【正文】 了分析，在此基礎上分析了二次決策優(yōu)勢和局限性，并給出了改進中國公共政策決策的思考和建議。 關鍵詞： 公共政策 決策 二次決策 II II The second decisionmaking in management policies —— center on the cyber bars chain policies Major: Public Administration Name: Supervisor: ABSTRACT China exist multiple leadership administration system,departments of government are under multiple management of the local government、 higher levels of government departments and the similar departments of the Party,therefore there are two coexist path models in the policy process:longitudinal path and transverse special administrative management system， the two paths models tends to have process barriers， and may conflict with each other。 I Abtract 8 第四節(jié) 研究方法與論文框架中國公共政策的發(fā)布首先表現為文本流轉過程，對某一特定公共政策而言，這個文本表現為政府文公，這一政府公文是特定的、唯一的。被強調的要素會以細化的政策要求、具體的任務分配、充足的行政資源保障 2 等形式突出表現，而被忽視的要求很少甚至不會出現在下一步的政策運作層面。在中國的層級行政管理體制中，“執(zhí)行”并非一個動作，而是一個動態(tài)過程，而層級的政策主體本身并非一線的政策執(zhí)行者，如果將所有地方政策差異歸結于執(zhí)行差異，意味了除了中央一級存在決策主體外，省級以下均為政策執(zhí)行主體，也就說了政策決策權限僅僅存在于中央層級，這顯然不符合中國實際的官僚體制運作規(guī)則。這些二次決策產生的原因何在，產生的體制和機制又是怎樣，對公共政策目標產生著怎樣影響，存在著哪些風險和問題，這就是本文的主要研究內容。另一方面，我國的政策決策存在各種問題和缺陷，二次決策雖然能夠對部分決策失誤進行修 4 正，但同時自身也存在很有問題。因此，研究二次決策有方法論意義。十多年來，政府投入了大量的行政成本和行政資源，對網吧實行宏觀調控政策，控制網吧總量，大力開展網吧整治，嚴厲處罰網吧接納未 成年人，集中各部門力量打擊黑網吧，參與網吧管理的政府部門最高多 5 達 16家，實行技術手段對網吧進行監(jiān)控，期望能減少網吧違法違規(guī)經營，達到網吧治理的效果。由于各地的實際情況不同，各地決策主體的認識差異，以及對網 吧和政策的理解和態(tài)度不同，同一政策在不同區(qū)域，產生了各式各樣的差異，衍生出不同的地方政策，這就是地方政府的二次決策。在中央的要求下，各地采取了不同網吧連鎖推進模式，文化部據此總結出了 10個不同的推進模式，如以政府推動與市場運作結合為主的“江蘇模式”，多方創(chuàng)新協(xié)作，推動特色連鎖的“上海模式”，以內容配送未主導的“四川模式”，以整治與整合同步、說服教育與嚴厲執(zhí)法并舉、典型示范與按目標要求強力推進結合的“遼寧模式”?，F在多數人比較一致的目標，借助一定的科學手段和方法，從兩個以上的可行方案中，選擇最優(yōu)方案并付諸實施的過程。 艾伯斯曾說 “ 決策有狹義和廣義之分。公共政策的決策，體現了決策機關和決策者在復雜的利益關系和利益格局下的平衡能力。要準確界定二次決策，必須其他相似概念作區(qū)分： 第一，“二次決策”的概念必須與“政策執(zhí)行再決策”區(qū)分。二者的區(qū)別在于對再決策主體的 8 定位差別。按這個定義 ,《建立一個街頭官僚理論》一文。這種自主性意味著他們與政府組織的目標和利益存 在差異的時候 ,可能會通過所掌握的自由裁量權來采取某種不合作的策略抵制組織的命令 ,從而使政府組織目標在實現過程中出現異化或最終無法實現 ， 街頭官僚理論產生后，逐漸成為公共行政中自下而上研究政策制定與執(zhí)行的路徑，這一理論認為政策制定和政策執(zhí)行是一個模糊的過程，街頭官僚在執(zhí)行政策中不斷地進行再決策?！斑x擇性政策實施”研究重點在政策執(zhí)行者對上級政策的取舍，一種目的在于滿足地方政府自己的利益需求， 另一種是在中央的政策和地方政府自己利益兩者間取得一種均衡，也即“選擇性均衡實施模式。這當然適用于部分情況情況，但就職能部門而言，由于人權、財權和事權的分離，中央政府和地方政府職能部門之間并沒有直接的利益關聯，政策的制定和執(zhí)行，并不是圍繞著部門利益開展。他認為 街頭官僚將會有一個 再決策 的彈性權力空間 ,在對這種 再決策 的評價方面，他認為在決策 就象一把 雙刃劍 ,能帶來積極的效果 ,也會造成消極的效果1。 第三種是“政策執(zhí)行再決策”理論，這種理論認為再決策存在于政策執(zhí)行過程中，也即是再決策時政策執(zhí)行的一部分。 以上文獻均沒有對 各決策主體進行界定和分析，缺乏對中國條 塊管理模式對決策過程影響的探討，沒有從中國政府的層級、各層級政府之間的內部關系、力量對比、利益分析等角度分析決策過程。 政策分析 。在諸多關于公共政策過程的階段劃分中，瓊斯和安 德森的看法被大多數研究者接受并采用?？傮w來說，我國的政策過程研究理論更多的是從建立政策分析模型的角度研究政策途徑和階段途徑描述政策過程，主要研究成果有：胡寧生的《現代公共政策研究》 ( 20xx)；陳振明的《政策科學》 ( 1998)、《公共政策分析》 ( 20xx)、《政策科學》、《公共政策分析導論》 ( 20xx)。所謂“職責同構”，是指 從中央到地方的各級政府在職能、職責和機構設置上的高度 統(tǒng)一和高度同構，也就是“上下對口、左右對齊”的情形。黨的地方各級領導機關，是黨的地方各級代表大會和它們所產生的委員會。省一級，一般由省委常委或者副省長中負責文化工作的官員最為本省 最高領導，省委宣傳部是黨內分管文化工作的部門，省政府是最高行政機關，直屬部門省文化廳負責文化工作就省文化而言，其直接上級機關是省政府，但同時，也受省委宣傳部的領導。在中國的行政管理體制中，除了最低層級的管理部門，各個層級的管理者均有可能發(fā)起縱向政策過程。在具體行政事務上，國務院及各級政府較少進行主動干預，一些重大事項需要以各級政府名義傳達的，一般由各職能部門向對應的各級政 府提出申請，而細化的政策措施一般都在職能部門提交政府前已經形成。如，對上級的政策目標不理解、不認同或者出現理解偏差；細化政策制定過程中對原有政策進行了增加、減少或者改變；在具體任務分解階段，也可能出現不分工、分工不合理等導致政策無法落實。 在縱向過程阻滯橫向過程阻滯、縱向過程與橫向過程沖突的政策過程障礙情況下，職能部門無法從上級得到有效的政策支持，政策需求沒有得到上級職能部門或者橫向部門的回應，如對公共政策的理解無法得到上級有效合理的解釋和具體操作的指引，或者已定公共政策在本區(qū)域內無法有效執(zhí)行等情況，在這些情況下，得到公共政策指令的公共政策主體必須在各種方案中做出兩個過程的選擇，第一步，是否執(zhí)行一級決策。內參模式、上書模式多帶有主觀色彩，外壓模式也帶有政策環(huán)境的客觀影響，這些模式特別是內參、上書模式，在決策議程設置程序并未規(guī)劃的政策過程中，往往有些舉足輕重的意義。內部的驅動力主要來自于政府內部不同部門或者人大代表、政協(xié)委員、政府參事等具有參政議政資格的人。”文化部部長批示：抓緊研究，我近期聽一次匯報。 20xx年 5月，省政府參事建議第 46 期上，刊登了王則楚等四位省政府參事《關于取締無良網吧與壓縮網吧規(guī)模的建言》，認為”網吧已經成為藏 污納垢、毒害少年的危險場所”，建議全省嚴查不良網吧，在根本不需要設網吧的地方，務必全部禁止，壓縮網吧規(guī)模，認為大城市網吧已經基本覆蓋所有家庭，社會上設不需要網吧已經完全不必要。當這些信息的不對稱隨著時間的推移越來越來是，高層決策者形成了議程設置和決策思 維慣性。 25 第三節(jié) 二次決策的實質與表現形式 本文中的“二次決策”是在原有決策已經發(fā)布執(zhí)行的決策基礎上，二次決策者根據實際情況和掌握的信息，對原有決策進行修正、補充的決策。 二次決策的主體是獨立決策者 在中國的層級行政體制 中，二次決策的決策者雖然受多重領導，職能部門受到來自憲政結構和黨政結構的限制，但是在具體的行政管理事務上，上層機構和同級政府之間并不會進行完全干預，因此在一定的政策空間上，二次決策者具有獨立決策權，是相對獨立的決策群體。經過二次決策的公共政策可能帶有原有公共政策的某些共性，但是由于二次決策的存在，有帶有某些差 異特征。 我國行政法學家 王名揚 認為： “ 自由裁量是指行政機關對于作出何種決定有很大的自由，可以在各種可能采取和行動方針中進行選擇，根據行政機關 的判斷采取某種行動。而實行屬地化管理的部門，他們不但是公共政策的執(zhí)行者，也是地方公共政策的決策者，他們有相對權限，制定地方公共政策，這類部門在政策過程中往往是二次決策的決策主體。自 20xx 以來，持續(xù)兩年開展了以加強電子游戲經營場所整治為主要內容的專項治理，不僅大面積地取締了無證照的經營場所，而且還壓減了有證照的電子游戲經營場所 4300 多家。工商行政管理部門負責核發(fā)互聯網上網服務營業(yè)場所的營業(yè)執(zhí)照和對無照經營、超范圍經營等違法行為的查處。 由于網吧政策 處于起步階段，網吧的各項政策還處于初步的規(guī)范探索層面，對審批登記的各項規(guī)定也較為粗淺，對地方政府對網吧的認識和管理也處于初期各地依照中央的各項規(guī)定，明確省內職能分工、出臺相應的網吧審批規(guī)定 ，這一階段還沒有衍生出網吧政策的二次決策。網吧數量大幅增加，同時監(jiān)管不到位，網吧大多經營環(huán)境惡劣，存在較大的安全隱患，同時經營者為了謀利，未經批準擅自開張營業(yè)，為吸引青少年進入，大量提供脫網游戲，無限制地容留 18 歲以下的青少年進行活動，有的甚至還在“網吧”內設小包間，提供床鋪、食品等各種便利，所有網吧幾乎都通宵營業(yè)。在公文流轉過程中，二次決策并不是直接將公共政策文本照搬到地方 政策中，而是對之進行再創(chuàng)作，形成地方政策的政策文本，地方政策的政策文本雖然形式上可能延續(xù)原有公 28 共政策，但是內容卻已做出很大調整。 從以上表述中可以概括， 行政自由裁量權是指行政主體在法律規(guī)定的幅度和范圍內，依據法定職權和法定條件，在各種可能采取的措施中進行選擇的權力。 二次決策并非政策執(zhí)行“自由裁量權”的應用 決策是與執(zhí)行相對的，二次決策既然是由獨立決策者經過對公共政策重新審視，并通過決策過程，發(fā)布或者出臺本地化的公共政策的行為和過程，這種行為和過程體現這決策行為的全部特征。第二，二次決策者可能對已有公共政策 26 做出改動，這種改變是政策制定者無法完全干預的。 一、二次決策的實質 二次決策是決策過程 在政策過程理論中，無論是西方學者拉斯韋爾等人的的階段理論，還是我國學者如陳振明等人的階段研究中，均將政策過程認定為一個可以從始自終沿著一定的階段過程緊張的鏈條或者循環(huán)。 政策目標差異 政策目標是 政府為了解決有關公共政策問題而采取的行動所要達到的目的、指標和效果。 從以上的決策形成看出，大眾媒體通過形成大規(guī)模的社會輿論，影響決策者，而社會團體、黨和政府內部具有影響力的其他人 員具有特定途徑向最高領導諫言，表達意見和建議。據此，文化市場司提出要求如下：廣東要爭取在春節(jié)前開展一次以整治、清理“黑網吧”為重點的專項治理行動，而且越早越主動；以廣東省的名義，向中央據實反映廣東“網吧”的情況。如 20xx 年 10 月，廣東省關工委向省委、省政府報送《一個令人深感憂慮的重大社會問題 —— 對互聯網上網服務營業(yè)場所（網吧）不良影響的調查》，認為當前網吧違法違規(guī)現象十分嚴重，造就了網絡癡迷群體，嚴重干擾了正常的教育秩序、影響家庭關系、誘發(fā)青少年犯罪，毒害青少年心靈，當時分管宣傳、文化的多位省委、省政府領導在此報告件上，做出了批示，要求主管部門拿出處理意見，并于 12 月 22 日專門召開了會議研究。外部驅動主要包括突發(fā)事件，社會輿論等因素。如果執(zhí)行，則必須承擔相應的后果。 橫向政策過程阻滯。上下級對口職能部門之間的行政指導是行政管理體制中最密集、最常態(tài)化的形式。由下一層級政策目標決策者發(fā)起，提出政策需求，然后向上匯報、請示，期望得到批準和許可，上一層級部門對這些政策需求經過權衡，作出批準或不批準的決定，對決定權的事項再向上一層部門進行報送。市一級文化行政部門同理。 在