【正文】 分配不公的現(xiàn)象就難以消除，社會貧富差距就會越拉越大，社會的短板也會越來越短，最終對社會的穩(wěn)定與和諧形成強大的阻力。我們時常談論居民收入占國民收入比重過低的問題，如果剔除這部分享受高工資、高福利人員的收入，居民收入占國民收入的比重，可能更是讓人不敢正視了。福利制度是社會穩(wěn)定、社會和諧、社會公平、社會正義的“調節(jié)器”，規(guī)范、科學、合理的福利制度，能夠促進社會的穩(wěn)定與和諧、公平與正義，反之，則會產生相反的效果。眼下，社會矛盾頻發(fā)，社會沖突不斷，除了體制的轉軌之外，與社會福利制度的不健全、不規(guī)范、不合理是否也有關系呢？三、【社會福利制度的建立不僅僅是經濟能力問題】在一般民眾的觀念里，都會認為社會福利制度是和經濟發(fā)展水平緊密相關聯(lián)的，認為經濟水平越發(fā)達，社會福利和社會保障制度就越發(fā)達。這里面也涉及一個普遍的問題，也就是發(fā)展社會福利的費用從哪里來的問題。窮國怎么拿得出錢來搞社會保障和社會福利?其實，這是關于社會福利制度的建設存在的常見認識誤區(qū)。首先，經濟發(fā)展未必和社會福利制度具有必然的關聯(lián)。并不存在這么一條相關曲線，隨著人均國民產值增加，社會福利的發(fā)展水平就會立即水漲船高，相應地增加。比如在發(fā)達國家內部，美國的人均國民產值高于許多歐洲國家，但是美國的社會福利和社會保障水平卻遠遠低于大多數(shù)西歐和北歐國家。美國常常被研究社會福利的專家稱為“社會福利領域的第三世界國家”。同樣，日本也比一些歐洲國家更加富裕，但是社會福利水平也低于許多歐洲國 14 家。其次，在發(fā)展中國家內部，有非常多的例子顯示，一些國家在很早的階段或是在生產力和人民生活水平極低的情況下就成功地建立了社會保障制度，比如中國在1951年極為落后的年代就開始建立城市里的公共醫(yī)療、事故保障和退休金制度，在20世紀60年代到70年代將合作醫(yī)療擴展到90%以上的農村地區(qū)。其他的例子還有斯里蘭卡、古巴、博茨瓦納、印度的克拉拉邦，這些國家和地區(qū)都有一個共同的特征，那就是他們在經濟水平極低的條件下建立了覆蓋面很廣，甚至是覆蓋全民的社會福利系統(tǒng)。第三，經濟發(fā)展可能與社會福利發(fā)展是同步進行的，但也可能是不同步的，甚至有時候雙方的發(fā)展趨勢相反，也就是經濟發(fā)展了，社會福利制度反而在一定程度上倒退了。比如英國在撒切爾夫人執(zhí)政期間，由于新自由主義開始大行其道，英國逐步取得了較高的經濟增長率，但是在同一時候，社會福利和公共支出被大幅度削減，貧困人口特別是老年貧苦人口迅速上升。美國在里根政府的執(zhí)政下也出現(xiàn)過同樣的局面。中國在改革開放后取得了舉世矚目的經濟奇跡，人民生活水平大幅度提升，但是一段時間在某些社會福利和公共產品領域，卻沒有同步的發(fā)展，比如農村的合作醫(yī)療系統(tǒng)在改革開放初期覆蓋90%以上的農業(yè)人口，但是在1989年卻迅速下降到覆蓋不足10%的農業(yè)人口，整個農村合作醫(yī)療系統(tǒng)幾乎解體。90年代的教育產業(yè)化浪潮也讓中國的公共教育制度出現(xiàn)偏差。以上的事實說明了經濟發(fā)展和經濟繁榮未必會讓全民獲利，或是未必能讓最貧困階層的百姓從中獲利，這是我們必須嚴肅面對的一個重要問題。第四，一些國家在很貧窮的條件下發(fā)展了社會福利制度；一些國家很富裕，但是在社會領域卻相對比較落后，其根本原因在于，不能簡單機械地用經濟決定論來解釋社會福利系統(tǒng)的發(fā)展。一個國家主導文化、主流意識形態(tài)、社會觀念和團結觀念是否普及，會影響到一個國家社會福利制度的建立。斯里蘭卡受到佛教思想影響非常大，對社會的關注程度受到佛教普世文化和精神的影響，而印度的克拉拉邦也長期受到社會主義思想的影響，因此非常注重社會再分配。而美國由于個人主義觀念、市場自由主義思想和社會達爾文思想非常流行，這也影響到國家精英階層對社會團結目標的理解。除了文化和主流思想以外，一個國家內部的政治力量結構也會影響到社會再分配力度和社會福利制度的建立。比如在西歐國家和北歐斯堪的納維亞國家，由于工會力量、社會黨勢力比較強大，這就使得左派力量在政府執(zhí)政期間可以把左派政黨的理念和政策貫徹實施（歐洲國家的左派跟我國政治環(huán)境里的左派是有很大區(qū)別的，一般是中間偏左的政黨），比如在瑞典，社會民主黨實現(xiàn)了長期執(zhí)政，這對于瑞典建立社會福利國家創(chuàng)造了很有利的條件。在右派政府長期執(zhí)政的國家，社會福利制度的發(fā)展就 會受到很大影響。此外，歐洲國家工會的組織力量遠遠強于美國，這也是為什么歐洲國家福利制度更加健全的原因。第五，美籍印度學者、諾貝爾經濟學獎獲得者阿馬迪亞森給我們非常精確地解釋了為什么窮國家也可以發(fā)展社會福利的原因。大家普遍困惑的是窮國經濟能力和財政能力的問題。阿馬迪亞森告訴我們，決定一個國家是否可以投入社會福利制度是相對費用的問題，而不是絕對費用的問題。一個窮國家的確比一個富國家擁有更少的財政收入和經濟產出，但是窮國的生活水平也遠遠低于富裕國家。同樣的一項福利制度，按照本國的實際價格水平和購買力，窮國用比富裕國家少得多的錢就能建立起來，而富裕國家雖然有錢，但是其絕對花費也高得驚人。舉一個簡單例子，在德國建立社會救濟制度，每個月貧困居民至少必須從福利局獲得345歐元才能保持最低限度的生活水平而不致挨餓受凍（345歐元折合人民幣約3450元），但這只是在德國的生活水平條件下的精算結果。而在中國大城市，城市的低保線是200元到300元人民幣，折合歐元只有20歐元到30歐元；在贊比亞的農村，為了讓極端貧困的農民不致挨餓，能保證他們至少每天吃兩頓，每月只需要資助每位農民5歐元左右。這里，我們看到每個國家都可以根據自己的國情、購買力和價格水平建立相應的社會救濟制度，其花費也是完全不一樣的。阿馬迪亞森強調的是，一個國家的相對福利支出，而不是絕對的財政水平，是最關鍵的因素，每個國家都有能力建立和本國生產力水平相適應的社會福利制度。那種認為必須先等待經濟發(fā)展，然后再來發(fā)展社會福利的觀點是錯誤的。綜上所述，一個國家能否建立社會福利制度，不是、至少不完全是能力問題和經濟問題，而主要是國家意愿和政府意志的問題。這意味著，不是能與不能的問題，而是政治意愿夠不夠的問題。四【適度普惠型社會福利制度的建構】一、適度普惠型社會福利的概念（一）社會福利在我國的現(xiàn)實生活中，社會福利的人群范圍又過于狹小，水平也偏低。從我國建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系的目標、加強以民生為基礎的社會建設、全面建設小康社會等一系列展示未來發(fā)展方向的政策理念來看，從較廣泛的角度研究社會福利問題是適宜的。社會福利是指由政府和社會承擔的、以非商品化為原則、改善當事人基本生活質量的活動和結果。在這里，社會福利是由非自身(包括其自然擴大的生存形式)提供的、非商品交換(包括即時或 16 持續(xù)的勞動交換)獲得的好處，這即是社會福利的社會性及福利性特點。換句話說，社會福利是指基于政府或社會對其成員的責任、好感而提供的有利于其生活的優(yōu)惠或好處。雖然，純粹的、不帶任何附加條件(即要求獲益者做出某種回報)的社會福利是困難的，而且這種社會福利也不意味著不需要其他福利形式的支持。（二）普惠型社會福利在我國，不管是社會保障還是社會福利都是有限的。學者們面對中國社會保障的城鄉(xiāng)二元分割和狹義的社會福利的選擇性，基于我國在改革發(fā)展中遇到的問題和對社會公平的追求，在理念上主要倡導普遍的社會福利(或社會保障)。近來關于普惠型社會福利的呼聲和討論，來自于中共中央十六屆六中全會提出要建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障制度。但是，在這一思路下人們的表述有不同。普惠型的社會福利指的是不分城鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)居民共享的社會保障或社會福利。顯然，相對于擴大范圍的普惠型社會福利來說，這種貫通城鄉(xiāng)的社會福利是一種質的進步。在公共話語中，似乎普惠型社會福利已經成為關乎道德的一種占主導地位的主張。（三）適度普惠型社會福利在關于普惠型社會福利的討論中，人們并沒有忘記福利國家的教訓給人們帶來的警示。再加上我國的發(fā)展中國家的國情，所以，普惠型社會福利的提出必然會帶有某些限制性特征，即謹防走福利國家普遍高福利的老路。于是，適度普惠型社會福利的概念被提出。正如前面對普惠型社會福利的理解有不同一樣，對適度普惠型社會福利的理解也有不同。有的認為，適度普惠型社會福利指的是將原來針對三無”老人和孤兒的社會福利擴大到所有失依老人和兒童，比如，將對“三無”老人的福利擴大到實際上無依無靠的其他老人，將對孤兒的福利擴大到實際上失去照顧的流浪兒童等。再進一步，則使社會福利服務擴展至全體老人、殘疾人、困境中的兒童。適度普惠型社會福利是由政府和社會基于本國(或當?shù)?的經濟和社會狀況，向全體國民(居民)提供的、涵蓋其基本生活主要方面的社會福利。這種社會福利具有如下一些基本特征：它是針對全體國民(或者某一較大地區(qū)的居民)的，因而在某種程度上來說是普惠的。這一特征與我國社會政策的地區(qū)性特征有關，更深層地則與地區(qū)經濟社會發(fā)展水平和地區(qū)財政狀況有關；它是涵蓋居民基本生活的主要方面的，即這種福利涵蓋了國民(或當?shù)鼐用?基本生活的最主要方面，如失業(yè)保險、貧困救助、醫(yī)療保險、住房保障及老人、殘障服務等；這些是適度滿足他們的基本需要的，而不是主要滿足他們的高級需要。二、構建適度普惠型社會福利制度的基本要素（一）社會權利觀的建構與適度普惠型社會福利相適應的價值理念的建構是一個過程。一方面，作為社會福利提供者的政府要改變自己的施舍者的角色觀，樹立為民服務、社會福利資源的公平配置和有效管理者的角色觀念。雖然我國傳統(tǒng)的治國理念和現(xiàn)代政府的執(zhí)政理念中并不缺乏相關的說法和信條，但是，由于長期以來濃重的“官本位”文化，所以在現(xiàn)實生活中這種民本主義的價值觀并未得到很好體現(xiàn)，政府和官員常常以掌權者、為民謀利者自居。這樣，由管理民眾變?yōu)榉彰癖?，由福利資源的集聚者和分配權的占有者變?yōu)楦＠Y源這一公共財富的公平分配者和經營者，就是一個重大的轉變。另一方面，民眾的社會福利理念也需要發(fā)展。由于長期以來個人責任觀的深刻影響，許多民眾普遍缺乏社會福利的權利觀，他們不敢向政府要求其福利權利，這也不利于政府的社會福利政策的有效實施。至于某些民眾對社會福利的過分期待，以為政府所提供的社會福利應該是無限的，以及只講福利權利不講社會責任的想法也是需要改變的。（二）適宜的社會政策的制定與實施適度普惠型社會福利需要制度保障，其具體表現(xiàn)就是切合實際的社會政策的制定和實施。社會政策是政府為了解決基本民生問題、促進社會公平和社會團結而制定和實施的一系列規(guī)定。普惠型社會福利涉及的政策對象較廣、福利范圍較寬，情況也比較復雜，自然需要明確的規(guī)范。另一方面，政府和社會提供的福利水平的適度性也需要通過研究作出盡可能明確的說明，以使政策清晰，提高可執(zhí)行性。對于適度普惠型社會福利來說，最重要、最關鍵的是社會福利資源的提供，其中主要的是政府在多大程度上能向有需要的民眾提供“適度”的福利。如前所述，適度普惠的社會福利與民眾的福利需要、政府和社會的福利資源提供能力、適度社會福利提供的可持續(xù)性等一系列要素有關。顯而易見，上述要素都具有某種程度的彈性，這會使得適度普惠型社會福利也具有一定彈性。但是，作為一項政策，其財政支持則不應有太大彈性，不應使其帶有較大的隨意性。應該盡量科學地評估上述影響因素，研究它們之間的相互作用及其效果，以使制度、政策安排相對明確，也使財政支持清楚可靠。在社會政策制定和財政安排方面有兩種基本的取向：財政約束取向和基本需要取向。財政約束取向的基本考慮是以財政支持程度確定服務對象的范圍和支持力度，俗稱“有多少錢辦多少事”，這是一種相對消極的、同時在政策實施上又是相對可靠的安排；基本需要取向則是根據要解決的問題去爭取資源和財政支持，盡可能地去滿足困難群體的需要，這是 相對積極的，但要付出更大的努力。在建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系、加快推進以改善民生為重點的社會建設的進程中，出于各種考慮，不同地方政府可能會對社會福利的財政支持有不同的選擇。但從既務實、又具有發(fā)展性的角度來看，這種社會政策的財政支持應該確立于積極爭取條件下的可靠預算之上。這樣，適度普惠型社會福利就既是務實的，又是可發(fā)展即與經濟社會發(fā)展方向相一致的。（三）適度普惠型社會福利制度與企業(yè)、社會和家庭的責任就當前我國的現(xiàn)實狀況而言要構建適度普惠型社會福利制度，政府就要承擔起主要責任，即政府的社會福利責任要到位。但是，這不意味著建立適度普惠型社會福利制度是政府的獨家責任。實際上，像建立政府、企業(yè)、社會、家庭和個人多方參與的社會保障制度那樣，適度普惠型社會福利制度的建立也需要各方參與和支持。在這方面，企業(yè)、社會力量、社區(qū)和家庭扮演著重要角色。職業(yè)福利是由于人們在某種企業(yè)、工作單位中工作而獲得的福利，它是企業(yè)社會責任的組成部分。企業(yè)、工作單位提供的福利對政府實施普惠型社會福利制度有直接影響。當企業(yè)、工作單位擔當起其社會責任、對其成員的福利權利給予應有保障時，政府實施普惠型社會福利的壓力就??；反之，可能會加大實施這一政策的壓力。工作福利的理念和實踐說明了這一點。實際上，即使在退出工作之后，如果人們享有失業(yè)保險和養(yǎng)老保險，也會減少對普惠型社會福利的壓力。在建立適度普惠型社會福利制度的過程中，積極發(fā)揮社會的作用是有益的。在社會力量中，社會服務機構則更居核心地位。社會服務機構是向有需要、處于困境中的人士提供專業(yè)服務的機構，它們不但可以良好、有效地執(zhí)行和實施社會政策，而且可以通過科學地傳送服務更好地實現(xiàn)助人效果，這種有效性是以社會服務機構的性質，以其工作人員的價值觀和科學方法為基礎的。同時，社會服務機構也通過籌集社會資源開展社會服務。在市場經濟比較發(fā)達的社會，國家與社會的關系得到較好的界定，作為第三部門的社會服務機構也得到較好發(fā)展，并在社會福利領域發(fā)揮著重要作用。當前我國的社會服務機構還不甚發(fā)達，已有的社會服務機構的專業(yè)化、規(guī)范化也不夠，影響了社會福利的發(fā)展。我國崇尚家庭本位，家庭在人們的生活中有至高無上的地位，同時家庭甚至家族對于其成員也給予巨大的支持，其中包括福利方面的支持。經濟豐裕、家庭和睦、成員平安、家業(yè)興旺被人們視為是福分，也是人們追求的狀態(tài)，是人們福利的重要組成部分?？梢哉f，來自家庭的支持(家庭福利)是個人的社會福利的重要影響因素，一個人的家庭福利與其社會福利具有“正相關關系”，良好的家庭福利對成員從社會獲得的社會福利具有增益作用，低劣的家 庭福利對其社會福利會產生“損益”影響。于是，在探索建立適度普惠型社會福利制度時，關注家庭福利是必要的，因為家庭在這方面負有某些責任。三、構建適度