度本身著手，努力完善制度。一是制度的制定要有鮮明的時代特征。當(dāng)經(jīng)濟社會發(fā)展到一個新的時期、新的階段，反腐倡廉工作也會面臨新的形勢和新的要求。在制度的內(nèi)容上要滿足這一要求：比如領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律問題，在不同的時期不同的階段，總有不同的反映形式，需要有制度規(guī)定及時跟進；行業(yè)和部門新出現(xiàn)的不正之風(fēng)，損害群眾利益的新情況新問題，也需要有制度規(guī)定及時約束；黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違法的新表現(xiàn)形式，更需要有規(guī)章制度及時懲戒。這就要求制度建設(shè)要不斷探索規(guī)律、掌握規(guī)律、遵循規(guī)律，適應(yīng)反腐倡廉工作的內(nèi)在需求，推出符合實際的制度。二是制度建設(shè)既要有針對性，又要具備延展性。制度建設(shè)的針對性和延展性是相輔相成的，針對性提高了制度的效用，而延展性則拓寬了制度的涵蓋范圍，使制度本身更加嚴密。做好新時期反腐倡廉工作，重要的是在源頭上遏制腐敗的發(fā)生，特別是要通過一系列的改革來深化反腐倡廉工作，而改革體制機制，創(chuàng)新制度是源頭防腐的治本之策。改革創(chuàng)新需要針對源頭腐敗的特點和規(guī)律。在制度制定中，注意關(guān)注制度約束的延展性，防止制度漏洞的出現(xiàn)，杜絕執(zhí)行者打制度的“擦邊球”的現(xiàn)象，三是制度建設(shè)要有前瞻性。制度建設(shè)重在防范，既然要防范，制度設(shè)計就要有一定的提前量。特別是隨著社會主義市場經(jīng)濟的建立和與不斷完善，各項改革的不斷深化，反腐倡廉工作已經(jīng)滲透到社會生活的各個方面，需要制度來規(guī)范的情況也在不斷增多。在黨風(fēng)廉政建設(shè)的實踐中可以看到，由于制度建設(shè)的滯后，給事后的糾正帶來了很大的工作被動，特別是對一些風(fēng)氣性的問題，如果不能早發(fā)現(xiàn)、早制止、早規(guī)范，不但糾風(fēng)的成本高，而且造成的危害和影響也更大。因此，作為制度的設(shè)計者，要洞悉經(jīng)濟社會發(fā)展的趨勢，靈敏反應(yīng)黨風(fēng)廉政建設(shè)的新信息，及時提出制度建設(shè)預(yù)案，既不讓黨員干部在干事創(chuàng)業(yè)中陷于無制度規(guī)則的猶豫徘徊中，又不讓他們因為無制度規(guī)則的約束盲動蠻干而承擔(dān)過錯。（2）提高制度建設(shè)質(zhì)量，強化制度的可操作性。首先要提高制度的系統(tǒng)性。制度建設(shè)有大局觀，從系統(tǒng)的角度審視制度建設(shè)，既要縱橫交錯，又要涇渭分明，織嚴制度網(wǎng)絡(luò)。所謂“嚴”，是指缺一個不行，增一個多余。讓制度之網(wǎng)恢恢，疏而不漏，這應(yīng)該是制度建設(shè)系統(tǒng)性的最佳體現(xiàn)，也是制度建設(shè)的較高層次。與此同時，要為制度建設(shè)卸載減負，該交給法律的，由法律來調(diào)整，該由部門規(guī)章來規(guī)范的，由部門規(guī)章來規(guī)范，該由內(nèi)部制度來約束的，由內(nèi)部制度來約束。制度不能追求大而全。其次提高制度的效用性。制度建設(shè)應(yīng)該著眼于以下幾點。一是“實用”。“實用”就是“需要”，既是監(jiān)督管理的依據(jù)，又是黨員干部遵守的規(guī)矩，不追求華而不實的形式和空泛的內(nèi)容，能夠滿足實際工作需要。二是“管用”?！肮苡谩本褪怯行?，在實際操作中管得住人，管得住事，管得住權(quán)。如法院系統(tǒng)的“六條禁令”、“五個嚴禁”，令行禁止，有實效，有權(quán)威，這就叫“管用”。三是“好用”。“好用”就是簡單、明了，易記易行，不繁瑣，好監(jiān)督。四是“可用”，“可用”就是“可行”，既有實體性要求，又有程序性規(guī)定，可操作，可執(zhí)行。這樣的制度才有質(zhì)，有形，有效。（3）提高制度的信任感。信任感就是對制度執(zhí)行與否的后果預(yù)期，也就是每個人在這樣的一個公平公正的制度壞境下，自己覺得不會吃虧的一種肯定。而最令人不安的現(xiàn)狀是，制度對人的作用力因為制度環(huán)境的不佳而消解，在這消解的過程中，又引發(fā)了人們對制度的不信任感和藐視：除了自己，不知道還有誰在遵守執(zhí)行制度。一邊是制度建設(shè)的熱情，一邊是制度成效的認知困惑，這種對制度執(zhí)行的不良預(yù)期，大大降低了人們對制度信任感。因此，我們需要改變?nèi)藗儗χ贫葓?zhí)行的心理預(yù)期。而這種改變，一方面需要持之以恒的教育，培育人們的制度意識，改變漠視制度的現(xiàn)狀，另一方面，需要有強硬的措施，也就是執(zhí)行制度要堅決。制度的執(zhí)行，一旦形成習(xí)慣，那制度的威信也就體現(xiàn)出來了。（4）重視執(zhí)行效果上的提高。制度建設(shè)的內(nèi)涵既包括制度設(shè)計，還包括制度的執(zhí)行，因此，提高升制度執(zhí)行力，是制度建設(shè)的重要內(nèi)容。執(zhí)行力，其實就是落實制度管人、管事、管權(quán)的力度，就是能否做到有紀必依，執(zhí)紀必嚴，違紀必究。當(dāng)前要糾正在制度建設(shè)的認識上，把制度落實不斷忽略的片面認識。還要糾正存在的另一種傾向：只管制度制定，不管或是很少顧及制度執(zhí)行的效果，導(dǎo)致制度