【導(dǎo)讀】在政策過程障礙的情況下，地方政府存在二次決策。本文通過梳理了20xx. 接下來，通過制度、文化、心理、博弈等四個維度對二次決策。國公共政策決策的思考和建議。第一節(jié)研究問題的提出與研究意義·····&#183

　　

【正文】 部部長批示：抓緊研究，我近期聽一次匯報。春節(jié)期間要突擊整治一次并加強日常管理，并為中央專題會議作好準(zhǔn)備工作。據(jù)此，文化市場司提出要求如下：廣東要爭取在春節(jié)前開展一次以整治、清理“黑網(wǎng)吧”為重點的專項治理行動，而且越早越主動；以廣東省的名義，向中央據(jù)實反映廣東“網(wǎng)吧”的情況。要將《條例》頒布以來，廣東方面所采取的有關(guān)措施和辦法報文化部；挑選廣州 12 家“網(wǎng)吧”的基本情況進行調(diào)研，并將情況報文化部。根據(jù)廣東省 23 反映的情況，中央決定 20xx 年在全國范圍內(nèi)開展大規(guī)模的集中整治。 這就是中央決定開展網(wǎng)吧整治的過程。 20xx 年 9 月，省關(guān)工委老干部聯(lián)名向省委、省政府上報《關(guān)于違法網(wǎng)吧近期整治效果的調(diào)查報告》，認(rèn)為違法網(wǎng)吧整治效果不佳，仍需進一步加大力度。20xx 年 8 月，《關(guān)于文化經(jīng)營場所對未成年人負(fù)面影響屢禁不止的原因及對策的調(diào)查報告》，其后省關(guān)工委主任將報告中的建議部分單列，向省委書記上報《關(guān)于依法加強對包括網(wǎng)吧在內(nèi)的文化經(jīng)營場所進行有效監(jiān)管的建議》。 20xx年 5月，省政府參事建議第 46 期上，刊登了王則楚等四位省政府參事《關(guān)于取締無良網(wǎng)吧與壓縮網(wǎng)吧規(guī)模的建言》，認(rèn)為”網(wǎng)吧已經(jīng)成為藏 污納垢、毒害少年的危險場所”，建議全省嚴(yán)查不良網(wǎng)吧，在根本不需要設(shè)網(wǎng)吧的地方，務(wù)必全部禁止，壓縮網(wǎng)吧規(guī)模，認(rèn)為大城市網(wǎng)吧已經(jīng)基本覆蓋所有家庭，社會上設(shè)不需要網(wǎng)吧已經(jīng)完全不必要。這兩份報告和建言均引起了省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)的重視，為了加強網(wǎng)吧監(jiān)管，省文化廳建議 20xx 年在全省范圍內(nèi)的查處取締“黑網(wǎng)吧”專項整治行動，并探索建立健全網(wǎng)吧長效機制，得到了省委、省政府的批準(zhǔn)，這就是 20xx年網(wǎng)吧整治的內(nèi)在原因。 從以上的決策形成看出，大眾媒體通過形成大規(guī)模的社會輿論，影響決策者，而社會團體、黨和政府內(nèi)部具有影響力的其他人 員具有特定途徑向最高領(lǐng)導(dǎo)諫言，表達意見和建議。相同的地方在于，媒體和諫言者，與沒有均沒有直接利害關(guān)系，但對網(wǎng)吧均持有負(fù)面態(tài)度，更為關(guān)鍵的是，諫言者中的大多數(shù)，雖然并不擔(dān)任重要行政職位，但是卻因為其特殊身份能迅速得到高層領(lǐng)導(dǎo)的重視，國外一些學(xué)者認(rèn)為：“ 那些和最高層政治領(lǐng)導(dǎo)人有私人關(guān)系的政策參與者，具有更多使自己的政策觀點轉(zhuǎn)化成最終政策產(chǎn)出的政策決策資源 ” 1。 這些負(fù)面的言論被高層決策者知曉，并直接影響決策者的下一步行動。與之對應(yīng)，網(wǎng)吧的真正利害關(guān)系人，與網(wǎng)吧行業(yè)相關(guān)的行業(yè)組織，如行業(yè)協(xié)會等，在社會上沒有媒體的影 響力，在政治上沒有諫言者那么高的社會地位，他們的利益訴求往往無法傳遞到高層決策者。隨著時間的累積，在決策者所感受到的信息中，關(guān)于網(wǎng)吧負(fù)面的信息越來越多，而網(wǎng)吧業(yè)主和行業(yè)組織的信息越來越少，這些信息的不對稱，直接造成了決策者對網(wǎng)吧行業(yè)認(rèn)知的不客觀和不全面。在我國的決策機制中，決策者在整個 1 Kenh Lieberthal and Michel Oksenberg ， Policy Makingin China Leaders， Structures ， and Jersey： PrincetonUniversity Press， 1988. 24 決策過程中占有絕對統(tǒng)治地位，因此在決策過程中，這些主觀和帶有偏見和認(rèn)知也無法得以修正，以至于所做的決策和出臺的政策，也帶著決策者個人的不足和認(rèn)知缺陷。當(dāng)這些信息的不對稱隨著時間的推移越來越來是，高層決策者形成了議程設(shè)置和決策思 維慣性。 在一級決策議程設(shè)立慣性的情況下，區(qū)域?qū)嶋H情況隨著時間的發(fā)展而改變，然而一級決策者卻因為議程設(shè)置慣性，忽視實際情況的變化，忽視各方利益的長期失衡，下級的政策需求長期得不到上級的回應(yīng)和滿足，由于形成了地方政策需求與中央決策層決策慣性的矛盾，這種矛盾隨著信息不對稱的加劇而不斷激化，最終促使二次決策產(chǎn)生。 政策目標(biāo)差異 政策目標(biāo)是 政府為了解決有關(guān)公共政策問題而采取的行動所要達到的目的、指標(biāo)和效果。 由于地區(qū)差異的存在，不同的行政區(qū)域在同一公共政策問題上，面臨不同的問題環(huán)境，這種問題環(huán)境由于行政區(qū)域差 異性的延續(xù)而得到逐漸加強。面對不同的問題環(huán)境，同一公共政策問題在不同的行政區(qū)域被具體化為帶有相同特征又帶有地域特征的不同公共政策問題，因此形成了更為具體的政策目標(biāo)。同時，統(tǒng)一性的中央公共政策采用既定的政策目標(biāo)，這種政策目標(biāo)往往宏觀而模糊，很難估計不同行政區(qū)域之間的問題環(huán)境差異。由于，產(chǎn)生了中央和地方對政策目標(biāo)的定位差異，這種情況表現(xiàn)為地方政府對中央政府公共政策目標(biāo)的不理解、不認(rèn)同。在這種情況下，實施同一政策目標(biāo)的中央公共政策無法在地方政府順利運作，地方政府必須進行二次決策，以保證地區(qū)特征的政策目標(biāo)維持和實現(xiàn) 。 25 第三節(jié) 二次決策的實質(zhì)與表現(xiàn)形式 本文中的“二次決策”是在原有決策已經(jīng)發(fā)布執(zhí)行的決策基礎(chǔ)上，二次決策者根據(jù)實際情況和掌握的信息，對原有決策進行修正、補充的決策。作為獨立概念，二次決策具有自身的特征和表現(xiàn)形式。 一、二次決策的實質(zhì) 二次決策是決策過程 在政策過程理論中，無論是西方學(xué)者拉斯韋爾等人的的階段理論，還是我國學(xué)者如陳振明等人的階段研究中，均將政策過程認(rèn)定為一個可以從始自終沿著一定的階段過程緊張的鏈條或者循環(huán)。這就意味著，決策僅僅存在于政策出臺之前的政策決策階段，或者 政策評估完成后的修正階段。這些研究的潛在邏輯認(rèn)為，政策出臺即為決策完成，而后續(xù)的問題則是政策的實施和執(zhí)行問題，如果政策目標(biāo)沒有完全實現(xiàn)，則是實施過程阻滯或者執(zhí)行存在偏差。這其中將政策的實施和執(zhí)行，當(dāng)作是一種機械的、有序的服從過程，包括是政策的理解、任務(wù)的分配、資源的配置等等，認(rèn)為政策執(zhí)行是一種按照已有公共政策進行操作的技術(shù)過程。然而在中國特有的政策環(huán)境下，這種技術(shù)過程往往無法完成。這個過程包含了決策的完整過程，已經(jīng)明顯超過政策執(zhí)行所能涵蓋的范疇。 二次決策的主體是獨立決策者 在中國的層級行政體制 中，二次決策的決策者雖然受多重領(lǐng)導(dǎo)，職能部門受到來自憲政結(jié)構(gòu)和黨政結(jié)構(gòu)的限制，但是在具體的行政管理事務(wù)上，上層機構(gòu)和同級政府之間并不會進行完全干預(yù)，因此在一定的政策空間上，二次決策者具有獨立決策權(quán)，是相對獨立的決策群體。這種獨立性表現(xiàn)在：第一，二次決策者與政策制定者之間不存在直接的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。第二，二次決策者可能對已有公共政策 26 做出改動，這種改變是政策制定者無法完全干預(yù)的。第三，二次決策者對二次決策的政策目標(biāo)負(fù)責(zé)，并且有獨立承受二次決策結(jié)果和后續(xù)問題的能力。 二次決策是對公共政策的重新審視 在多種領(lǐng)導(dǎo)的 行政管理體制下，“二次決策”是普遍存在的。受多種領(lǐng)導(dǎo)的職能部門必須在各種沖突和障礙中尋求政策平衡，因此二次決策是在原有公共政策基礎(chǔ)上加工再創(chuàng)造的過程。在最理想的情況下，使得發(fā)布的政策在本區(qū)域內(nèi)能最大限度滿足各方要求，在最不利的情況，向要求最強烈、矛盾最突出的政策主體傾斜。 二次決策的結(jié)果是公共政策 二次決策之所以是政策決策，而不是政策執(zhí)行，根本在于二次決策的結(jié)果是特定的公共政策，而不是政策執(zhí)行的具體化。經(jīng)過二次決策的公共政策可能帶有原有公共政策的某些共性，但是由于二次決策的存在，有帶有某些差 異特征。地方政策的產(chǎn)生標(biāo)志著二次決策的完成。 二次決策并非政策執(zhí)行“自由裁量權(quán)”的應(yīng)用 決策是與執(zhí)行相對的，二次決策既然是由獨立決策者經(jīng)過對公共政策重新審視，并通過決策過程，發(fā)布或者出臺本地化的公共政策的行為和過程，這種行為和過程體現(xiàn)這決策行為的全部特征。必須要加以區(qū)分的是，二次決策并非政策執(zhí)行自由裁量權(quán)的應(yīng)用。 自由裁量權(quán)的概念與界定更偏向于行政法學(xué)范疇。 美國布萊克法律詞典 中的定義是 ： “ 在特定的情況下，依照職權(quán)以適當(dāng)和公正的方式作出作為的權(quán)力 ” 。英國 著名法官霍爾斯伯勛爵 認(rèn)為 ： “ 自由裁量是指任何事情應(yīng)在當(dāng)局自由裁量權(quán)范圍內(nèi)去行使，而不是按照個人觀點行事，應(yīng)按照法律行事，而不是隨心所欲。它應(yīng)該是法定的和固定的，而不是獨斷的、模糊的、幻想的，它必須在所限制的 27 范圍內(nèi)行使 ” 。 我國行政法學(xué)家 王名揚 認(rèn)為： “ 自由裁量是指行政機關(guān)對于作出何種決定有很大的自由，可以在各種可能采取和行動方針中進行選擇，根據(jù)行政機關(guān) 的判斷采取某種行動。也可能是執(zhí)行任務(wù)的方法、時間、地點或側(cè)重面，包括不采取行動的決定在內(nèi) ” 。 從以上表述中可以概括， 行政自由裁量權(quán)是指行政主體在法律規(guī)定的幅度和范圍內(nèi)，依據(jù)法定職權(quán)和法定條件，在各種可能采取的措施中進行選擇的權(quán)力。 在我國的行政管理實際中，自由裁量權(quán)主要表現(xiàn)在行政執(zhí)法和行政許可中，在司法、稅務(wù)等部門中表現(xiàn)的最為突出。 從自由裁量權(quán)的概念分析，自由裁量權(quán)終歸是一種政策執(zhí)行的技術(shù)過程，盡管這個過程也包含分析、判斷和對行動方案的選擇。二次決策與政策執(zhí)行的自由裁量權(quán)最大的區(qū)別在于，二次決策發(fā)生在政策執(zhí)行 之前，原有公共政策發(fā)布之后，必須通過二次決策才能產(chǎn)生區(qū)域性的公共政策，區(qū)域性的地方政策是決策的結(jié)果，而不是執(zhí)行的結(jié)果，只有產(chǎn)生區(qū)域性地方政策之后，才有進一步政策執(zhí)行的可能，否則公共政策過程無法進一步延續(xù)。 我國的行政部門設(shè)置，包括垂直管理和分級管理兩種形式。實行垂直管理的部門中， 脫離 地方政府 管理序列，不受地方政府監(jiān)督機制約束，直接由省級或者中央主管部門統(tǒng)籌管理 “ 人、財、物、事 ” ，例如 工商、稅務(wù)、煙草、交 通、鹽業(yè) 等部門，由于直接上下級的垂直管理，在中國中央集權(quán)模式下，這些部門在公共政策過程中，更多是執(zhí)行者的角色，面對模糊性、不確定性的公共政策，他們更多地體現(xiàn)著行政行為的自由裁量權(quán)。而實行屬地化管理的部門，他們不但是公共政策的執(zhí)行者，也是地方公共政策的決策者，他們有相對權(quán)限，制定地方公共政策，這類部門在政策過程中往往是二次決策的決策主體。 二、二次決策表現(xiàn)形式 對原有公共政策文本的調(diào)整 二次決策最直接的表現(xiàn)形式就是對政策公共文本的調(diào)整。在公文流轉(zhuǎn)過程中，二次決策并不是直接將公共政策文本照搬到地方 政策中，而是對之進行再創(chuàng)作，形成地方政策的政策文本，地方政策的政策文本雖然形式上可能延續(xù)原有公 28 共政策，但是內(nèi)容卻已做出很大調(diào)整。 對原有公共政策目標(biāo)的調(diào)整 對原有公共政策目標(biāo)的調(diào)整是二次決策深層次的表現(xiàn)。二次決策者通過調(diào)整政策文本、調(diào)配行政資源、選擇政策方案等方式，將原有公共政策目標(biāo)中與地方政策目標(biāo)一致的方面進行強調(diào)和突出，并通過各種途徑予以監(jiān)督和落實，而對于與地方政策目標(biāo)不一致的方面則予以忽略、忽視，或者只象征性地強調(diào)卻不進行具體任務(wù)分配和行政資源調(diào)度，以使得這部分政策目標(biāo)不能完全實現(xiàn)。 差異化的地 方政策 在本文中，決策的級別是根據(jù)行政級別劃分的，在中國目前條塊分割的行政結(jié)構(gòu)下，二次決策是指地府政府根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況和自身所掌握的信息，在原有政策的基礎(chǔ)上制定地方政策，平衡地方利益的過程。由于不同省級區(qū)域差異較大，實際情況大相徑庭，所以同一政策，在不同省內(nèi)可能表現(xiàn)出完全不同的形態(tài)，這就是二次決策的表現(xiàn)。 29 第三章 網(wǎng)吧管理政策演變歷程中的二次決策 第一節(jié) 20xx年之前的網(wǎng)吧管理政策與二次決策 我國的網(wǎng)吧行業(yè)興起于 90 年中后期 ，早期的網(wǎng)吧主要 是采取網(wǎng)絡(luò)咖啡屋模式，面向高端 消費人群，價格相對較高，隨著 互聯(lián)網(wǎng)設(shè)施的升級以及硬件設(shè)備的降價，而且上網(wǎng)速度、硬件設(shè)備等也有較大改善，為網(wǎng)吧發(fā)展提供了有利條件。自 20xx 以來，持續(xù)兩年開展了以加強電子游戲經(jīng)營場所整治為主要內(nèi)容的專項治理，不僅大面積地取締了無證照的經(jīng)營場所，而且還壓減了有證照的電子游戲經(jīng)營場所 4300 多家。由于“網(wǎng)吧”大量提供游戲節(jié)目，且收費低廉，吸引了一大批青少年（包括原來經(jīng)常到電子游戲經(jīng)營場所活動的消費者），無形中填補了壓減電子游戲經(jīng)營場所出現(xiàn)的空間，致使“網(wǎng)吧”迅速發(fā)展并泛濫起來，“網(wǎng)吧 ”幾乎變成了翻版的電子游戲機室。網(wǎng)吧數(shù)量大幅增加，同時監(jiān)管不到位，網(wǎng)吧大多經(jīng)營環(huán)境惡劣，存在較大的安全隱患，同時經(jīng)營者為了謀利，未經(jīng)批準(zhǔn)擅自開張營業(yè)，為吸引青少年進入，大量提供脫網(wǎng)游戲，無限制地容留 18 歲以下的青少年進行活動，有的甚至還在“網(wǎng)吧”內(nèi)設(shè)小包間，提供床鋪、食品等各種便利，所有網(wǎng)吧幾乎都通宵營業(yè)。 這一時期的網(wǎng)吧管理政策 主要是 主要集中在主管部門的確定，文化、工商、公安等其他職能部門之間的分工合作等具體實施的規(guī)定，主要的管理方式是開展網(wǎng)吧的審批登記 。 1998 年 12 月 25 日，公安、電信和工商部門出臺 了《關(guān)于規(guī)范“網(wǎng)吧”經(jīng)營行為加強安全管理的通知》，對開辦網(wǎng)吧的條件和審批流程做了規(guī)定，政府開始認(rèn)識到網(wǎng)吧的社會意義和存在的管理問題，開始了對網(wǎng)吧管理從“無為而治”向“積極探索”轉(zhuǎn)變，同時明確網(wǎng)吧主管部門為信息產(chǎn)業(yè)部門。為了進一步明確部門分工， 20xx 年信息產(chǎn)業(yè)部、公安部、文化部、國家工商管理局發(fā)布《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所管理辦法》，明確 省、自治區(qū)、直轄市電信管理機構(gòu)負(fù)責(zé)互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所經(jīng)營許可審批和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督。公安部門負(fù) 30 責(zé)互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所安全審核和對違反網(wǎng)絡(luò)安全管理規(guī)定行為的查處。文化部門負(fù)責(zé) 對互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所中含有色情、賭博、暴力、愚昧迷信等不健康電腦游戲的查處。工商行政管理部門負(fù)責(zé)核發(fā)互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所的營業(yè)執(zhí)照和對無照經(jīng)營、超范圍經(jīng)營等違法行為的查處。 開辦“網(wǎng)吧”應(yīng)該先經(jīng)文化、公安部門審核同意，取得省級通信管理機構(gòu)頒發(fā)經(jīng)營許可證并經(jīng)工商行政管理部門核準(zhǔn)登記，領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照后方可營業(yè)。 由于網(wǎng)吧政策 處于起步階段，網(wǎng)吧的各項政策還處于初步的規(guī)范探索層面，對審批登記的各項規(guī)定也較為粗淺，對地方政府對網(wǎng)吧的認(rèn)識和管理也處于初期各地依照中央的各項規(guī)定，明確省內(nèi)職能分工、出臺相應(yīng)的網(wǎng)吧審批規(guī)定 ，這一階段還沒有衍生出網(wǎng)吧政策的二次決策。 第二節(jié) 20xx年至 20xx 年網(wǎng)吧管理政策與二次決策 20xx 年為網(wǎng)吧管理的主要依據(jù)是《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所管理辦法》，然后《辦法》的實施過程卻遇到嚴(yán)重的體制障礙，主要是通信管理部門僅有中央和省兩級機構(gòu)，即中央一級的信息產(chǎn)業(yè)部和省一級的通信管理局，這帶來的直接影響是：第一，由于市縣一級沒有通信行政管理部門，而文化、公安和工商在市縣均有對應(yīng)機構(gòu)，因此網(wǎng)吧的審批變成了文化、公安、工商的審核在市縣一級，但網(wǎng)吧的審批發(fā)證是從縣直接到省，跨越了地市一級，這造成 了信息的不一致和不對稱，四個部門所掌握的網(wǎng)吧數(shù)量都有很大差別。以廣東省為例，據(jù)不完全統(tǒng)計，到 2