【正文】 直備受爭議，早期的網吧幾乎是“臟、亂、差”的代名詞，魚龍混雜、消防隱患突出，負面新聞不斷，甚至被說成“臟污納垢之所”。然而，經過數十年持續(xù)不斷的整治，“黑網吧”不但沒有絕跡，反而愈演愈烈，“甚至在一些地區(qū)，黑網吧數量高于有證網吧數量?；仡櫴陙砭W吧管理歷程，政府非但沒有達到鏟除黑網吧規(guī)范網吧市場的目的，反而使正規(guī)經營的網吧逐漸難以為繼，整個網吧行業(yè)發(fā)展日漸窘迫。 二次決策體現了不同主體的利益博弈。在這諸多的利益主體意見，面對紛繁復雜的利益矛盾，政府的決策體現了政府的政策導向和決策傾向。不同的模式體現了地方政府不同的決策，形成了不同的結果。西蒙 認為 是 “ 管理就是決策 ” ，他把決策分為情報、設計、選擇和評價四個階段 。管理學教授里基 二是把決策看作是從幾種備選的行動方案中作出最終抉擇，是決策者的拍板定案。狹義地說，決策是在幾種行為方案中做出選擇。這是對決策概念最狹義的理解。 二次決策 二次決策，是本文提出的概念。如果原有政策不盡合理，無法執(zhí)行，二次決策可能會做出拒絕執(zhí)行原有政策，如果做出不執(zhí) 行的決策，則必須應對行政風險。二者的不同在于：首先，二者發(fā)生時間不同。再次，實施主體不同。“街頭官僚再決策”中，決策的主體是“ 街頭官僚 ”，而街頭官僚是指處于基層和最前線的公共管理人員，是機構中直接與公民打交道的公務員，也就是他們是最基層的政策執(zhí)行者，他們由于特定的 自由裁量權 和某些自主權對某一公共政策產生影響。本文研究的“二次決策”是一個階段節(jié)點，只是相對于一次決策而來的二次決策，這一決策完整過程，而“連續(xù)決策”更側重與動態(tài)決策過程，強調決策的不斷繼續(xù)進行。此后 1980年他正式出版《街頭官僚：公共服務中個人的困惑》，正式建立了街頭官僚理論。他們與其說是執(zhí)行政策 ,不如說是在進行再決策。再決策的表現形式有： 將原則性強的政策變成具有可操作性的政策； 根據自身利益對上級政策進行有選擇的執(zhí)行； 對上級政策的“軟抵抗”； 直接抵制上級政策 。變通后的政策的原則與目標可能與原政策一致，也可能不一致乃至背道而馳 1。 此外，學者們也開始關注到中國的行政體制對政策過程的影響，如認為中國 1 莊垂生 .政策變通的理論：概念、問題與分析框架 .理論探討， . 2 李瑞昌 .中國公共政策實施中的“政策空傳”現象研究 .公共行政評論 ,20xx(3),59頁 . 10 存在分離的集權模式，該模式認識中央各部委、地方政府為代表的官僚機構在中國的政策制定過程中 有較大的影響力。 這樣研究特別是對政策過程動態(tài)過程的研究，盡管從某一方面揭示了中國公共政策的特殊性，但是不可忽視的是，均存在一 定的局限性，主要表現在： 第一，研究基本基于縱向政策過程視角，關注縱向過程特別是自上而下的縱向過程，但是這些研究關注的重點都是在于公共政策從上而下的傳遞過程中發(fā)生的調整和變化，而忽視了在中國特殊的黨政結構中，存在橫向政策過程模式，而橫向過程模式是中國實際政策過程中最重要的內容之一，政黨和政府之間的微妙的互動對政策過程產生者重要影響。 第三，將決策與執(zhí)行分割，認為政策出臺后，決策過程已經完成，而執(zhí)行是一種機械的、技術性的過程。這些研究一般是通過街頭官僚理論，研究我國基層公務員和政策制定和政策執(zhí)行中的地位、作用和動因，可是認為是街頭官僚理 論的擴展。李小蘭在《街頭官僚再決策的內在動因與控制路徑》一文中，認為與高層管理者的目標差異是再決策的內在動因，要實現對街頭管理的控制，要從 法治、管理、倫理三個路徑入手 2。這種博弈可稱為“事后博弈”，事后博弈是下級或民眾等利益相關者政治參與的主要方式。如寧國良在《論公共政策執(zhí)行再決策》 1 黎明浩 .街頭官僚再決策原因分析 [J].中山大學研究 生學刊（社會科學版）， 20xx（ 4） . 2 李小蘭 .頭官僚再決策的內在動因與控制路徑 [J].前言 .20xx，（ 12） 12 一文中認為，由于政策環(huán)境、任務和目標的變化、人們認識的深化及政策偏差和副作用的產生，在公共政策執(zhí)行過程中和執(zhí)行任務完成后．需要根據信息反饋對原政策方案作必要 的補充或修正，就是公共政策執(zhí)行再決策。 從以上綜述可以看出，國內外學者盡管已經認識到在政策過程中存在“二次決策”或者“再決策”的現象，并且對其原因進行了分析，但是這些研究至少有以下局限性： 第一，研究對象的局限性。 本人認為，在我國特殊的格局下，要從系統(tǒng)的角度分析公共政策決策和執(zhí)行，對不同層級的政策主體進行區(qū)分，研究地方政府實施地方政策的二次決策，才能更深入地分析公共政策。 1 寧國良 .論公共政策執(zhí)行再決策 [J].湘潭大學社會科學學報 .20xx,第 24 卷第 4 期 13 第四節(jié) 研究方法與論文框架 一、研究方法 文獻研究。通過 對 廣東省網吧連鎖 政策的調研、制訂、分析、篩 選 實施和評價的全過程進行研究 ，對二次決策的 效果、本質及其產生 原因進行分析 ，同時通過 比較研究， 比較不同行政區(qū)域的網吧政策差異，分析地方政府二次決策的相關背景、決策意圖和政策效果。該理論把政策過程分為一系列的步驟，如政策問題議程設定、政策選擇、政策決定、政策實施、評估和反饋政策效果、政策修正等。瓊斯在《公共政策研究導論》一書中把政策過程概括為： 問題確認； 政策發(fā)展； 政策執(zhí)行； 政策評估； 政策調整、終結階段。此后的西方政策分析學者在批判反思階段啟發(fā)法的基礎上，提出了各種關于政策過程的新理論框架，包括制度理性選擇框架、多源流框架、中斷 — 平衡框架、辯護聯(lián)盟框 1 Lasswell， Harold D． (1971)， A Pre． Hew ofeolicy Science， New York： American Elsevier,p． 28 2 MichaelHowlett andM． Ramesh(1996),StudyingPublicPolicy： PolicyCyclesandPolicySubsystems， Oxford University Press， p． 10 16 架、政策擴展框架、因果性途徑等。 寧騷的《公共政策學》 ( 20xx) 。與此對應，按照行政區(qū)域，形成了五級政府作為行政主管部門，由此形成了縱向政府模式?！吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定 : 省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設立人民代表大會和人民政府。 實行垂直管理的部門則相對獨立。黨的各級委員會向同級的代表大會負責并報告工作。以文化部門為例，中央一級，在黨內中央政治局是中國共產黨的中央領導機關，宣傳部門是負責文化工作的部門，因此，中央政治局常委中，分管意識形態(tài)的官員是文化部門的最高領導，中央宣傳部是文化的主管部門。因此省一級的文化部門受省政府、省委宣傳部、文化部三重領導。 自上而下的縱向模式，由上一層政策目標決策者發(fā)起，確定宏觀的政策目標，通 過各種正式或者非正式向下傳達，下一層級部門通過對政策目標的解讀，對政策目標進行分解，制定細化的政策措施，進行任務分配，再向下一層級部門傳達，直至最終的政策執(zhí)行者。 自下而上的縱向模式。橫向政策過程與黨政一體的政黨對應，包括政 — 黨橫向模式和黨 — 政橫向模式兩種。各級政府對職能部門的領導更多地體現對 19 職能部門的人權、事權、財權的分配和控制。以文化行政部門為例，在理想狀態(tài)下，一項公共文化政策的自下而上的政策過程如下圖所示： 圖 21：自上而下的公共政策過程模型 黨中央 文化部 國務院 省黨委 省文化廳 省政府 市黨委 市文廣新局 市政府 縣黨委 縣文廣新局 縣政府 鄉(xiāng)委宣傳部 鄉(xiāng)文化部門 鄉(xiāng)政府 自上而下的橫向政策過程 自上而下的縱向政策過程 20 第二節(jié) 地方政府二次決策的客觀性 由于中國存在多重領導的行政管理體制，公共政策過程中縱向政策過程模式和橫向政策過程模式并存，這種體制和模式下的公共政策過程往往產生問題，導致公共政策無法順利進行，由此引發(fā)二次決策。 第二，自下而上的縱向過程中，上級部門對上級部門的政策需求不予準許 、不完全滿足或者不回應，導致下級無法進行政策調整，原定政策目標無法達成。這是指在多重領導的管理體制下，政府各級職能部門從黨委和上級指導部門獲得的政策目標不一致，存在行政指令之間的矛盾和沖突。如果原有政策不盡合理，無法執(zhí)行，二次決策可能會做出拒絕執(zhí)行原有政策，如果做出不執(zhí)行的決策，則必須 應對行政風險。 二、議程設定慣性促使二次決策 在政策過程理論發(fā)展的同時，對我國特有的公共政策制定的研究也逐步開展，研究主要圍繞政策過程的各個階段展開，學著們開始關注中國與西方在議程設定、決策模式、執(zhí)行機制等各個方面的差異。以網吧政策為例，網吧政策的決策驅動力有以下幾種： 第一、外部驅動。而中央政府一般會采取“一個有病，集體吃藥”的方式，大范圍開展網吧整治。內部驅動在政策決策的過程中，往往具有關鍵作用。特別值得重視的是，不是沒有規(guī)定，而是由于種種原因，沒有得到落實，建議文化部家正同志親自掛帥，會同有關部門，研究開展對社會網吧專項整治的工作方案，在下次精神文明建設委員會上研究，或召開專題會議研究，要象整治報刊散濫那樣抓緊抓實，抓出成效。春節(jié)期間要突擊整治一次并加強日常管理，并為中央專題會議作好準備工作。 這就是中央決定開展網吧整治的過程。這兩份報告和建言均引起了省委、省政府領導的重視，為了加強網吧監(jiān)管，省文化廳建議 20xx 年在全省范圍內的查處取締“黑網吧”專項整治行動，并探索建立健全網吧長效機制，得到了省委、省政府的批準，這就是 20xx年網吧整治的內在原因。與之對應，網吧的真正利害關系人，與網吧行業(yè)相關的行業(yè)組織，如行業(yè)協(xié)會等，在社會上沒有媒體的影 響力，在政治上沒有諫言者那么高的社會地位，他們的利益訴求往往無法傳遞到高層決策者。 在一級決策議程設立慣性的情況下，區(qū)域實際情況隨著時間的發(fā)展而改變，然而一級決策者卻因為議程設置慣性，忽視實際情況的變化，忽視各方利益的長期失衡，下級的政策需求長期得不到上級的回應和滿足，由于形成了地方政策需求與中央決策層決策慣性的矛盾，這種矛盾隨著信息不對稱的加劇而不斷激化，最終促使二次決策產生。同時，統(tǒng)一性的中央公共政策采用既定的政策目標，這種政策目標往往宏觀而模糊，很難估計不同行政區(qū)域之間的問題環(huán)境差異。作為獨立概念，二次決策具有自身的特征和表現形式。這其中將政策的實施和執(zhí)行，當作是一種機械的、有序的服從過程，包括是政策的理解、任務的分配、資源的配置等等，認為政策執(zhí)行是一種按照已有公共政策進行操作的技術過程。這種獨立性表現在：第一，二次決策者與政策制定者之間不存在直接的領導關系。受多種領導的職能部門必須在各種沖突和障礙中尋求政策平衡，因此二次決策是在原有公共政策基礎上加工再創(chuàng)造的過程。地方政策的產生標志著二次決策的完成。 美國布萊克法律詞典 中的定義是 ： “ 在特定的情況下，依照職權以適當和公正的方式作出作為的權力 ” 。也可能是執(zhí)行任務的方法、時間、地點或側重面，包括不采取行動的決定在內 ” 。二次決策與政策執(zhí)行的自由裁量權最大的區(qū)別在于，二次決策發(fā)生在政策執(zhí)行 之前，原有公共政策發(fā)布之后，必須通過二次決策才能產生區(qū)域性的公共政策，區(qū)域性的地方政策是決策的結果，而不是執(zhí)行的結果，只有產生區(qū)域性地方政策之后，才有進一步政策執(zhí)行的可能，否則公共政策過程無法進一步延續(xù)。 二、二次決策表現形式 對原有公共政策文本的調整 二次決策最直接的表現形式就是對政策公共文本的調整。 差異化的地 方政策 在本文中，決策的級別是根據行政級別劃分的，在中國目前條塊分割的行政結構下，二次決策是指地府政府根據本行政區(qū)域的實際情況和自身所掌握的信息，在原有政策的基礎上制定地方政策，平衡地方利益的過程。由于“網吧”大量提供游戲節(jié)目，且收費低廉，吸引了一大批青少年（包括原來經常到電子游戲經營場所活動的消費者），無形中填補了壓減電子游戲經營場所出現的空間，致使“網吧”迅速發(fā)展并泛濫起來，“網吧 ”幾乎變成了翻版的電子游戲機室。為了進一步明確部門分工， 20xx 年信息產業(yè)部、公安部、文化部、國家工商管理局發(fā)布《互聯(lián)網上網服務營業(yè)場所管理辦法》，明確 省、自治區(qū)、直轄市電信管理機構負責互聯(lián)網上網服務營業(yè)場所經營許可審批和服務質量監(jiān)督。 開辦“網吧”應該先經文化、公安部門審核同意，取得省級通信管理機構頒發(fā)經營許可證并經工商行政管理部門核準登記，領取營業(yè)執(zhí)照后