【正文】 國政策制定的議程設(shè)定有六種模式：關(guān)門式、內(nèi)參式、上書式、動員式、借力式、外壓式。在外部驅(qū)動力的作用下，中央政府選擇加強(qiáng)網(wǎng)吧管制，集中進(jìn)行網(wǎng)吧整治，嚴(yán)格網(wǎng)吧市場準(zhǔn)入等強(qiáng)硬政策，以滿足公眾要求，達(dá)到緩解社會壓力和輿論關(guān)注的目的。特別是把影響落實國務(wù)院規(guī)定的關(guān)鍵環(huán)節(jié)吃透，增強(qiáng)整治的針對性。 20xx 年 9 月，省關(guān)工委老干部聯(lián)名向省委、省政府上報《關(guān)于違法網(wǎng)吧近期整治效果的調(diào)查報告》，認(rèn)為違法網(wǎng)吧整治效果不佳，仍需進(jìn)一步加大力度。隨著時間的累積，在決策者所感受到的信息中，關(guān)于網(wǎng)吧負(fù)面的信息越來越多，而網(wǎng)吧業(yè)主和行業(yè)組織的信息越來越少，這些信息的不對稱，直接造成了決策者對網(wǎng)吧行業(yè)認(rèn)知的不客觀和不全面。由于，產(chǎn)生了中央和地方對政策目標(biāo)的定位差異，這種情況表現(xiàn)為地方政府對中央政府公共政策目標(biāo)的不理解、不認(rèn)同。然而在中國特有的政策環(huán)境下，這種技術(shù)過程往往無法完成。在最理想的情況下，使得發(fā)布的政策在本區(qū)域內(nèi)能最大限度滿足各方要求，在最不利的情況，向要求最強(qiáng)烈、矛盾最突出的政策主體傾斜。英國 著名法官霍爾斯伯勛爵 認(rèn)為 ： “ 自由裁量是指任何事情應(yīng)在當(dāng)局自由裁量權(quán)范圍內(nèi)去行使，而不是按照個人觀點行事，應(yīng)按照法律行事，而不是隨心所欲。 我國的行政部門設(shè)置，包括垂直管理和分級管理兩種形式。由于不同省級區(qū)域差異較大，實際情況大相徑庭，所以同一政策，在不同省內(nèi)可能表現(xiàn)出完全不同的形態(tài)，這就是二次決策的表現(xiàn)。公安部門負(fù) 30 責(zé)互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所安全審核和對違反網(wǎng)絡(luò)安全管理規(guī)定行為的查處。以廣東省為例，據(jù)不完全統(tǒng)計，到 20x。 1998 年 12 月 25 日，公安、電信和工商部門出臺 了《關(guān)于規(guī)范“網(wǎng)吧”經(jīng)營行為加強(qiáng)安全管理的通知》，對開辦網(wǎng)吧的條件和審批流程做了規(guī)定，政府開始認(rèn)識到網(wǎng)吧的社會意義和存在的管理問題，開始了對網(wǎng)吧管理從“無為而治”向“積極探索”轉(zhuǎn)變，同時明確網(wǎng)吧主管部門為信息產(chǎn)業(yè)部門。二次決策者通過調(diào)整政策文本、調(diào)配行政資源、選擇政策方案等方式，將原有公共政策目標(biāo)中與地方政策目標(biāo)一致的方面進(jìn)行強(qiáng)調(diào)和突出，并通過各種途徑予以監(jiān)督和落實，而對于與地方政策目標(biāo)不一致的方面則予以忽略、忽視，或者只象征性地強(qiáng)調(diào)卻不進(jìn)行具體任務(wù)分配和行政資源調(diào)度，以使得這部分政策目標(biāo)不能完全實現(xiàn)。 從自由裁量權(quán)的概念分析，自由裁量權(quán)終歸是一種政策執(zhí)行的技術(shù)過程，盡管這個過程也包含分析、判斷和對行動方案的選擇。 自由裁量權(quán)的概念與界定更偏向于行政法學(xué)范疇。 二次決策是對公共政策的重新審視 在多種領(lǐng)導(dǎo)的 行政管理體制下，“二次決策”是普遍存在的。這些研究的潛在邏輯認(rèn)為，政策出臺即為決策完成，而后續(xù)的問題則是政策的實施和執(zhí)行問題，如果政策目標(biāo)沒有完全實現(xiàn)，則是實施過程阻滯或者執(zhí)行存在偏差。面對不同的問題環(huán)境，同一公共政策問題在不同的行政區(qū)域被具體化為帶有相同特征又帶有地域特征的不同公共政策問題，因此形成了更為具體的政策目標(biāo)。 這些負(fù)面的言論被高層決策者知曉，并直接影響決策者的下一步行動。根據(jù)廣東省 23 反映的情況，中央決定 20xx 年在全國范圍內(nèi)開展大規(guī)模的集中整治。 12 月 31 日，李在《調(diào)查報告》上作了較為嚴(yán)厲的批示：“看了這個調(diào)查報告，心情沉重，真可謂觸目驚心。在這種外部驅(qū)動力通常影響力大，直接傳遞到中央政府。將大范圍的公共政策細(xì)化成帶有區(qū)域特征的地方政策，這其中可能對有原有政策進(jìn)行增加、刪減、改變。 縱向過程與橫向過程沖突。 由于職責(zé)同構(gòu)的政府體系和黨政一體的政黨關(guān)系，在實際的政策過程中，中國的政策過程表現(xiàn)為縱向模式和橫向模式的交叉和交替。 橫向政策過程模式?？v向政策過程與政府層級之間的縱向結(jié)構(gòu)對應(yīng)，包括自上而下的縱向模式和自下而上的縱向模式兩種。 由此，形成了政府職能部門受地方黨委職能部門、地 方政府、上級政府對應(yīng)部門多重管理的行政管理體制。 實行屬地化管理的職能部門 通常實行 地方政府 和上級同類型部門的 “ 雙重領(lǐng)導(dǎo) ” ， 上級主管部門 負(fù)責(zé)管理業(yè)務(wù) “ 事權(quán) ” ，地方政府負(fù)責(zé)管理 “ 人、財、物 ” ，且納入同級紀(jì)檢部門和人大監(jiān)督。 二、中國公共政策過程模 式特征 多重領(lǐng)導(dǎo)的行政管理體制 在政府縱向結(jié)構(gòu)方面，中國實行單一制的國家結(jié)構(gòu)形式，也即 由若干行政區(qū)域單位或自治單位組成單一主權(quán)國家的結(jié)構(gòu)形式 ，在行政區(qū)域設(shè)置的同時，形成了不同的行政區(qū)域?qū)蛹墸壳爸饕兄醒?、省、市、縣、鄉(xiāng)五級。以薩巴蒂爾為首的政策分析家認(rèn)為，階段理論已經(jīng)過時，應(yīng)該建立更好的新理論框架取而代之。 二、論文框架 14 公共政策過程理論 中國公共政策過程的特殊性 多重領(lǐng)導(dǎo)的行政管理體制 公共政策兩種路徑模式 中國的公共政策過程 中國公共政策過程中二次決策的存在 公共政策過程中存在的問題 地方政府出現(xiàn)二次決策 理 論 分 析 例 證 研 究 20xx20xx 年的中國網(wǎng)吧管理政策 網(wǎng)吧管理政策中存在二次決策 二次決策的機(jī)制 制度環(huán)境分析 文化環(huán)境分析 心理機(jī)制分析 博弈機(jī)制分析 二次決策的生態(tài)模型 結(jié)論與建議 二次決策的效果 二次決策的優(yōu)勢 二次決策的局限性 15 第二章 公共政策過程中的二次決策現(xiàn)象 第一節(jié) 中國公共政策過程的特殊性 一、公共政策過程理論 政策過程 ( policy process)理論緣起于西方的政策科學(xué)研究。本人認(rèn)為，研究政策再決策，需要 進(jìn)行實證研究，通過研究網(wǎng)吧管理政策的地方政府再決策，分析出出臺政策的原因、目的，通過對影響網(wǎng)吧管理政策決策的相關(guān)因素進(jìn)行研究，從而分析政策產(chǎn)生缺陷的背景和原因。此外，政策執(zhí)行再決策有利于政策目標(biāo)的實現(xiàn)和后續(xù)政策的制定 1。在不能參與初始決策的體制下，下級政府或普通民眾通過執(zhí)行和反饋階段的激烈反應(yīng)參與博弈，促使上級政府調(diào)整政策。 對二次決策的研究 國內(nèi)學(xué)者對二次決策研究有幾種途徑，一種是認(rèn)為政策決策中存在街頭官僚再決策。另一部分學(xué)者關(guān)注重點在于中央和地方政府的利益博弈關(guān)系，如柳俊峰在“中央和地方政府的利益博弈關(guān)系及對策研究”中提出，地方政府成為獨立利益博弈主體，圍繞著對經(jīng)濟(jì)管理“責(zé)、權(quán)、利”的重新定位和分解，中央政府和地方政府也始終進(jìn)行著利益的博弈 1。政策變通不是對原政策不折不扣的執(zhí)行，而是對原政策原則與目標(biāo)部分地或形式上的遵從。 他們從組織中獲得許多的自由裁量權(quán) ,并 且擁有足夠的資源抵抗自上而下的壓力 1。 第三，“二次決策”與“連續(xù)決策”。政策執(zhí)行再決策僅是原定政策方案的 補(bǔ)充或者細(xì)節(jié)修正。這包括兩個步驟，第一步，是否執(zhí)行一級決策。這類事件 此前既無經(jīng)驗 ，又沒有可遵循的規(guī)律，做出選擇 有一定的 風(fēng)險 ，這種解釋認(rèn)為 只有冒一定的風(fēng)險的選擇才是決策。這是廣義的理解。關(guān)于決策的定義，不同的學(xué)者理解也不盡一致。行業(yè)協(xié)會希望對內(nèi)通過行業(yè)自律，約束行業(yè)內(nèi)不正當(dāng)競爭，解決網(wǎng)吧業(yè)主之間的矛盾，對外維護(hù)網(wǎng)吧業(yè)主正當(dāng)利益，提升網(wǎng)吧形象，維持行業(yè)健康發(fā)展。這個過程盡管有著互聯(lián)網(wǎng)和移動互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的影響和行業(yè)發(fā)展的一般規(guī)律，但網(wǎng)吧業(yè)內(nèi)認(rèn)為政府不合理的管理政策是網(wǎng)吧行業(yè)健康的最大障礙。 1994年世界上第一個網(wǎng)吧在 倫敦 開業(yè)，我國的首家網(wǎng)吧在 1995年北京開業(yè)。 研究二次決策有利于改進(jìn)政策執(zhí)行。二次決策的提出，為我 們研究公共政策過程提供了新的思路和方法。 二次決策的提出 通過以上分析可知，公共政策的中央統(tǒng)一性與地方差異性的矛盾已經(jīng)超出了政策執(zhí)行所能解釋的范疇。這就是說，政策執(zhí)行是一個技術(shù)過程，其主要的作用是將原定政策目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢跃唧w實施的方案、步驟和途徑。這同樣也表現(xiàn)在文本流上。 83 1 第一章 導(dǎo)論 第一節(jié) 研究問題的提出與研究意義 一、研究問題的提出 公共政策中央統(tǒng)一性與地方差異性的矛盾 公共政策的決策是公共政策過程的重要部分，公共政策的議程設(shè)置、政策目標(biāo)設(shè)定、政策方案選擇等重要因素均在決策環(huán)節(jié)確定，政策決策的結(jié)果是公共政策。 82 參考文獻(xiàn) 44 第二節(jié) 公共政策二次決策的文化分析 30 第三節(jié) 20xx 年至 20xx 年網(wǎng)吧管理政策與二次決策 15 第一節(jié) 中國公共政策過程的特殊性 公共政策的“二次決策” —— 以網(wǎng)吧連鎖政策為中心 專業(yè)名稱：公共管理 申請人姓名： 導(dǎo)師名稱： 摘 要 中國存在多重領(lǐng)導(dǎo)的行政管理體制，政府職能部門受 地方政府與上級政府同類部門和黨內(nèi)職能部門多重管理，因此在政策過程中存在 縱向過程、橫向過程并存的路徑模式， 在中國這種黨政一體、職責(zé)同構(gòu)的特殊行政管理體制下，實際政策過程中往往產(chǎn)生縱向過程障礙、橫向過程障礙以及縱向過程和橫向過程的沖突。 decisionmaking； second decisionmaking III 目 錄 摘要 33 第四節(jié) 20xx 年至 20xx 年網(wǎng)吧管理政策與二次決策 44 第一節(jié) 公共政策二次決策的制度分析 68第六章 結(jié)論與建議 這些差異性表現(xiàn)在：一、對原有公共政策的增加、減少、調(diào)整。 所謂政策執(zhí)行是指政策執(zhí)行者通過建立組織機(jī)構(gòu) ,運(yùn)用各種政治資源 ,采取解釋 ,宣傳 ,實驗 ,協(xié)調(diào)與控制等各種行動 ,將政策觀念的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實際效果 ,從而實現(xiàn)既定的政策目標(biāo)的活動過程 .這 是一種動態(tài)的過程 . 政策執(zhí)行的過程主要包括政策宣傳 ,政策分解 ,物質(zhì)準(zhǔn)備 ,組織準(zhǔn)備 ,政策實驗 ,全面實施 ,協(xié)調(diào)與監(jiān)控等環(huán)節(jié) 。 第三，政策執(zhí)行差異盡管能夠?qū)е碌胤秸叩牟町惢憩F(xiàn)，然而政策執(zhí)行是一種技術(shù)過程，是將政策目標(biāo)實現(xiàn)的過程，將全部的地方差異性歸結(jié)于政策執(zhí)行，無法解釋為何政策主體要對政策進(jìn)行主觀調(diào)整，這種主觀調(diào)整的意圖、動機(jī)和機(jī) 3 制又是怎樣的過程。政策二次決策作為政策決策的重要環(huán)節(jié)，直接影響著特定區(qū)域內(nèi)政策的形成和演進(jìn)。因此，研究二次決策具有實踐 意義。網(wǎng)吧行業(yè)是的隨著互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)發(fā)展，為滿足公眾上網(wǎng)需求而產(chǎn)生的。而同時，正規(guī)的持證網(wǎng)吧生存卻日益艱難，網(wǎng)吧行業(yè)逐漸從 朝陽產(chǎn)業(yè)發(fā)展到夕陽產(chǎn)業(yè)，從火爆經(jīng)營到日漸式微。網(wǎng)吧業(yè)主作為經(jīng)營主體，面臨生存壓力，希望網(wǎng)吧能夠盈利，通過各種途徑拓寬收入來源。 第 二節(jié) 核心概念界定 決策 “ 決策 ” 英文為 Decisionmaking， 是 作出決定或選擇 的意思 。 以上解釋 歸納起來，基本有以下三種理解： 一是把決策看作是一個包括提出問題、確立目標(biāo)、設(shè)計和選擇方案的過程。 ” 三是認(rèn)為決策是對不確定條件下發(fā)生的偶發(fā)事件所做的處理決定。所謂“二次決策”是在原有決策已經(jīng)發(fā)布執(zhí)行的決策基礎(chǔ)上，二次決策者根據(jù)實際情況和掌握的信息，對原有決策進(jìn)行修正、補(bǔ)充的決策。二次決策在特定的區(qū)域?qū)φ咂鹬鴽Q定性作用，二次決策決定者原定政策的實施、過程、和結(jié)果。其次，“街頭官僚再決策”所針對的對象是某一項已經(jīng)傳到到基層的具體公共政策，而“二次決策”他們面對的是更加接近原定政策目標(biāo)的公共政策，因此二次決策的決策對象更具有廣泛性。街頭官僚介于政府和公 是指處于基層和最前線的公共管理人員，是機(jī)構(gòu)中直接與公民打交道的公務(wù)員。如“政策變通”理論認(rèn)為，政策變通是中國大陸政策實施過程的常態(tài)，是指在政策實施過程中，政策實施者未經(jīng)原政策制定者同意與準(zhǔn)許，自行變更原政策內(nèi)容并加以推行的一種政策行為。結(jié)果，政策的制定過程更多的表現(xiàn)為政府部門之間的談判和交涉。 本文認(rèn)為，無論是政策變通、政策空傳還是選擇性政策實施研究，這些都是地方政府及地方職能部門對上級下達(dá)的政策，基于當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況和管理經(jīng)驗， 1 柳俊峰 .中央和地方政府的利益博弈關(guān)系及對策研究” [J].《西南交通大學(xué)學(xué)報》 (社會科學(xué)版 )， 20xx(3)，68． 11 在地方?jīng)Q策體制下，通過一個獨立的決策過程，再次做出政策決策的結(jié)果，相對應(yīng)上級政策的決策，此次決策稱為“二次決策”。如馬躍在《事后博弈和地方政府的連續(xù)決策過程》一文中提出，傳統(tǒng)的地方政府決策表現(xiàn)為初始決策一事后博弈 —— 再決策這樣一個連續(xù)過程。這些都必須予以糾正，而糾正的途徑就是公共政策執(zhí)行再決策。以上文獻(xiàn)大多是理論研究，通過闡述、解釋和拓