【正文】 周道達農(nóng)村土地規(guī)范流轉，既是推進農(nóng)業(yè)結構調(diào)整、促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的基本途徑，也是提高資源配置效率,促進農(nóng)民增收的重要途徑。因此，正確分析當前農(nóng)村土地流轉過程中存在的主要問題，處理好其中的各種主體的利益關系，制定有效推進農(nóng)村土地流轉的政策措施，是我縣推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的必然要求和重要方面。根據(jù)縣委學習實踐科學發(fā)展觀領導小組的統(tǒng)一安排，我們帶領縣農(nóng)業(yè)局、農(nóng)辦、開發(fā)辦等單位的同志，走到農(nóng)村，走進企業(yè)，走入農(nóng)戶，通過聽、看、問和查閱相關資料等方式，對我縣農(nóng)村土地流轉情況進行了深入的調(diào)查?，F(xiàn)將有關情況報告如下：一、我縣農(nóng)村土地流傳的基本情況我縣現(xiàn)有人口73萬，其中，，，僅為全國人均的三分之一。由于生產(chǎn)規(guī)模小，生產(chǎn)方式落后，導致生產(chǎn)效率和收益比較低下。據(jù)統(tǒng)計，截止2007年底，我縣農(nóng)戶共互換、轉包土地23262畝，轉讓土地1343畝，出租土地14177畝，加上一些其他的土地流轉方式，累計流轉土地39031畝，%。從調(diào)查的我縣重點基地型農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)來看，流轉的耕地面積為11260畝，﹪，其中水田6220畝，旱地5040畝。另外龍頭企業(yè)還流轉低矮的土丘山開發(fā)成旱地，共計16030畝，水塘、水庫流轉面積為3200畝，上述龍頭企業(yè)和縣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園流轉土地(包括耕地、山、水面)總面積為29490畝。（一）我縣農(nóng)村土地流轉的基本形式轉包。轉包是當前我縣農(nóng)村土地流轉中面積最大、比例最高的一種土地流轉形式。全縣通過轉包形式流轉土地總面積14353畝，％。轉讓。轉讓這種形式的市場化程度較低，多發(fā)生在全面取消農(nóng)業(yè)稅之前，流轉雙方基本不考慮市場和價格問題。全縣轉讓流轉土地總面積1343畝，％?；Q。是土地流轉初期比較流行的方式。目前全縣互換流轉土地總面積9158畝，％。出租。是目前比較規(guī)范、也為各方所普遍接受的一種符合市場化規(guī)律的農(nóng)村土地流轉形式。全縣出租流轉土地總面積14177畝，％。入股。入股是指實行家庭承包方式的承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，將土地承包經(jīng)營權作為股權，自愿聯(lián)合從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)經(jīng)營；其他承包方式的承包方將土地承包經(jīng)營權量化為股權，入股組成股份公司或者合作社等，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。這種形式在我縣尚處于探索階段，只有少量林地采取入股的方式進行了流轉，但耕地方面還沒有。（二）我縣農(nóng)村土地流轉呈現(xiàn)主要特點流轉形式趨于多樣化。在流轉土地中：農(nóng)戶將耕地出租農(nóng)業(yè)企業(yè)或種養(yǎng)大戶的有14177畝，%；農(nóng)戶將承包土地部分或全部轉包給其他農(nóng)戶、種養(yǎng)大戶及農(nóng)戶之間為方便耕作進行互換的有23511畝，占 %；舉家外出將土地承包經(jīng)營權轉讓給他人的有1343畝， %。多種流轉形式的共存，活躍了土地流轉市場。流轉對象趨于多元化。在二輪土地承包前后，土地流轉主要是部分農(nóng)戶為方便耕作及部分外出務工農(nóng)戶無力耕作在當?shù)剞r(nóng)戶間自發(fā)進行，主要以互換、轉包為主。近年來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)業(yè)開發(fā)力度加大，農(nóng)業(yè)種養(yǎng)企業(yè)租用土地成為土地流轉的一股強勁的新生力量。如：盛水集團租賃水田2000畝、旱地1800畝發(fā)展種草養(yǎng)魚、種植蔬菜等，金標集團租賃水田1280畝、旱地1200畝，遠泉集團租賃水田1830畝、旱地1930畝發(fā)展苗木花卉水果產(chǎn)業(yè)。流轉價格趨于市場化。土地流轉開始時是部分以從事務工、經(jīng)商、外出打工農(nóng)民認為種田不劃算、甩包袱。將承包土地低價或無償轉包給其它農(nóng)戶耕種。近年來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，國家減免了稅費，落實了糧食補貼、農(nóng)機購機補貼等惠農(nóng)政策，土地流轉逐漸由“負償”、“無償”轉向“有償”，農(nóng)民開始依托市場追求土地流轉的效益，土地流轉補償金一般達到年每畝400－600元，非農(nóng)建設用地流轉價格達到千元以上。流轉面積趨于擴大化。農(nóng)業(yè)企業(yè)為擴大規(guī)模，通過土地流轉租土地擴大生產(chǎn)規(guī)模，如：遠泉集團、金標集團、盛水集團等企業(yè)通過租土地不斷擴大生產(chǎn)規(guī)模，目前，全縣農(nóng)業(yè)企業(yè)租賃農(nóng)戶承包土地的面積11260畝，占全縣土地流轉面積的 %。其中租賃土地經(jīng)營面積在30 畝以上的種養(yǎng)大戶己發(fā)展到150多戶，形成了一批較大規(guī)模的生產(chǎn)基地、特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)帶，帶動了周邊農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)。（三）農(nóng)村土地流轉帶來的好處土地流轉可以推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。當前農(nóng)村的土地分戶經(jīng)營，是一種小而全的小農(nóng)經(jīng)營模式，生產(chǎn)存在著很大的盲目性和局限性，既不利于農(nóng)業(yè)科技的推廣，也不利于優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的培育，對農(nóng)業(yè)結構戰(zhàn)略性調(diào)整有著極大的阻礙作用，這種生產(chǎn)經(jīng)營與市場經(jīng)濟的不適應性日益突出，嚴重影響農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，因此，推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，必須推進土地經(jīng)營權流轉。從我縣農(nóng)村土地流轉情況看，土地流轉對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了積極的影響，部分農(nóng)民從土地的束縛中解脫出來，從事較高收入的二、三產(chǎn)業(yè)，二、三產(chǎn)業(yè)和務工收入已成為我縣農(nóng)民收入增長的主要拉動力。同時，土地流轉促進了產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，全縣初步形成了以優(yōu)質(zhì)糧油、優(yōu)質(zhì)蔬菜、水產(chǎn)養(yǎng)殖、畜禽養(yǎng)殖、花卉苗木、果業(yè)、生態(tài)觀光農(nóng)業(yè)為主的一批區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)。截止2007年底全縣已發(fā)展農(nóng)業(yè)企業(yè)105家，其中：市級以上農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)23家，農(nóng)業(yè)企業(yè)年產(chǎn)值達到 ，帶動 。土地流轉可以讓農(nóng)民贏得市場競爭。作為一家一戶的農(nóng)民，根本沒有可能去進行市場調(diào)查，更不可能去開發(fā)什么新產(chǎn)品，所有生產(chǎn)都是跟著感覺走，看見別人種啥自己就跟著種啥，等自己種出來時早已水過三丘。同時，農(nóng)民的情況千差萬別，種出來的產(chǎn)品質(zhì)量參差不齊，缺乏標準化生產(chǎn)，無法參與市場競爭。土地流轉可以增強農(nóng)業(yè)抗御自然災害和市場風險能力?，F(xiàn)在的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本上還是靠天吃飯，遇上天旱或是水澇，基本上只能聽天由命。在去年百年不遇的特大雨雪冰凍災害面前，我縣農(nóng)業(yè)直接經(jīng)濟損失達到2億多元。“旱澇保收”已經(jīng)成為許多農(nóng)民朋友最為迫切的期望。同時，作為產(chǎn)品提供方的農(nóng)民在市場交易中幾乎沒有話語權，產(chǎn)品價格基本被中間商壟斷，不管價格高低，中間商的利益始終有保證，而農(nóng)民永遠是啞巴吃黃連，有苦難言。2005年2006年上半年，受外地“豬鏈球菌”的影響，生豬價格猛跌，最低時不足4元/斤，一頭200 斤左右的肥豬僅計算糧食、飼料成本都要虧損。由此觀之，小農(nóng)經(jīng)濟模式已成為制約農(nóng)村發(fā)展的一大障礙，打破土地單家獨戶的經(jīng)營模式，實行集約化、規(guī)?；a(chǎn)已成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展勢在必行的要求。二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉存在的問題從宏觀上看，我縣農(nóng)村土地流轉存在的主要問題集中表現(xiàn)在土地流轉行為不規(guī)范、土地流轉服務機構不健全、流轉機制不完善三個方面。但從微觀上分析，我縣在農(nóng)村土地流轉中存在的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：政策措施不具體，程序難定位。提倡土地使用權的合理流轉，一直是中央農(nóng)村政策的主要內(nèi)容之一，這在中央一系列農(nóng)村政策中均有涉及，但比較原則。對土地流轉的管理，從上到下的農(nóng)業(yè)行政主管部門沒有具體實施細則，在流轉程序、流轉手段、流轉檔案管理等方面缺乏統(tǒng)一規(guī)定，這是當前農(nóng)村土地流轉難的一個重要原因。管理機制不健全，服務難到位。《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，農(nóng)業(yè)部門是農(nóng)村土地的主管部門，鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街道）經(jīng)管站具體負責農(nóng)村土地承包日常管理工作，但鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街道）經(jīng)管站人少事多，工作經(jīng)費難以保障，對土地流轉缺乏必要的指導。此外，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對土地承包管理重視不夠，土地承包及流轉糾紛難以及時得到有效的處置，影響到土地流轉工作的正常開展和長遠發(fā)展。操作程序不規(guī)范，監(jiān)管難有力。我縣大多數(shù)農(nóng)戶之間的土地流轉，只有口頭約定，沒有書面合同，即使有書面合同，其內(nèi)容不完整，在某些方面不具有法律效力；有的不按規(guī)范簽訂合同，合同條款、標的不明確，甚至與現(xiàn)行法規(guī)相沖突；有的合同未經(jīng)合同管理機構審查、簽證或公證機關公證。目前，我縣還沒有一個鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街道）有比較完整的土地流轉合同檔案，農(nóng)村土地流轉資料檔案缺乏。由于鑒定合同的不規(guī)范，給農(nóng)戶帶來損失的事時有發(fā)生。如：福建莆田客商在五府山姚家租水田120畝養(yǎng)鰻魚，后因效益不好離開，給農(nóng)戶帶來了損失，也給鎮(zhèn)、村帶來負擔。“戀土”情節(jié)較嚴重，觀念難改變。農(nóng)民受傳統(tǒng)農(nóng)耕文化的影響，對土地有強烈的依附心理。許多農(nóng)民雖無力種地或無心種地卻不愿把自己的承包地轉讓出去，已轉移到二、三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民則把承包地作為抗衡市場風險的退路，也不愿放棄。由于近年來城郊土地價格上升，一些農(nóng)民的土地資產(chǎn)觀念被喚醒，他們普遍的想法是把承包地作為不動產(chǎn)保留下來，等待日后增值。農(nóng)民的這種戀土情結，限制了土地的相對集中，使得推進土地規(guī)模經(jīng)營與合理流轉難度加大。投資農(nóng)業(yè)風險大，效益難保障。農(nóng)業(yè)是自然和市場雙重影響的弱勢產(chǎn)業(yè)，效益比較低。而過低的農(nóng)業(yè)比較收益以及農(nóng)業(yè)投資存在自然和市場的“雙重風險”，使得各種資本對經(jīng)營農(nóng)村土地動力不足，造成了土地流轉市場需求不足。此外受農(nóng)村土地及其附著物不能擔保和抵押貸款的政策限制，以及農(nóng)村金融的缺失，又阻礙了農(nóng)民和承包戶發(fā)展高投入的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。三、推進我縣農(nóng)村土地流轉對策的思考（一）實行最嚴格的耕地保護政策，切實維護農(nóng)民利益。繼續(xù)落實好土地承包30年不變的政策，是搞好土地使用權流轉的基礎。在城市化的進程中，對多數(shù)農(nóng)民來說，土地既是必需的生產(chǎn)資料，也是重要的社會保障；而推進新農(nóng)村建設、維護糧食安全必須確保一定的耕地保有量。因此，必須堅決貫徹落實最嚴格的耕地保護制度。在我國現(xiàn)有社會保障體系不完備的情況下，土地仍是農(nóng)民最可靠的社會保障，一些農(nóng)民暫時離開土地，并不意味著他們不要土地。外出打工的農(nóng)民，大多處于不穩(wěn)定狀態(tài)，在家鄉(xiāng)有一塊地，仍是他們生活保障最后的一道防線。（二）明確管理機構和職能，加強土地流轉管理監(jiān)督。農(nóng)村土地使用權流轉工作是對農(nóng)村基本經(jīng)營制度的進一步完善，對土地使用權流轉的管理，是農(nóng)業(yè)承包合同管理工作的延續(xù)和發(fā)展，是農(nóng)業(yè)部門主體職能中的重要職能，必須明確農(nóng)業(yè)主管部門作為農(nóng)村土地流轉的管理機構。縣鄉(xiāng)兩級主管部門要認真負起農(nóng)村土地使用權流轉管理的工作責任，及時發(fā)現(xiàn)新情況、研究新情況、解決新問題，制定土地使用權流轉的措施，使之行為規(guī)范，形成配套的流轉管理辦法和經(jīng)常性的工作制度，積極地去引導、實施、管理和監(jiān)督。首先是確立土地使用權流轉的具體范圍、原則，規(guī)范流轉的形式，明確流轉的操作程序，規(guī)定對違規(guī)失范行為的處理辦法；第二是規(guī)范流轉合同，建立流轉合同的指導、簽證、仲裁制度；第三是建立土地使用權流轉檔案，重點對擬出讓方的土地情況基本條件和擬受讓方的土地需求情況進行登記造冊，促進土地的順利流轉。（三）建立合理有效新機制，推動土地順利流轉。，大家都停留在這塊人均半畝土地上，很難滿足人民生活的需要，農(nóng)民很難富起來。隨著入世，農(nóng)業(yè)面臨更嚴峻的挑戰(zhàn)，家庭承包經(jīng)營制度的農(nóng)戶小規(guī)模經(jīng)營與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營的矛盾、平均承包土地與市場自由配置土地資源之間的矛盾、分散的一家一戶小生產(chǎn)與千變?nèi)f化大市場之間的矛盾等等，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中將表現(xiàn)得更為明顯。因此，廣大干部要立足為民辦實事出發(fā)，加強土地流轉工作的引導，把它列入重要的議事日程，結合各地實際，多形式、多渠道、積極穩(wěn)妥地開展土地流轉工作，把土地流轉與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整有機結合起來，促進資源的合理配置，推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。拓寬土地流轉新模式。引導農(nóng)民以多種形式對土地進行流轉，積極穩(wěn)妥地推進土地股份合作制。鼓勵農(nóng)民將土地承包使用權入股，集體成立土地股份公司或股份合作社，農(nóng)民按照土地股份享受年終分紅。同時，探索轉讓土地承包經(jīng)營權，鼓勵進城農(nóng)民自愿放棄承包土地，對這些農(nóng)民，可結合實際給予適當補償、補助。組建土地流轉中介組織。在縣級建立土地流轉服務中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級依托鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街道）經(jīng)管站建立土地流轉服務站，設立土地流轉辦事大廳，村級建立土地流轉服務組，形成三級中介服務網(wǎng)絡，創(chuàng)辦土地流轉有形市場，并建立土地流轉信息庫，開展信息咨詢、評估、招標競標、推介效益農(nóng)業(yè)項目、協(xié)辦手續(xù)等服務，使土地流轉有序、便捷、高效。穩(wěn)步推進土地流轉市場化。在行政監(jiān)管下，由承包戶按市場機制自行決定流轉與否、流轉給誰、流轉多少及流轉形式；由供求雙方按照市場供求關系隨行就市、商定流轉價格；土地流轉的最終結果以合同形式加以規(guī)范，做到流出方、流入方“雙贏”。進一步完善征地制度。征地制度問題不是一個單純的土地問題，而是與失地農(nóng)民的社會保障相聯(lián)系的社會問題?？梢钥紤]在原有保障失地農(nóng)民利益“七條渠道”的基礎上，從以下幾方面著手進行完善：一是制定科學的補償辦法，讓農(nóng)民享受到土地征收、征用帶來的利益升值，合理分配土地收益。二是實行有針對性的補償安置和基本生活保障措施，做好不同年齡、不同收入、不同階層失地農(nóng)民的社會保障體系銜接工作。三是加大對被征地農(nóng)民就業(yè)和再就業(yè)培訓力度，通過多層次、多形式的職業(yè)培訓，妥善解決失地農(nóng)民的再就業(yè)問題，消除農(nóng)民離土的后顧之憂。二00八年十一月二十八日