【正文】 了分析，在此基礎(chǔ)上分析了二次決策優(yōu)勢(shì)和局限性，并給出了改進(jìn)中國(guó)公共政策決策的思考和建議。 關(guān)鍵詞： 公共政策 決策 二次決策 II II The second decisionmaking in management policies —— center on the cyber bars chain policies Major: Public Administration Name: Supervisor: ABSTRACT China exist multiple leadership administration system,departments of government are under multiple management of the local government、 higher levels of government departments and the similar departments of the Party,therefore there are two coexist path models in the policy process:longitudinal path and transverse special administrative management system， the two paths models tends to have process barriers， and may conflict with each other。 I Abtract 8 第四節(jié) 研究方法與論文框架中國(guó)公共政策的發(fā)布首先表現(xiàn)為文本流轉(zhuǎn)過(guò)程，對(duì)某一特定公共政策而言，這個(gè)文本表現(xiàn)為政府文公，這一政府公文是特定的、唯一的。被強(qiáng)調(diào)的要素會(huì)以細(xì)化的政策要求、具體的任務(wù)分配、充足的行政資源保障 2 等形式突出表現(xiàn)，而被忽視的要求很少甚至不會(huì)出現(xiàn)在下一步的政策運(yùn)作層面。在中國(guó)的層級(jí)行政管理體制中，“執(zhí)行”并非一個(gè)動(dòng)作，而是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，而層級(jí)的政策主體本身并非一線的政策執(zhí)行者，如果將所有地方政策差異歸結(jié)于執(zhí)行差異，意味了除了中央一級(jí)存在決策主體外，省級(jí)以下均為政策執(zhí)行主體，也就說(shuō)了政策決策權(quán)限僅僅存在于中央層級(jí)，這顯然不符合中國(guó)實(shí)際的官僚體制運(yùn)作規(guī)則。這些二次決策產(chǎn)生的原因何在，產(chǎn)生的體制和機(jī)制又是怎樣，對(duì)公共政策目標(biāo)產(chǎn)生著怎樣影響，存在著哪些風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題，這就是本文的主要研究?jī)?nèi)容。另一方面，我國(guó)的政策決策存在各種問(wèn)題和缺陷，二次決策雖然能夠?qū)Σ糠譀Q策失誤進(jìn)行修 4 正，但同時(shí)自身也存在很有問(wèn)題。因此，研究二次決策有方法論意義。十多年來(lái)，政府投入了大量的行政成本和行政資源，對(duì)網(wǎng)吧實(shí)行宏觀調(diào)控政策，控制網(wǎng)吧總量，大力開(kāi)展網(wǎng)吧整治，嚴(yán)厲處罰網(wǎng)吧接納未 成年人，集中各部門力量打擊黑網(wǎng)吧，參與網(wǎng)吧管理的政府部門最高多 5 達(dá) 16家，實(shí)行技術(shù)手段對(duì)網(wǎng)吧進(jìn)行監(jiān)控，期望能減少網(wǎng)吧違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)，達(dá)到網(wǎng)吧治理的效果。由于各地的實(shí)際情況不同，各地決策主體的認(rèn)識(shí)差異，以及對(duì)網(wǎng) 吧和政策的理解和態(tài)度不同，同一政策在不同區(qū)域，產(chǎn)生了各式各樣的差異，衍生出不同的地方政策，這就是地方政府的二次決策。在中央的要求下，各地采取了不同網(wǎng)吧連鎖推進(jìn)模式，文化部據(jù)此總結(jié)出了 10個(gè)不同的推進(jìn)模式，如以政府推動(dòng)與市場(chǎng)運(yùn)作結(jié)合為主的“江蘇模式”，多方創(chuàng)新協(xié)作，推動(dòng)特色連鎖的“上海模式”，以內(nèi)容配送未主導(dǎo)的“四川模式”，以整治與整合同步、說(shuō)服教育與嚴(yán)厲執(zhí)法并舉、典型示范與按目標(biāo)要求強(qiáng)力推進(jìn)結(jié)合的“遼寧模式”?，F(xiàn)在多數(shù)人比較一致的目標(biāo)，借助一定的科學(xué)手段和方法，從兩個(gè)以上的可行方案中，選擇最優(yōu)方案并付諸實(shí)施的過(guò)程。 艾伯斯曾說(shuō) “ 決策有狹義和廣義之分。公共政策的決策，體現(xiàn)了決策機(jī)關(guān)和決策者在復(fù)雜的利益關(guān)系和利益格局下的平衡能力。要準(zhǔn)確界定二次決策，必須其他相似概念作區(qū)分： 第一，“二次決策”的概念必須與“政策執(zhí)行再?zèng)Q策”區(qū)分。二者的區(qū)別在于對(duì)再?zèng)Q策主體的 8 定位差別。按這個(gè)定義 ,《建立一個(gè)街頭官僚理論》一文。這種自主性意味著他們與政府組織的目標(biāo)和利益存 在差異的時(shí)候 ,可能會(huì)通過(guò)所掌握的自由裁量權(quán)來(lái)采取某種不合作的策略抵制組織的命令 ,從而使政府組織目標(biāo)在實(shí)現(xiàn)過(guò)程中出現(xiàn)異化或最終無(wú)法實(shí)現(xiàn) ， 街頭官僚理論產(chǎn)生后，逐漸成為公共行政中自下而上研究政策制定與執(zhí)行的路徑，這一理論認(rèn)為政策制定和政策執(zhí)行是一個(gè)模糊的過(guò)程，街頭官僚在執(zhí)行政策中不斷地進(jìn)行再?zèng)Q策?！斑x擇性政策實(shí)施”研究重點(diǎn)在政策執(zhí)行者對(duì)上級(jí)政策的取舍，一種目的在于滿足地方政府自己的利益需求， 另一種是在中央的政策和地方政府自己利益兩者間取得一種均衡，也即“選擇性均衡實(shí)施模式。這當(dāng)然適用于部分情況情況，但就職能部門而言，由于人權(quán)、財(cái)權(quán)和事權(quán)的分離，中央政府和地方政府職能部門之間并沒(méi)有直接的利益關(guān)聯(lián)，政策的制定和執(zhí)行，并不是圍繞著部門利益開(kāi)展。他認(rèn)為 街頭官僚將會(huì)有一個(gè) 再?zèng)Q策 的彈性權(quán)力空間 ,在對(duì)這種 再?zèng)Q策 的評(píng)價(jià)方面，他認(rèn)為在決策 就象一把 雙刃劍 ,能帶來(lái)積極的效果 ,也會(huì)造成消極的效果1。 第三種是“政策執(zhí)行再?zèng)Q策”理論，這種理論認(rèn)為再?zèng)Q策存在于政策執(zhí)行過(guò)程中，也即是再?zèng)Q策時(shí)政策執(zhí)行的一部分。 以上文獻(xiàn)均沒(méi)有對(duì) 各決策主體進(jìn)行界定和分析，缺乏對(duì)中國(guó)條 塊管理模式對(duì)決策過(guò)程影響的探討，沒(méi)有從中國(guó)政府的層級(jí)、各層級(jí)政府之間的內(nèi)部關(guān)系、力量對(duì)比、利益分析等角度分析決策過(guò)程。 政策分析 。在諸多關(guān)于公共政策過(guò)程的階段劃分中，瓊斯和安 德森的看法被大多數(shù)研究者接受并采用?？傮w來(lái)說(shuō)，我國(guó)的政策過(guò)程研究理論更多的是從建立政策分析模型的角度研究政策途徑和階段途徑描述政策過(guò)程，主要研究成果有：胡寧生的《現(xiàn)代公共政策研究》 ( 20xx)；陳振明的《政策科學(xué)》 ( 1998)、《公共政策分析》 ( 20xx)、《政策科學(xué)》、《公共政策分析導(dǎo)論》 ( 20xx)。所謂“職責(zé)同構(gòu)”，是指 從中央到地方的各級(jí)政府在職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度 統(tǒng)一和高度同構(gòu)，也就是“上下對(duì)口、左右對(duì)齊”的情形。黨的地方各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，是黨的地方各級(jí)代表大會(huì)和它們所產(chǎn)生的委員會(huì)。省一級(jí)，一般由省委常委或者副省長(zhǎng)中負(fù)責(zé)文化工作的官員最為本省 最高領(lǐng)導(dǎo)，省委宣傳部是黨內(nèi)分管文化工作的部門，省政府是最高行政機(jī)關(guān)，直屬部門省文化廳負(fù)責(zé)文化工作就省文化而言，其直接上級(jí)機(jī)關(guān)是省政府，但同時(shí)，也受省委宣傳部的領(lǐng)導(dǎo)。在中國(guó)的行政管理體制中，除了最低層級(jí)的管理部門，各個(gè)層級(jí)的管理者均有可能發(fā)起縱向政策過(guò)程。在具體行政事務(wù)上，國(guó)務(wù)院及各級(jí)政府較少進(jìn)行主動(dòng)干預(yù)，一些重大事項(xiàng)需要以各級(jí)政府名義傳達(dá)的，一般由各職能部門向?qū)?yīng)的各級(jí)政 府提出申請(qǐng)，而細(xì)化的政策措施一般都在職能部門提交政府前已經(jīng)形成。如，對(duì)上級(jí)的政策目標(biāo)不理解、不認(rèn)同或者出現(xiàn)理解偏差；細(xì)化政策制定過(guò)程中對(duì)原有政策進(jìn)行了增加、減少或者改變；在具體任務(wù)分解階段，也可能出現(xiàn)不分工、分工不合理等導(dǎo)致政策無(wú)法落實(shí)。 在縱向過(guò)程阻滯橫向過(guò)程阻滯、縱向過(guò)程與橫向過(guò)程沖突的政策過(guò)程障礙情況下，職能部門無(wú)法從上級(jí)得到有效的政策支持，政策需求沒(méi)有得到上級(jí)職能部門或者橫向部門的回應(yīng)，如對(duì)公共政策的理解無(wú)法得到上級(jí)有效合理的解釋和具體操作的指引，或者已定公共政策在本區(qū)域內(nèi)無(wú)法有效執(zhí)行等情況，在這些情況下，得到公共政策指令的公共政策主體必須在各種方案中做出兩個(gè)過(guò)程的選擇，第一步，是否執(zhí)行一級(jí)決策。內(nèi)參模式、上書(shū)模式多帶有主觀色彩，外壓模式也帶有政策環(huán)境的客觀影響，這些模式特別是內(nèi)參、上書(shū)模式，在決策議程設(shè)置程序并未規(guī)劃的政策過(guò)程中，往往有些舉足輕重的意義。內(nèi)部的驅(qū)動(dòng)力主要來(lái)自于政府內(nèi)部不同部門或者人大代表、政協(xié)委員、政府參事等具有參政議政資格的人?！蔽幕坎块L(zhǎng)批示：抓緊研究，我近期聽(tīng)一次匯報(bào)。 20xx年 5月，省政府參事建議第 46 期上，刊登了王則楚等四位省政府參事《關(guān)于取締無(wú)良網(wǎng)吧與壓縮網(wǎng)吧規(guī)模的建言》，認(rèn)為”網(wǎng)吧已經(jīng)成為藏 污納垢、毒害少年的危險(xiǎn)場(chǎng)所”，建議全省嚴(yán)查不良網(wǎng)吧，在根本不需要設(shè)網(wǎng)吧的地方，務(wù)必全部禁止，壓縮網(wǎng)吧規(guī)模，認(rèn)為大城市網(wǎng)吧已經(jīng)基本覆蓋所有家庭，社會(huì)上設(shè)不需要網(wǎng)吧已經(jīng)完全不必要。當(dāng)這些信息的不對(duì)稱隨著時(shí)間的推移越來(lái)越來(lái)是，高層決策者形成了議程設(shè)置和決策思 維慣性。 25 第三節(jié) 二次決策的實(shí)質(zhì)與表現(xiàn)形式 本文中的“二次決策”是在原有決策已經(jīng)發(fā)布執(zhí)行的決策基礎(chǔ)上，二次決策者根據(jù)實(shí)際情況和掌握的信息，對(duì)原有決策進(jìn)行修正、補(bǔ)充的決策。 二次決策的主體是獨(dú)立決策者 在中國(guó)的層級(jí)行政體制 中，二次決策的決策者雖然受多重領(lǐng)導(dǎo)，職能部門受到來(lái)自憲政結(jié)構(gòu)和黨政結(jié)構(gòu)的限制，但是在具體的行政管理事務(wù)上，上層機(jī)構(gòu)和同級(jí)政府之間并不會(huì)進(jìn)行完全干預(yù)，因此在一定的政策空間上，二次決策者具有獨(dú)立決策權(quán)，是相對(duì)獨(dú)立的決策群體。經(jīng)過(guò)二次決策的公共政策可能帶有原有公共政策的某些共性，但是由于二次決策的存在，有帶有某些差 異特征。 我國(guó)行政法學(xué)家 王名揚(yáng) 認(rèn)為： “ 自由裁量是指行政機(jī)關(guān)對(duì)于作出何種決定有很大的自由，可以在各種可能采取和行動(dòng)方針中進(jìn)行選擇，根據(jù)行政機(jī)關(guān) 的判斷采取某種行動(dòng)。而實(shí)行屬地化管理的部門，他們不但是公共政策的執(zhí)行者，也是地方公共政策的決策者，他們有相對(duì)權(quán)限，制定地方公共政策，這類部門在政策過(guò)程中往往是二次決策的決策主體。自 20xx 以來(lái)，持續(xù)兩年開(kāi)展了以加強(qiáng)電子游戲經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所整治為主要內(nèi)容的專項(xiàng)治理，不僅大面積地取締了無(wú)證照的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，而且還壓減了有證照的電子游戲經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所 4300 多家。工商行政管理部門負(fù)責(zé)核發(fā)互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所的營(yíng)業(yè)執(zhí)照和對(duì)無(wú)照經(jīng)營(yíng)、超范圍經(jīng)營(yíng)等違法行為的查處。 由于網(wǎng)吧政策 處于起步階段，網(wǎng)吧的各項(xiàng)政策還處于初步的規(guī)范探索層面，對(duì)審批登記的各項(xiàng)規(guī)定也較為粗淺，對(duì)地方政府對(duì)網(wǎng)吧的認(rèn)識(shí)和管理也處于初期各地依照中央的各項(xiàng)規(guī)定，明確省內(nèi)職能分工、出臺(tái)相應(yīng)的網(wǎng)吧審批規(guī)定 ，這一階段還沒(méi)有衍生出網(wǎng)吧政策的二次決策。網(wǎng)吧數(shù)量大幅增加，同時(shí)監(jiān)管不到位，網(wǎng)吧大多經(jīng)營(yíng)環(huán)境惡劣，存在較大的安全隱患，同時(shí)經(jīng)營(yíng)者為了謀利，未經(jīng)批準(zhǔn)擅自開(kāi)張營(yíng)業(yè)，為吸引青少年進(jìn)入，大量提供脫網(wǎng)游戲，無(wú)限制地容留 18 歲以下的青少年進(jìn)行活動(dòng)，有的甚至還在“網(wǎng)吧”內(nèi)設(shè)小包間，提供床鋪、食品等各種便利，所有網(wǎng)吧幾乎都通宵營(yíng)業(yè)。在公文流轉(zhuǎn)過(guò)程中，二次決策并不是直接將公共政策文本照搬到地方 政策中，而是對(duì)之進(jìn)行再創(chuàng)作，形成地方政策的政策文本，地方政策的政策文本雖然形式上可能延續(xù)原有公 28 共政策，但是內(nèi)容卻已做出很大調(diào)整。 從以上表述中可以概括， 行政自由裁量權(quán)是指行政主體在法律規(guī)定的幅度和范圍內(nèi)，依據(jù)法定職權(quán)和法定條件，在各種可能采取的措施中進(jìn)行選擇的權(quán)力。 二次決策并非政策執(zhí)行“自由裁量權(quán)”的應(yīng)用 決策是與執(zhí)行相對(duì)的，二次決策既然是由獨(dú)立決策者經(jīng)過(guò)對(duì)公共政策重新審視，并通過(guò)決策過(guò)程，發(fā)布或者出臺(tái)本地化的公共政策的行為和過(guò)程，這種行為和過(guò)程體現(xiàn)這決策行為的全部特征。第二，二次決策者可能對(duì)已有公共政策 26 做出改動(dòng)，這種改變是政策制定者無(wú)法完全干預(yù)的。 一、二次決策的實(shí)質(zhì) 二次決策是決策過(guò)程 在政策過(guò)程理論中，無(wú)論是西方學(xué)者拉斯韋爾等人的的階段理論，還是我國(guó)學(xué)者如陳振明等人的階段研究中，均將政策過(guò)程認(rèn)定為一個(gè)可以從始自終沿著一定的階段過(guò)程緊張的鏈條或者循環(huán)。 政策目標(biāo)差異 政策目標(biāo)是 政府為了解決有關(guān)公共政策問(wèn)題而采取的行動(dòng)所要達(dá)到的目的、指標(biāo)和效果。 從以上的決策形成看出，大眾媒體通過(guò)形成大規(guī)模的社會(huì)輿論，影響決策者，而社會(huì)團(tuán)體、黨和政府內(nèi)部具有影響力的其他人 員具有特定途徑向最高領(lǐng)導(dǎo)諫言，表達(dá)意見(jiàn)和建議。據(jù)此，文化市場(chǎng)司提出要求如下：廣東要爭(zhēng)取在春節(jié)前開(kāi)展一次以整治、清理“黑網(wǎng)吧”為重點(diǎn)的專項(xiàng)治理行動(dòng)，而且越早越主動(dòng)；以廣東省的名義，向中央據(jù)實(shí)反映廣東“網(wǎng)吧”的情況。如 20xx 年 10 月，廣東省關(guān)工委向省委、省政府報(bào)送《一個(gè)令人深感憂慮的重大社會(huì)問(wèn)題 —— 對(duì)互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所（網(wǎng)吧）不良影響的調(diào)查》，認(rèn)為當(dāng)前網(wǎng)吧違法違規(guī)現(xiàn)象十分嚴(yán)重，造就了網(wǎng)絡(luò)癡迷群體，嚴(yán)重干擾了正常的教育秩序、影響家庭關(guān)系、誘發(fā)青少年犯罪，毒害青少年心靈，當(dāng)時(shí)分管宣傳、文化的多位省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)在此報(bào)告件上，做出了批示，要求主管部門拿出處理意見(jiàn)，并于 12 月 22 日專門召開(kāi)了會(huì)議研究。外部驅(qū)動(dòng)主要包括突發(fā)事件，社會(huì)輿論等因素。如果執(zhí)行，則必須承擔(dān)相應(yīng)的后果。 橫向政策過(guò)程阻滯。上下級(jí)對(duì)口職能部門之間的行政指導(dǎo)是行政管理體制中最密集、最常態(tài)化的形式。由下一層級(jí)政策目標(biāo)決策者發(fā)起，提出政策需求，然后向上匯報(bào)、請(qǐng)示，期望得到批準(zhǔn)和許可，上一層級(jí)部門對(duì)這些政策需求經(jīng)過(guò)權(quán)衡，作出批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)的決定，對(duì)決定權(quán)的事項(xiàng)再向上一層部門進(jìn)行報(bào)送。市一級(jí)文化行政部門同理。 在