【文章內容簡介】 而“連續(xù)決策”更側重與動態(tài)決策過程，強調決策的不斷繼續(xù)進行。 第三節(jié) 相關文獻綜述 一、國外研究綜述 國外學者關注政策二次決策主要是“街頭官 僚理論”?！敖诸^官僚”（ StreetLevel Byreaucrat）一詞最高出現在 1977年李普斯基（ Lispky） 公共部門直接面對公眾的、擁有真正政策判斷力的人員定義街頭官僚。按這個定義 ,《建立一個街頭官僚理論》一文。此后 1980年他正式出版《街頭官僚：公共服務中個人的困惑》，正式建立了街頭官僚理論。在他的定義中，街頭官僚理論從微觀角度研究 如教師、警察和保安人員都屬于街頭官僚。街頭官僚介于政府和公 是指處于基層和最前線的公共管理人員，是機構中直接與公民打交道的公務員。 他們從組織中獲得許多的自由裁量權 ,并 且擁有足夠的資源抵抗自上而下的壓力 1。他們與其說是執(zhí)行政策 ,不如說是在進行再決策。李普斯基認為 ,街頭官僚在實際工作中擁有非常大的政策制定能力 ,因此 ,政治 家和高級管理者制定的政策能否最終實現取決于街頭官僚是如何去實施的 2。街頭官僚在實施政策過程中具有如此大的影響 ,主要是因為他們擁有相當大的行政自由裁量權以及具有相對于組織 1 Lipsky, Michael . Russell Sage FoundationStreet Level Bureaucracy,1983,3 2 Michael Lipsky .Streetlevel of the individual in public services: Russell Sage Foundation,1980. 9 權力的某種自主性。這種自主性意味著他們與政府組織的目標和利益存 在差異的時候 ,可能會通過所掌握的自由裁量權來采取某種不合作的策略抵制組織的命令 ,從而使政府組織目標在實現過程中出現異化或最終無法實現 ， 街頭官僚理論產生后，逐漸成為公共行政中自下而上研究政策制定與執(zhí)行的路徑，這一理論認為政策制定和政策執(zhí)行是一個模糊的過程，街頭官僚在執(zhí)行政策中不斷地進行再決策。再決策的表現形式有： 將原則性強的政策變成具有可操作性的政策； 根據自身利益對上級政策進行有選擇的執(zhí)行； 對上級政策的“軟抵抗”； 直接抵制上級政策 。 二、 國內研究綜述 對政策過程中政策變化的研究 近年來，我國學者開始關注政策實施研究，比較流行的觀點有“政策變通”執(zhí)行模式理論，“政策空傳”現象以及選擇性政策實施模式等。如“政策變通”理論認為，政策變通是中國大陸政策實施過程的常態(tài)，是指在政策實施過程中，政策實施者未經原政策制定者同意與準許，自行變更原政策內容并加以推行的一種政策行為。政策變通不是對原政策不折不扣的執(zhí)行，而是對原政策原則與目標部分地或形式上的遵從。變通后的政策的原則與目標可能與原政策一致，也可能不一致乃至背道而馳 1?！罢呖諅鳌毖芯扛P注政策目標達成，認為當政策文本不能轉化為具體實施行動， 以及政府職能部門與社會不能有機互動，政策目標達成度低，政策實施呈現為象征性執(zhí)行，就出現政策實施中的“政策空傳”現象 2。其表現形式有政策不執(zhí)行、政策虛執(zhí)行和政策假執(zhí)行。“選擇性政策實施”研究重點在政策執(zhí)行者對上級政策的取舍，一種目的在于滿足地方政府自己的利益需求， 另一種是在中央的政策和地方政府自己利益兩者間取得一種均衡，也即“選擇性均衡實施模式。 此外，學者們也開始關注到中國的行政體制對政策過程的影響，如認為中國 1 莊垂生 .政策變通的理論：概念、問題與分析框架 .理論探討， . 2 李瑞昌 .中國公共政策實施中的“政策空傳”現象研究 .公共行政評論 ,20xx(3),59頁 . 10 存在分離的集權模式，該模式認識中央各部委、地方政府為代表的官僚機構在中國的政策制定過程中 有較大的影響力。權威的分離話推動了具有相互否決權利的不同政府部門和地方政府在政策制定中尋求妥協和共識的行為。結果，政策的制定過程更多的表現為政府部門之間的談判和交涉。另一部分學者關注重點在于中央和地方政府的利益博弈關系，如柳俊峰在“中央和地方政府的利益博弈關系及對策研究”中提出，地方政府成為獨立利益博弈主體，圍繞著對經濟管理“責、權、利”的重新定位和分解，中央政府和地方政府也始終進行著利益的博弈 1。 這樣研究特別是對政策過程動態(tài)過程的研究，盡管從某一方面揭示了中國公共政策的特殊性，但是不可忽視的是，均存在一 定的局限性，主要表現在： 第一，研究基本基于縱向政策過程視角，關注縱向過程特別是自上而下的縱向過程，但是這些研究關注的重點都是在于公共政策從上而下的傳遞過程中發(fā)生的調整和變化，而忽視了在中國特殊的黨政結構中，存在橫向政策過程模式，而橫向過程模式是中國實際政策過程中最重要的內容之一，政黨和政府之間的微妙的互動對政策過程產生者重要影響。 第二，在縱向的政策過程視角中，在中央與地方政府關系之間的認識上，停留下政府與政府層級之間，而沒有深入到政府職能部門上下級之間及政府職能部分與上下級政府之間的關系，因此照成了對縱 向政府間關系認識的偏差。如博弈理論，認為上下級政府之間始終存在博弈，而利益博弈沖突導致政策執(zhí)行失控。這當然適用于部分情況情況，但就職能部門而言，由于人權、財權和事權的分離，中央政府和地方政府職能部門之間并沒有直接的利益關聯，政策的制定和執(zhí)行，并不是圍繞著部門利益開展。 第三，將決策與執(zhí)行分割，認為政策出臺后，決策過程已經完成，而執(zhí)行是一種機械的、技術性的過程。片面了研究政策實施過程中某一現象，將所有的變化均歸結于執(zhí)行過程產生的政策目標流失和執(zhí)行偏差，卻忽視了做出這些調整和變化的決策者，沒有對這些決策和決策者 本身做出探究，從而未能揭示這些現象產生的本質。 本文認為，無論是政策變通、政策空傳還是選擇性政策實施研究，這些都是地方政府及地方職能部門對上級下達的政策，基于當地的實際情況和管理經驗， 1 柳俊峰 .中央和地方政府的利益博弈關系及對策研究” [J].《西南交通大學學報》 (社會科學版 )， 20xx(3)，68． 11 在地方決策體制下，通過一個獨立的決策過程，再次做出政策決策的結果，相對應上級政策的決策，此次決策稱為“二次決策”。 對二次決策的研究 國內學者對二次決策研究有幾種途徑，一種是認為政策決策中存在街頭官僚再決策。這些研究一般是通過街頭官僚理論，研究我國基層公務員和政策制定和政策執(zhí)行中的地位、作用和動因，可是認為是街頭官僚理 論的擴展。如黎浩在《街頭官僚再決策原因分析》一文中 分析了街頭官僚再決策的原因 :街頭官僚自身利益的驅動、政策執(zhí)行資源的稀缺和政策本身的因素。 其中他認為政策本身的缺乏合法性、政策目標模糊、政策不具有可行性是迫使街頭官僚不得不進行再決策。他認為 街頭官僚將會有一個 再決策 的彈性權力空間 ,在對這種 再決策 的評價方面，他認為在決策 就象一把 雙刃劍 ,能帶來積極的效果 ,也會造成消極的效果1。李小蘭在《街頭官僚再決策的內在動因與控制路徑》一文中，認為與高層管理者的目標差異是再決策的內在動因，要實現對街頭管理的控制，要從 法治、管理、倫理三個路徑入手 2。 第二種是認為再決策存在于地方政府的“連續(xù)決策”過程中。如馬躍在《事后博弈和地方政府的連續(xù)決策過程》一文中提出，傳統(tǒng)的地方政府決策表現為初始決策一事后博弈 —— 再決策這樣一個連續(xù)過程。，在不能參與初始決策的體制下，下級政府或普通民眾通過執(zhí)行和反饋階段的激烈反應參與博弈，促使上級政府調整政策。這種博弈可稱為“事后博弈”，事后博弈是下級或民眾等利益相關者政治參與的主要方式。一方面，中央或上級政府明顯存在自我糾正的再決策機制，另一方面，下級政府和通民眾通過利益的表達，影響上級政府再決 策，使政策進一步適應并未改變或已經改變的現實。這種觀點認為再決策的主體是最初的政策制定者，而下級或民眾等相關利益者通過事后博弈促使最初政策制定者對原有政策進行修正或調整，也就是再決策的主體與上一次決策的主體是一致的。 第三種是“政策執(zhí)行再決策”理論，這種理論認為再決策存在于政策執(zhí)行過程中，也即是再決策時政策執(zhí)行的一部分。如寧國良在《論公共政策執(zhí)行再決策》 1 黎明浩 .街頭官僚再決策原因分析 [J].中山大學研究 生學刊（社會科學版）， 20xx（ 4） . 2 李小蘭 .頭官僚再決策的內在動因與控制路徑 [J].前言 .20xx，（ 12） 12 一文中認為，由于政策環(huán)境、任務和目標的變化、人們認識的深化及政策偏差和副作用的產生，在公共政策執(zhí)行過程中和執(zhí)行任務完成后．需要根據信息反饋對原政策方案作必要 的補充或修正，就是公共政策執(zhí)行再決策。對公共政策執(zhí)行再決策，他持肯定態(tài)度，認為由于政策執(zhí)行偏差的產生．使政策執(zhí)行偏離了政策的既定目標．產生了一系列的不良后果，耗費了不應浪費的政策資源，造成了政策問題不能順利解決。這些都必須予以糾正，而糾正的途徑就是公共政策執(zhí)行再決策。此外，政策執(zhí)行再決策有利于政策目標的實現和后續(xù)政策的制定 1。 從以上綜述可以看出，國內外學者盡管已經認識到在政策過程中存在“二次決策”或者“再決策”的現象，并且對其原因進行了分析，但是這些研究至少有以下局限性： 第一，研究對象的局限性。以上文獻 中，部分學者關注到了“街頭官僚”這一基層決策者的再決策過程，部分學者關注到了上層決策者所作政策修正的再決策過程，關注到了最高層決策和最底層決策，卻忽略了中間決策傳遞的過程，并非僅有最高層決策者和最底層決策者有再決策行為，在 政府 包含多個主體，是不同層級決策主體和執(zhí)行主體的集合。這個主體集合里，包含 中央 政府 與地方 政府 的差別，政策制定與政策執(zhí)行對象的不同 ，這其中有 統(tǒng)一也有沖突和妥協，很多時候政策的出臺就是多方 互動和平衡 的結果，而政策執(zhí)行本身就是 互動 的產物。 以上文獻均沒有對 各決策主體進行界定和分析，缺乏對中國條 塊管理模式對決策過程影響的探討，沒有從中國政府的層級、各層級政府之間的內部關系、力量對比、利益分析等角度分析決策過程。 本人認為，在我國特殊的格局下，要從系統(tǒng)的角度分析公共政策決策和執(zhí)行，對不同層級的政策主體進行區(qū)分，研究地方政府實施地方政策的二次決策，才能更深入地分析公共政策。 第二 ,缺乏實證研究。以上文獻大多是理論研究，通過闡述、解釋和拓展理論，來對應研究中國的政策決策，但是這些研究缺乏實證研究，對缺乏具體政策決策本身的思考，甚少關注具體政策的出臺過程，也即是政策的決策過程。本人認為，研究政策再決策，需要 進行實證研究，通過研究網吧管理政策的地方政府再決策，分析出出臺政策的原因、目的，通過對影響網吧管理政策決策的相關因素進行研究，從而分析政策產生缺陷的背景和原因。 1 寧國良 .論公共政策執(zhí)行再決策 [J].湘潭大學社會科學學報 .20xx,第 24 卷第 4 期 13 第四節(jié) 研究方法與論文框架 一、研究方法 文獻研究。 一是搜集政府主管部門、研究機構、行業(yè)協會等發(fā)布的信息和數據，對歷年來發(fā)布的信息和數據進行深入分析和研究 。 二是梳理歷年來網吧政策變化情況累積基礎研究資料。 政策分析 。通過 對 廣東省網吧連鎖 政策的調研、制訂、分析、篩 選 實施和評價的全過程進行研究 ，對二次決策的 效果、本質及其產生 原因進行分析 ，同時通過 比較研究， 比較不同行政區(qū)域的網吧政策差異，分析地方政府二次決策的相關背景、決策意圖和政策效果。 參與觀察。 深入到 二次決策者的 的 事件 背景中，在實際 中 參與 二次決策過程 ，同時運用直接觀察法，收集和分析相關資料。 二、論文框架 14 公共政策過程理論 中國公共政策過程的特殊性 多重領導的行政管理體制 公共政策兩種路徑模式 中國的公共政策過程 中國公共政策過程中二次決策的存在 公共政策過程中存在的問題 地方政府出現二次決策 理 論 分 析 例 證 研 究 20xx20xx 年的中國網吧管理政策 網吧管理政策中存在二次決策 二次決策的機制 制度環(huán)境分析 文化環(huán)境分析 心理機制分析 博弈機制分析 二次決策的生態(tài)模型 結論與建議 二次決策的效果 二次決策的優(yōu)勢 二次決策的局限性 15 第二章 公共政策過程中的二次決策現象 第一節(jié) 中國公共政策過程的特殊性 一、公共政策過程理論 政策過程 ( policy process)理論緣起于西方的政策科學研究。該理論把政策過程分為一系列的步驟，如政策問題議程設定、政策選擇、政策決定、政策實施、評估和反饋政策效果、政策修正等。最早嘗試對公共政策過程進行階段劃分來自于 20世紀 50年代，美國學者拉斯韋爾把政策過程劃分為 7個階段：情報、建議、規(guī)定、行使、運用評價、終止 1。 70年代他的學生布瑞沃提出了政策過程的六階段論：創(chuàng)始、估價、選擇、執(zhí)行、評估、終止 2。在諸多關于公共政策過程的階段劃分中，瓊斯和安 德森的看法被大多數研究者接受并采用。瓊斯在《公共政策研究導論》一書中把政策過程概括為： 問題確認； 政策發(fā)展； 政策執(zhí)行； 政策評估； 政策調整、終結階段。安德森的政策過程階段劃分法由于其著作《公共決策》的較早譯介而廣為中國學者熟悉，安德森認為公共政策包括： 問題的形成與議程設定階段； 政策規(guī)劃階段； 政策采納階段； 政策執(zhí)行階段； 政策評估階段等。 隨著政策科學研究的進展，政策過程理論盡管受到了越來越多的批判，但是公共政策過程理論將政策過程進行階段劃分的做法，提供了一種解剖錯綜復雜的政 策過程的方法，且至少為政策分析提供了一種手段。以薩巴蒂爾為首的政策分析家認為，階段理論已經過時，應該建立更好的新理論框架取而代之。此后的西方政策分析學者在批判反思階段啟發(fā)法的基礎上，提出了各種關于政策過程的新理論框架，包括制度理性選擇框架、多源流框架、中斷 — 平衡框架、辯護聯盟框 1 Lasswell， Harold D． (1971)， A Pre． Hew ofeolicy Science， New Y