【正文】 施條例尚未出臺，是否還可實施其他處罰尚未確定。 保證義務教育的義務性，強調父母的責任固然重要。但是，由于在兒童入學的義務上，國家和父母存在著先后次序，國家提供免費教育的義務在先，父母送其子女入學的義務在后。因此，凡是公民沒有接受九年義務教育的，首先應當承擔補救責任的是國家，而不是學校和家庭。 在政府義務未能履行的情況下，單方面要求父母履行義務是欠妥的?！斑@是沒有處理好政府在保證義務教育方面的職責與適齡兒童和青少年以及其監(jiān)護人在接受義務教育方面權利義務之間的相互關系。事實上，政府的義務在先，適齡兒童和青少年以及其監(jiān)護人的義務在后，只有在政府為適齡兒童和青少年提供了接受義務教育的充分必要條件之后，如果適齡兒童和青少年以及其監(jiān)護人拒絕接受義務教育，才算是違反了法律上所規(guī)定的接受義務教育的義務。政府如果沒有足夠的資金來保證所有適齡兒童以及青少年接受義務教育，那么，從法理上來看，適齡兒童和青少年接受義務教育的權利在法律上就是不充分的，由此相對應，其在履行相關義務時也不可能要求其充分履行義務。” “監(jiān)護人的義務應當控制在政府有充分的能力來保證適齡兒童和青少年接受義務教育的時候，監(jiān)護人不得拒絕其子女接受義務教育，否則就是違法。因為在這種情況下，監(jiān)護人的義務不會影響到監(jiān)護人自身其他法律權利的行使，如政府給貧困家庭的孩子免除接受義務教育的一切費用后，監(jiān)護人不得以家庭貧困上不起學為由讓孩子輟學。但是，如果政府不能給貧困家庭的孩子提供足夠的條件來接受義務教育，而監(jiān)護人也沒有能力來支持子女接受義務教育，在這種情況下，政府就不能強迫監(jiān)護人履行義務。唯一的途徑就是政府應當降低對適齡兒童和青少年享有接受義務教育的權利的‘承諾水平’”。引自申素平《教育法學：原理、規(guī)范及其應用》第87~90頁，教育科學出版社2009年版。二、義務教育的無償化 接受免費的義務教育，或稱義務教育的無償化，是受教育權最為基礎的內容，也是國際公約和各國憲法確認和保障的最普遍的權利。但免費的具體內容為何，在不同國家有相同的規(guī)定，這往往與各國政府的財政能力以及對憲法免費性條款的解釋有很大關系。 我國在1986年的《義務教育法》中規(guī)定：“國家對接受義務教育的學生免收學費。”但學生仍需繳納適當的雜費。但由于其時國家財政能力有限，許多地區(qū)存在辦學經費不足的問題，因而向學生收取的雜費并非適當。有些學校甚至巧立名目亂收費，造成一些兒童因交不起上學費用而被迫輟學。雜費的收取及其范圍的不確定造成的過多學校收費，不僅加重了受教育者的經濟負擔，而且也實質上背離了義務教育的免費原則，侵害到兒童受憲法所保障的受教育權。 1986年《義務教育法》頒布后的20年中，我國經濟快速發(fā)展，綜合國力日漸增強，全面免費的義務教育理應成為公民受教育權的重要內容。因此，2006年的新《義務教育法》修訂了義務教育費用的條款，明確規(guī)定：“義務教育免收學費和雜費”，并且還對貧困學生提供免費教科書，對其寄宿生活費予以補助。這是我國義務教育的巨大進步，標志著公民受教育權的保護進入了一個更高的層面。但后續(xù)的立法仍需對雜費的內涵和具體包括的對象進行界定，才能使免費的范圍更加清晰。 在界定免費的范圍時，需要注意“免費”包含的兩層含義：從全球的角度看，其含義是界定并消除上學的“直接費用”，這是各國促進教育無償化的重要內容；從拉丁美洲的經驗看，其第二層含義是向貧困家庭提供上學直接費用以外的補助，誘導貧困家庭送其子女上學并保持在學率，處理的是“機會成本”問題。僅就直接費用而言，聯合國受教育權問題特別報告員提交的2004年度報告中指出，其包括了教科書，學習材料（各種練習本和筆），交通費、食物，以及學校要求必須穿著的校服。 義務教育應當免費，“在接受義務教育或者讓子女接受義務教育之際，授課費、教材費與其他一切就學所必需的費用”應當都在免費范圍。也就是說，除了免除學費之外，還應免除各種相關的雜費。在確定義務教育雜費的范圍和對象時，一方面必須以“是否為就學所必需”為判斷標準，將就學必需的費用包括在雜費的范圍內；另一方面，“對于好像是不屬于義務教育必需費用的部分和屬于邊界線的部分，比如家長教師協(xié)會會費和學校供餐伙食費等，我們也有必要將其置于同義務教育之宗旨與目的相關關系之下，以教育學關于義務教育的成果為前提，來確定其是否成為免費的對象。”這也就是說，義務教育的免費對象首先應包括那些入學接受教育必不可少的費用，而對于那些不太好確定是否為必需的費用或不屬于必需的費用，在界定和解釋是否應當免費時，也應從義務教育的免費性這一基本原則出發(fā)，在綜合國家財政能力并借鑒教育學研究成果的基礎上加以確定，其趨向免費的指向性也是非常明確的。除了考慮義務教育的基本原則及前文所述的宗旨外，尤其應當考慮到“免費”的兩層含義，牢記世界教育論壇起草委員會的建議：“對于有多種困難、生活在貧困之中的數以百萬計的兒童，必須毫不含糊地做到教育免收學費和其他費用，并盡一切可能減少或免去書本費、校服費、用餐費和交通費等費用。應當采取更廣泛的社會政策、各種措施及獎勵辦法來降低上學的間接機會成本。”真正令所有適齡兒童享受到免費的義務教育。三、關于我國《義務教育法》的修訂 我國的《義務教育法》于1986年制定，在2006年經修訂后重新頒布。前后兩部《義務教育法》對適齡兒童、少年受教育權的規(guī)定有很大的變化，從中可以明顯地看出義務教育立法對受教育權的認可和保障程度得到很大的提高。（一）立法目的 就一部法律的制定來說，立法目的是最基本的出發(fā)點和落腳點，其他具體權利義務設置的法律規(guī)范都是圍繞立法目的進行的。1986年《義務教育法》的第一條規(guī)定：“為了發(fā)展基礎教育，促進社會主義物質文明和精神文明建設，根據憲法和我國實際情況，制定本法?！标U明制定《義務教育法》的目的和依據是確立我國的義務教育制度，保障義務教育制度得到有效的貫徹施行，從而為國家的發(fā)展建設服務。這一立法目的突出的是國家發(fā)展基礎教育的意志，強調義務教育制度實施的效率和成果，具有較強的管理本位的立法特征。同時，該法第五條還有這樣的規(guī)定：“凡年滿六周歲的兒童，不分性別、民族、種族，應當入學接受規(guī)定年限的義務教育。條件不具備的地區(qū)，可以推遲到七周歲入學。”更是明顯地強調了適齡兒童受教育的義務。1986年的《義務教育法》雖然在第四條規(guī)定“國家、社會、學校和家庭依法保障適齡兒童、少年接受義務教育的權利”，出現了權利的字眼，但通觀其上下文規(guī)定不難看出，該部法律還是更多地強調國家發(fā)展義務教育的意志和適齡兒童少年必須接受義務教育的義務。 在當代立法中，管理本位的立法觀雖然具有突出效率的優(yōu)點，但由于它過于強調國家權力，較為忽視公民的權利，因而遭到強烈的批判，逐漸為各國立法所摒棄，權利本位的立法觀念取而代之成為各國立法的基本取向。尤其隨著受教育權理論的發(fā)展和國際社會對受教育權的認可和重視程度逐步提高，以保障公民的受教育權和學習權作為教育立法的基本出發(fā)點的情況已經成為基本的現實和發(fā)展趨勢。 在公民的受教育權中，免費接受義務教育是最有實質意義的核心部分?！读x務教育法》作為落實憲法和教育基本法對公民受教育權保障的重要部門法，應當從權利本位的立場出發(fā)，確認適齡兒童和少年接受義務教育的權利，并將對此權利的保障作為重要的立法目的。因此，2006年的新《義務教育法》第一條明確將立法目的修改為：“為了保障適齡兒童、少年接受義務教育的權利，保證義務教育的實施，提高全民族素質，根據憲法和教育法，制定本法?！斌w現了以人為本、尊重權利的立法理念。 不僅在立法觀上有了明顯改變，新《義務教育法》在具體條文的設計上也有相應修改。其雖在第四條沿襲了《憲法》和《教育法》的表述方式，規(guī)定：“凡具有中華人民共和國國籍的適齡兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財產狀況、宗教信仰等，依法享有平等接受義務教育的權利，并履行接受義務教育的義務?！睂⒔邮芰x務教育作為權利和義務一并提出，仍在法律層面上確認適齡兒童、少年接受義務教育的義務。但新法刪除了舊法第五條對適齡兒童受教育義務的單獨規(guī)定，而是在第十一條規(guī)定：“凡年滿六周歲的兒童，其父母或者其他法定監(jiān)護人應當送其入學接受并完成義務教育；條件不具備的地區(qū)的兒童，可以推遲到七周歲?！睂⒘x務的重心轉至兒童的父母或其他監(jiān)護人，符合義務教育的實際情況，也顯示出對兒童作為義務教育權主體地位的尊重。（二）立法內容 新修訂的《義務教育法》不僅在立法目的上充分確認適齡兒童少年的受教育權，而且從受教育權的受益權、自由權和平等權三個維度對該權利的內容進行了較為全面和具體的規(guī)定。 受教育權的受益權側面強調公民作為權利主體，為保障受教育權能夠得以切實享有和實現，要求國家提供受教育的機會、條件及相關救助的內容。新法中，體現教育受益權的內容主要有如下方面。 第一，提供每個適齡兒童接受義務教育的機會。在義務教育階段，每個適齡兒童均有就學權利，國家必須予以保證。這種就學權利不僅不能因兒童的民族、種族、性別、家庭背景等有所差別（第四條），而且不能與兒童的能力掛鉤，必須堅持免試入學（第十二條），這些都在新法中有了明確規(guī)定。 第二，提供免費的義務教育。獲得免費的義務教育是兒童受教育權的重要內容，也是世界各國教育立法的保障對象。新修訂的義務教育法規(guī)定：“實施義務教育，不收學費、雜費?！保ǖ诙l）明確要求各級政府按照義務教育教職工編制標準、工資標準和義務教育學校建設標準、學生人均公用經費標準，及時足額撥付義務教育經費，確保義務教育學校的正常運轉和校舍安全，確保教職工工資按照規(guī)定發(fā)放。（第四十二條）在財政負擔機制上改變了原有的機制，明確中央政府在義務教育經費提供保障中的責任，并合理確立中央財政和地方財政的分擔項目及比例。（第四十四條）在此基礎上具體規(guī)定了經費保障方面的違法、失職行為帶來的法律責任以及學校亂收費的法律責任，以切實維護兒童接受免費義務教育的權利。（第五十一條、第五十四條、第五十六條） 第三，提供基本的教育設施條件。如新修訂的《義務教育法》第十六條規(guī)定：“學校建設，應當符合國家規(guī)定的辦學標準，適應教育教學需要；應當符合國家規(guī)定的選址要求和建設標準，確保學生和教職工安全?！北ＷC學生能夠利用基本的教育教學設施和條件。 第四，對家庭貧困者及其他弱勢群體提供必要的幫助和扶持。如新修訂的《義務教育法》在第四十四條規(guī)定：“各級人民政府對家庭經濟困難的適齡兒童、少年免費提供教科書并補助寄宿生生活費。” 受教育權的自由權側面主要是指公民作為權利主體，在接受教育的過程中選擇其認為最為合適的教育的權利。雖然新修訂的《義務教育法》未明確規(guī)定父母為其子女選擇民辦學校的權利，但由于此前的《民辦教育促進法》已經出臺，因此將兩部法津綜合起來理解，父母當然有選擇民辦學校的自由。在兒童的學習方面，新修訂的《義務教育法》明確規(guī)定，教育教學工作應當符合教育規(guī)律和學生身心發(fā)展特點，面向全體學生，重視培養(yǎng)學生創(chuàng)新精神和實踐能力，促進學生全面發(fā)展（第三十四條）。學校應當保證學生的課外活動時間，組織開展文化娛樂等課外活動（第三十七條），滿足學生根據自己的興趣、愛好多方面自由發(fā)展的需要。 在義務教育階段，適齡兒童應享有平等的受教育權。但由于經濟發(fā)展和教育資源配置的不均衡，我國城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、學校之間的教育差距還十分突出。因此，如何緩解和消除教育不公平現象，促進義務教育均衡發(fā)展，保障所有兒童的平等受教育權，也是此次《義務教育法》修訂的重點之一。 新修訂的《義務教育法》首先通過提升經費投入主體，明確中央和省級政府的經費投入責任，促進區(qū)域間教育發(fā)展均衡。其次是明確規(guī)定縣級政府部門應當均衡配置教育資源，縮小學校之間辦學條件的差距，促進區(qū)域內教育均衡發(fā)展（第六條、第二十二條、第三十二條、第四十五條）。第三是明確規(guī)定“加大一般性轉移支付規(guī)模和規(guī)范義務教育專項轉移支付”（第四十六條），“設立專項資金，扶持農村地區(qū)、民族地區(qū)實施義務教育”（第四十七條），促進城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展。第四是明確規(guī)定學校不得分設重點班和非重點班（第二十二條），保障兒童平等的受教育權。第五是明確規(guī)定流動人口子女、少數民族適齡兒童、殘疾適齡兒童以及未成年犯的平等受教育權（第十二條、第十八條、第十九條、第二十一條）。此外，新《義務教育法》還提出發(fā)達地區(qū)支援欠發(fā)達地區(qū)、城鎮(zhèn)教師支援農村學校等政策措施。由此可見，新修訂的《義務教育法》在處理教育公平問題上并不是采取“一刀切”的方式，而是將平等原則、差別待遇原則和補償救濟原則相結合，在平等的前提下，加大對農村和少數民族地區(qū)的政策傾斜力度，同時為弱勢群體接受義務教育提供補償。思考題： 如何理解國家發(fā)展戰(zhàn)略和教育目的。如何認識我國各級政府的教育職權。如何理解義務教育。第四章 關于學校的制度第四章 關于學校的制度第一節(jié) 學校的法律地位 一、學校法律地位概述 學校的法律地位，主要是指學校在法律上的歸類與定位，以及它相應的權利、責任、能力和無能力。學校廣泛參與各種社會關系，在不同的關系中所處的地位是不同的。一般說來，學校的法律地位可以從以下三對關系中討論：從學校作為社會組織接受政府行政管理的角度出發(fā)，學校的法律地位是“行政相對人”，從學校作為市場經濟主體參與民事活動的角度出發(fā)，學校的法律地位是法人或非法人；從學校作為教育機構對教師及學生進行管理和處分的角度出發(fā)，部分學校又可以具有“授權行政主體”的地位。這三種地位是研究學校法律地位的主要切入點，這三種地位并非是所有學校都同時具有，有些學?？赡懿痪哂蟹ㄈ速Y格，有些學?？赡懿痪哂行姓黧w資格。 (一)我國學校法律地位的變遷 1986年我國《民法通則》的頒布，標志著法人制度的正式確立。根據《民法通則》的規(guī)定，事業(yè)單位只要具備依法成立；有必要的財產或者經費；有自己的名稱、組織機構和場所；能夠獨立承擔民事責任，則自其成立之日起就成為事業(yè)單位法人，可以獨立地進行民事活動并獨立承擔責任。它的頒布第一次使那些經費、預算獨立的事業(yè)單位的法人資格在立法上得到確認，對于學校的法律地位產生了重要的影響。 1992年，在《關于國家教委直屬高等學校內部管理體制改革的若干意見》中，我國首次提出“國家教委直屬高校是由國家教委直接管理的教育實體，具有法人地位”。同年的《國家教委直屬