【正文】 繁多、職責(zé)不明、多頭決策”幾乎所有的部門都不愿意自動放棄政策的決策權(quán)，因?yàn)槟遣粌H是身份和地位的象征，而且更是利益的誘惑。多頭決策導(dǎo)致政策沒有明確的價值取向，也沒有可量化的評價指標(biāo)體系，因此政策打架和自相矛盾的現(xiàn)象也屢見不鮮，使得執(zhí)行機(jī)關(guān)和執(zhí)行人員一籌莫展，更為鉆政策空子的人打開方便之門。2.“人存政舉、人走政息、政策多變、朝令夕改”從民間總結(jié)的官場潛規(guī)則來看，很少有政府官員通過完整選舉，完整地為官一屆的，大多數(shù)都是先調(diào)任，等到官員正式主事時再選舉，所以領(lǐng)導(dǎo)換屆頻繁，而政策卻是隨著領(lǐng)導(dǎo)的換屆進(jìn)行更換，使得政策缺乏基本的穩(wěn)定性和連續(xù)性，而且經(jīng)常出現(xiàn)新舊政策的不兼容，難以建立較高的可信度和權(quán)威性。（二）政策執(zhí)行人員素質(zhì)不高，導(dǎo)致執(zhí)行主體的執(zhí)行能力不足在政策執(zhí)行過程中，政策執(zhí)行主體的能力主要表現(xiàn)為對政策信息的認(rèn)知能力和使用政策資源的能力。如果政策執(zhí)行主體的政策知識豐富，了解自己各方面的權(quán)利和義務(wù)，對所要執(zhí)行政策的目標(biāo)內(nèi)容和實(shí)施原則與策略理解深刻，且執(zhí)行政策的相關(guān)資源充足，政策執(zhí)行主體選擇正確行為的方式的可能性就大。相反，政策執(zhí)行主體的政策知識匾乏，對政策目標(biāo)和政策內(nèi)容缺乏認(rèn)識，對政策提供的行為模式一無所知或知之不多，同時，執(zhí)行主體采用正確行為的自身力量和物質(zhì)力量又弱，他們就越可能采用錯誤的政策執(zhí)行行為。這些現(xiàn)象在農(nóng)村基層執(zhí)行活動中尤其突出，“干擾”甚至“誤導(dǎo)”農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營活動的事件經(jīng)常發(fā)生，雖然這種“干擾”和“誤導(dǎo)”是出于好意，但造成的后果是不會因?yàn)閯訖C(jī)而改變，畢竟農(nóng)村基層干部的素質(zhì)還有待提高。（三）不健康的政績觀導(dǎo)致政策執(zhí)行主體對執(zhí)行風(fēng)險預(yù)期的扭曲主體的行為選擇除了受自身利益、價值觀和行為能力的影響外，還要受到來自外界的不確定性的影響。在政策的執(zhí)行活動中，不確定性主要來自政策執(zhí)行行為所帶來的風(fēng)險。因而，公共政策執(zhí)行主體在執(zhí)行政策時，必然要進(jìn)行成本——收益預(yù)期。如果執(zhí)行一項(xiàng)政策的行為成本大于預(yù)期的行為收益，執(zhí)行者就會產(chǎn)生相對剝奪的心理感受。這種心理感受將直接影響到對該項(xiàng)政策執(zhí)行行為的選擇。在政策執(zhí)行過程中，影響主體成本——收益預(yù)期的因素主要表現(xiàn)為主體在行為成本[2]上的考慮。如果主體根據(jù)自己的知識和經(jīng)驗(yàn)，預(yù)期到一定的行為方式的成本可能大于所得到的收益，主體就不會選擇該種行為方式。當(dāng)下一些地方政府奉行著不健康的政績觀，一味好大喜功，一味追求“數(shù)字政績、形象工程”，其后果就是加大民眾負(fù)擔(dān)，勞命傷財(cái)。（四）競爭機(jī)制缺乏，權(quán)力配置混亂，監(jiān)督機(jī)制失效經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，我國已經(jīng)從完全的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國家轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€完全的市場經(jīng)濟(jì)國家。多元經(jīng)濟(jì)造就出眾多的經(jīng)濟(jì)利益主體，市場經(jīng)濟(jì)催生了經(jīng)濟(jì)民主，經(jīng)濟(jì)民主的發(fā)展又為政治民主的發(fā)展打下基礎(chǔ)。越來越多的經(jīng)濟(jì)利益主體為保護(hù)自身的合法權(quán)益，尋求公平競爭的機(jī)會，要求享有公共管理的權(quán)力，參與公共政策的制定與執(zhí)行，希望在公共政策執(zhí)行中體現(xiàn)他們自身的利益和價值。顯然公共政策執(zhí)行由政府一家獨(dú)攬的體制就不能適應(yīng)當(dāng)下經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。政策運(yùn)行機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)主要是在組織和領(lǐng)導(dǎo)體制的基礎(chǔ)上，通過權(quán)力的合理劃分和有效配置來實(shí)現(xiàn)政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督和控制的。目前，我國的政策運(yùn)行機(jī)制中權(quán)力配置比較混亂，集中表現(xiàn)在：黨政不分常使政策之間相互打架，導(dǎo)致政策的執(zhí)行力下降，以及機(jī)構(gòu)重疊帶來執(zhí)行相互交叉。由于權(quán)力配置混亂也導(dǎo)致了監(jiān)督機(jī)制失效，集中體現(xiàn)在：某些基層執(zhí)行主體和監(jiān)督主體混為一體；或者，部分執(zhí)行主體和監(jiān)督主體是利益的高相關(guān)體。三、防治公共政策選擇性執(zhí)行的對策分析（一）優(yōu)化決策組織結(jié)構(gòu)，使公共政策更具科學(xué)性和權(quán)威性公共政策制定的過程是一個嚴(yán)謹(jǐn)而系統(tǒng)的過程，它應(yīng)該滿足：公共需求——決策主體提出設(shè)想——專家組提出方案——各利益相關(guān)者反饋信息——專家組重新修訂——決策的過程。值得注意的是，在這個決策過程中，專家組的修訂方案必須要具有法定效力，決策過程才具有科學(xué)性。正所謂“聞道有先后，術(shù)業(yè)有專攻”，只有這樣才能有效避免決策主體（尤其是某些領(lǐng)域的非專業(yè)人士）拍腦袋決策，才能避免決策主體參入更多自身利益的意識到?jīng)Q策中去，才能真正做到公共政策為公共服務(wù)，這樣制定出來的政策才能更具有權(quán)威性。（二）提高公共政策執(zhí)行人員素質(zhì)，完善公務(wù)員制度一個合格的執(zhí)行人員至少應(yīng)具備這么一些素質(zhì):①較高的政策認(rèn)知水平；②牢固的紀(jì)律觀念；③合理的知識結(jié)構(gòu)；④較高的心理素質(zhì)和流暢的駕馭能力；⑤因時、因地制宜的創(chuàng)造精神。在當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型時期，一方面，在激勵原有的執(zhí)行人員加強(qiáng)自我學(xué)習(xí)的同時，還應(yīng)該加大在職公務(wù)員的培訓(xùn)工作，尤其要改變傳統(tǒng)的以“貫徹政策方針”為主的培訓(xùn)模式，轉(zhuǎn)變?yōu)榘匆陨?種素質(zhì)的綜合培訓(xùn)；另一方面，要進(jìn)一步完善公務(wù)員制度，增強(qiáng)公務(wù)員制度中競爭機(jī)制，徹底廢除“公務(wù)員終身制”制度[3]，多引進(jìn)符合崗位要求的高學(xué)歷、高綜合素質(zhì)的精英來充實(shí)公務(wù)員隊(duì)伍。（三）進(jìn)一步完善財(cái)政管理制度，逐步引入市場機(jī)制有時一項(xiàng)政策沒有被貫徹實(shí)施步并不在于政策不合理，而是執(zhí)行者想以執(zhí)行政策為條件同政策制定者進(jìn)行討價還價，獲取更多的資源，如象優(yōu)惠政策、稅收減免等。政策執(zhí)行資源的主要表現(xiàn)形式之一就是可供運(yùn)用的財(cái)政資金的充實(shí)狀況，而分稅制改革后，中央政府和地方政府在財(cái)政收入和支出方面表現(xiàn)出財(cái)權(quán)和事權(quán)的嚴(yán)重不對稱，地方政府的財(cái)稅收入較改革前有所下降，而需要承擔(dān)的財(cái)政支出范圍和數(shù)量卻呈現(xiàn)出加大的勢頭。我國公共政策體制的一個突出現(xiàn)象是，中央政策在地方實(shí)施時，中央很少提供相應(yīng)的配套資金或財(cái)政支援，以提升地方政府執(zhí)行中央政策的意愿和能力，而是寄希望于地方政府自籌資金。近年來，中央政府的收入大概占到整個財(cái)政收入的50—55%，但其支出只占30%左右；其余的支出被轉(zhuǎn)移到地方政府。[4]中央政府和地方政府的財(cái)政關(guān)系是如此，地方政府和基層的財(cái)政關(guān)系也是如此，政策的制定方總是寄希望于政策執(zhí)行方能夠自籌資金，而執(zhí)行方又總是寄希望用“執(zhí)行”來和政策制定方博弈取得資金，這樣嚴(yán)重影響執(zhí)行效果。所以必須對稱執(zhí)行主體的財(cái)權(quán)和事權(quán)，這種“對稱”不只是簡單地賦予權(quán)利，同時也包括嚴(yán)格賦予責(zé)任和懲戒。為了保障“對稱執(zhí)行主體的財(cái)權(quán)和事權(quán)”能夠順利推行，使公共政策執(zhí)行的同體化與異體化同步發(fā)展是關(guān)鍵。政府制定的公共政策，一部分由政府執(zhí)行機(jī)構(gòu)和人員承擔(dān)。即公共政策制定與執(zhí)行的同體化。另一部分可以面向社會，引入市場競爭機(jī)制，采用出租、承包、委托、簽訂合同等方式由非政府公共組織或其他組織執(zhí)行，即公共政策制定與執(zhí)行的異體化。公共政策執(zhí)行異體化的出現(xiàn)意味著原來由政府壟斷的公共權(quán)力越來越多地轉(zhuǎn)移給公民社會，在公共政策執(zhí)行中引入了競爭機(jī)制。這樣，不僅可以激發(fā)各種執(zhí)行人員的責(zé)任心，降低政策執(zhí)行成本，提高政策執(zhí)行效率；而且可以加強(qiáng)政策制定系統(tǒng)與政策制定系統(tǒng)以外的公民社會的溝通與互動，減少公共政策執(zhí)行的阻力。（四）量化監(jiān)督考評體系，健全問責(zé)制度監(jiān)督一般分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，在現(xiàn)階段，執(zhí)行部門的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制表象較為健全，但體制有待改善，執(zhí)行部門內(nèi)部執(zhí)行者和監(jiān)督者的利益關(guān)聯(lián)不可能徹底分割，所以必須要建立健全監(jiān)督考評指標(biāo)體系，并且對其量化、數(shù)字化，例如，可以引入平衡計(jì)分卡的方法，使內(nèi)部監(jiān)督變得更“簡單”，更“機(jī)械”一點(diǎn)，這樣就可以在更大程度上消減利益相關(guān)性對監(jiān)督效果的影響。外部監(jiān)督主要是來自公眾的監(jiān)督，它可以依托發(fā)展非政府公共組織來完成。在公共管理中，公眾的滿意程度是評估政府公共政策執(zhí)行效果的重要標(biāo)準(zhǔn)，非政府公共組織可以通過“顧客主權(quán)”對政府公共政策的執(zhí)行施加壓力，迫使政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)有更強(qiáng)的責(zé)任心，提高政策執(zhí)行的質(zhì)量。政府也可以通過非政府公共組織鼓勵公民積極參與公共管理，借助市場檢驗(yàn)的方法，配合政府的公共政策執(zhí)行。例如，通過非政府公共組織向公民解釋政府的公共政策，回答公民提出的問題，以獲得廣大公民對政府公共政策的支持；通過非政府公共組織收集公民的意見、要求，根據(jù)反饋信息及時調(diào)整政策，使公共政策制定與執(zhí)行更符合服務(wù)對象的要求；通過非政府公共組織保持政府與公民社會聯(lián)系渠道的暢通，對公民的要求做出及時的和負(fù)責(zé)任的反應(yīng)，提高政府的回應(yīng)力。現(xiàn)有的責(zé)任追究機(jī)制也存在一些有待進(jìn)一步完善的地方，例如，對政府行使權(quán)力、履行職能過程中，責(zé)任的強(qiáng)調(diào)和追究尚缺乏具有可操作性的具體法律制度。而且，在我國現(xiàn)行的行政法律體系中，對政府做出的抽象行政行為——即各種法律法規(guī)、決策不能受到法律上的責(zé)任追究，只能通過內(nèi)部的行政處罰，如警告、記過等表現(xiàn)出來，這就使執(zhí)行主體進(jìn)行選擇性執(zhí)行的風(fēng)險和成本大大降低。所以，在健全問責(zé)制度的過程中，必須摒棄“重政治和行政責(zé)任，輕經(jīng)濟(jì)和法律責(zé)任”的思想，注重跟進(jìn)法制建設(shè)，完善各種法律配套設(shè)施。參考文獻(xiàn):[1] 張為波，[J].西南民族大學(xué)學(xué)報（人文社科版），2005（3）.[2] 丁煌，定明捷.“上有政策、下有對策”——案例分析與博弈啟示[J].武漢大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2004（6）.[3] [J].理論探討，2002（3）.[4] [J].理論探討，2005（6）.[5] [J].理論探討，2005（6）.