【正文】 2”表示)表示。一般而言，規(guī)模的大小與中央財政收入的集中率和中央與地方間事權(quán)劃分緊密相關(guān)。表3—5顯示，世界部分國家，財政轉(zhuǎn)移支付的“規(guī)模1”由15％至50％不等，“規(guī)模2”由20％至180％不等。　　表35 部分國家財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模（略）　　財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模確定之后，在地區(qū)間如何分配是個非常關(guān)鍵的問題。在確定轉(zhuǎn)移支付額時，省先要確定全國的人均標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算，其次再根據(jù)因系法確定各地區(qū)應(yīng)得的轉(zhuǎn)移支付額。加拿大在確定人均標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算方面比較科學(xué)，其具體做法是：首先假定各省都開征33種稅費(fèi)(實際上各省情況不一樣)，稅率一致，稅源不等?；诒?，再根據(jù)各省人口數(shù)測算出各省人均財政收入，然后從10個省中選出5個中等偏上的省作為人均財政收入計算的權(quán)數(shù)，計算出這5個省的人均財政收入平均數(shù)。這5個省的人均財政收入平均數(shù)即作為全國人均標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算的參照數(shù)。其他省份的人均財政收入如果低于這個數(shù)值，就可享受財政均等化性轉(zhuǎn)移支付，否則就不享受。澳大利亞是世界上因素法采用得比較成功的國家。該國測算轉(zhuǎn)移支付額時，選取的因素分為支出需要和收入籌集能力兩大類。其中，支出需要主要包括人口數(shù)量、人口結(jié)構(gòu)、城市化水平、經(jīng)濟(jì)規(guī)模、區(qū)域自然地理狀況和投入成本等因素，收入籌集能力主要包括收入水平、財產(chǎn)價值狀況和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等因素?！　?三)財政轉(zhuǎn)移支付的種類　　世界各國財政轉(zhuǎn)移支付無非是兩大類：一類是有條件補(bǔ)助，一類是無條件補(bǔ)助。有條件補(bǔ)助是指中央政府對于轉(zhuǎn)移支付資金的使用給予條件限制，限制條件體現(xiàn)了中央政府的政策目標(biāo)。無條件補(bǔ)助是指中央政府對轉(zhuǎn)移支付資金不指定用途，也不要求配套資金，地方政府可以自主決定資金的使用。在大多數(shù)國家，有條件補(bǔ)助與無條件補(bǔ)助并存，也有一些國家只采取有條件補(bǔ)助方式?！　≡诿绹斦D(zhuǎn)移支付分為有條件補(bǔ)助(又稱專項補(bǔ)助)和無條件補(bǔ)助(又稱收入分享)兩大類。有條件補(bǔ)助又分為配合補(bǔ)助、限額配合補(bǔ)助和非配合補(bǔ)助三種。配合補(bǔ)助的主要特點是，當(dāng)補(bǔ)助者向按受補(bǔ)助地區(qū)的某一活動提供補(bǔ)助時，受補(bǔ)助地區(qū)政府必須投入相應(yīng)比例的專項資金，這種補(bǔ)助對地方政府公共產(chǎn)品投入帶有援助性和誘導(dǎo)性。限額配合補(bǔ)助的特點是，補(bǔ)助有最高限額，該限額的決定權(quán)取決于發(fā)放補(bǔ)助者，不存在討價還價。非配合補(bǔ)助的特點是，補(bǔ)助者提供固定款項，并指定接受補(bǔ)助者只能用于特定公共產(chǎn)品的投入。有條件補(bǔ)助是美國轉(zhuǎn)移支付的主要類型，它主要用于能源開發(fā)、教育、衛(wèi)生、地區(qū)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等方面。無條件補(bǔ)助主要是解決接受補(bǔ)助者財政資金的體制性不足，這類補(bǔ)助，一部分用于購買公共產(chǎn)品，一部分用于減免?！　≡诜▏?，財政轉(zhuǎn)移支付分為一般性補(bǔ)助(屬無條件補(bǔ)助)和專項補(bǔ)助(屬有條件補(bǔ)助)兩大類，以一般性補(bǔ)助為主。一般性補(bǔ)助，撥給地方就是用于彌補(bǔ)預(yù)算收支差額，中央政府對這筆資金的使用沒有具體規(guī)定，其金額確定主要恨據(jù)兩個因素：一是人口數(shù)量，人口越多，補(bǔ)助越多；二是征稅數(shù)量，征稅越多，補(bǔ)助越多。專項補(bǔ)助，主要用于資助地方專項工程，如市鎮(zhèn)修建學(xué)校、鐵路、托兒所等，都可以得到一定數(shù)額的補(bǔ)助，專項補(bǔ)助總體規(guī)模和結(jié)構(gòu)狀況由財政部預(yù)算來定，然后財政部把款項分別劃給對口部委，成為相關(guān)經(jīng)費(fèi)總額的一部分。　　在日本，財政轉(zhuǎn)移支付分為國家讓與稅、國庫支出金和國家下?lián)芏惾N，其中，前兩者屬有條件補(bǔ)助，后者屬無條件補(bǔ)助。國家讓與稅，其本質(zhì)上是中央與地方共享某些稅收，但它和共享稅又不一樣，其差別在于國家讓與稅是中央稅收的一部分，按照一定標(biāo)準(zhǔn)和原則轉(zhuǎn)移支付給地方政府，是一種有條件轉(zhuǎn)移支付，而共享稅是一種無條件的稅收分成。日本國家讓與稅涉及的稅種主要有地方公路讓與稅、石油氣讓與稅、汽車重量讓與稅、飛機(jī)燃料讓與稅等。國庫支出金，是一種有條件補(bǔ)助，它包括補(bǔ)助金、負(fù)擔(dān)金、利息補(bǔ)貼金、扶植金和委托費(fèi)等。國家下?lián)芏悾侵醒胝涯承┒惙N收入的一部分下?lián)芙o地方自治團(tuán)體，屬無條件轉(zhuǎn)移支付，主要用于彌補(bǔ)地方財政收入的體制性不足，這項活動牽涉到國稅中的所得稅、法人稅和酒稅?！　≡谟斦D(zhuǎn)移支付分為定額補(bǔ)助和專項補(bǔ)助兩種，均屬有條件補(bǔ)助。定額補(bǔ)助，主要投向教育、社會福利、治安、消防及民防、公路維護(hù)、資本投入等幾大方面，補(bǔ)助數(shù)額按不同標(biāo)準(zhǔn)每年核定一次，核定時以固定的經(jīng)驗公式和基本原則來計算。專項補(bǔ)助，實際上就是項目補(bǔ)助，這類補(bǔ)助大部分牽涉到環(huán)境保護(hù)，因而款項核撥過程是由財政部核撥給環(huán)境部，再由環(huán)境部具體分配給各地方政府。　　四、實行規(guī)范的中央財政轉(zhuǎn)移支付制度　　我國于1994年開始實行分稅制的財政管理體制，在中央與地方合理劃分稅收方面邁出了一大步，體現(xiàn)了中央政府掌握全國大部分財政收入的原則。1994年，中央政府的本級收入占整個政府收入(不含債務(wù))的比重，從過去的30％左右提高到56％左右，地方政府自有收入的比重降到44％左右；中央本級支出占整個政府支出的比重為31％，地方政府本級支出的比重約占整個政府支出的69％。中央對地方政府的財政資金凈轉(zhuǎn)移額占地方政府全部支出的比重已達(dá)到45％左右。在目前的分稅制條件下，中央政府與省級政府之間的財政轉(zhuǎn)移支付主要采取了中央財政對省級財政的稅收返還。此外，還包括如下幾種：①按舊體制運(yùn)行的中央政府對省級政府的體制補(bǔ)助和省級政府對中央政府的體制上解；②中央政府對省級的各類專項撥款；③年終結(jié)算補(bǔ)助?！　∧壳暗呢斦D(zhuǎn)移支付主要存在三大問題：　　一是轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范，缺乏科學(xué)方法?，F(xiàn)行分稅制深深打上了過去財政包干體制的烙印，中央對省級政府的轉(zhuǎn)移支付，是采用基數(shù)法實行一省一率、一省一額的極不規(guī)范的辦法，讓各地區(qū)尤其是吃虧的地區(qū)難以接受?！　《侵醒胝潜粍拥叵虻胤睫D(zhuǎn)移支付。中央從財政分稅制中多集中的絕大部分收入，仍要返還到原各地區(qū)，中央可支配的在地區(qū)間進(jìn)行再分配的財力較以前沒有明顯增加。這種轉(zhuǎn)移支付，對長期以來形成的各地區(qū)間財力不均的問題，根本沒有觸動，因而對縮小各地區(qū)公共服務(wù)能力差距，進(jìn)而縮小各地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距，不可能有太大的作為?！　∪乾F(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度是有利于發(fā)達(dá)省市，而不利于欠發(fā)達(dá)省區(qū)的，它不但不利于縮小省區(qū)市差距，反而有可能使省區(qū)市差距進(jìn)一步擴(kuò)大。其理由：①從1993年地方財政收入執(zhí)行情況看，沿海地區(qū)擴(kuò)張基數(shù)的規(guī)模及能力遠(yuǎn)大于中西部地區(qū)，地區(qū)財政收入已出現(xiàn)兩極分化的格局，因此，基數(shù)法有可能進(jìn)一步拉大沿海與內(nèi)地的財力差距，從而拉大生產(chǎn)水平、收入水平、消費(fèi)水平差距。②稅收返還與全國平均稅收增長掛鉤的本意可能難以實現(xiàn)。落后地區(qū)只有在發(fā)達(dá)地區(qū)有較高的增長速度，中央通過轉(zhuǎn)移支付的手段支持內(nèi)地，才有可能縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距。但由于現(xiàn)存的政企不分狀況未得到解決，在地區(qū)利益驅(qū)動下，發(fā)達(dá)地區(qū)有可能在達(dá)到一定速度后重新出現(xiàn)原體制已經(jīng)出現(xiàn)過的情況——藏富于企業(yè)?！　「鶕?jù)我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付存在的問題和借鑒國際轉(zhuǎn)移支付經(jīng)驗，我們建議如下：　　(1)在財政收入方面，以中央占60％—65％、地方占40％—35％為宜；在財政支出方面，以中央占40％—45％、地方占60％—55％為宜，中央向地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模以35％左右(“規(guī)模1”)或55％左右(“規(guī)模2”)為宜。　　(2)財政轉(zhuǎn)移支付的種類可參照法國的做法，分為兩大類：一是專項補(bǔ)助；一是均等化轉(zhuǎn)移支付。專項補(bǔ)助應(yīng)主要補(bǔ)助給落后省區(qū)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(如水利、交通等)。此外，這種補(bǔ)助還應(yīng)與產(chǎn)業(yè)政策緊密結(jié)合，以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策的貫徹實施。根據(jù)我國國情，為了促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和各地區(qū)的共同富裕，調(diào)節(jié)地區(qū)財力平衡，必須建立規(guī)范的中央對地方的財政轉(zhuǎn)移支付制度。從政府公共預(yù)算看，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付可以采取以下幾種形式：　　一是一般性補(bǔ)助即稅收返還。在確定一般性稅收返還以前，必須按照因素法測定地方財政公共開支的一般水平。如果支大于收，由中央財政給予一般性稅收返還，它主要用于平衡地方政府公共預(yù)算，滿足地方政府最基本的開支需要。對一般性稅收返還，中央不規(guī)定具體用途，由地方政府統(tǒng)籌使用。為使地方這部分收入能穩(wěn)定增長，返還數(shù)額應(yīng)視中央稅收增長狀況每年有所增加。這種方法有了基本統(tǒng)一的客觀標(biāo)準(zhǔn)，比較合理規(guī)范，有利于提高轉(zhuǎn)移支付的管理。　　二是特殊因素補(bǔ)助。政府公共預(yù)算的一項重要職能，是調(diào)節(jié)分配結(jié)構(gòu)和地區(qū)結(jié)構(gòu)，特別是扶持經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展。為了調(diào)節(jié)地區(qū)之間的分配，應(yīng)根據(jù)國家的民族政策、產(chǎn)業(yè)政策、中央財政的增長狀況，對老、少、邊、窮地區(qū)在一般性稅收返還基礎(chǔ)上，再適當(dāng)增加一些補(bǔ)助?！　∪桥R時性特殊補(bǔ)助。主要是在地方遭受特大自然災(zāi)害和其他意外重大事故時，中央政府公共預(yù)算應(yīng)給予必要的補(bǔ)助?！　∷氖琼椖繉ｍ椦a(bǔ)助。從國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算來看，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付，要采取項目專項撥款的方式。中央對地方的項目專項補(bǔ)助，是中央實施宏觀調(diào)控的有力手段，它是為了有效地貫徹國家的有關(guān)政策，解決經(jīng)濟(jì)和社會改革中的特殊問題而設(shè)置的，以體現(xiàn)中央政策舉措。省先，專項補(bǔ)助要體現(xiàn)國家產(chǎn)業(yè)政策的要求，重在解決國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的“瓶頸”產(chǎn)業(yè)，范圍不能太寬。專項補(bǔ)助主動權(quán)在中央，地方?jīng)]有討價還價的余地。其次，地方對中央的專項撥款應(yīng)有配套資金，以發(fā)揮中央財政的資金導(dǎo)向功能，從而增加對急需發(fā)展產(chǎn)業(yè)的投資量，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。最后，地方財政對中央財政的專項補(bǔ)助必須納入地方財政的國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)處統(tǒng)一管理，從資金投入使用到項目完成的每一個環(huán)節(jié)，都要落實責(zé)任者，建立項目專門帳戶，不得挪用于平衡地方預(yù)算；并實行嚴(yán)格的項目驗收制度，提交資金決算報告?！　「鶕?jù)這種設(shè)計，各類地區(qū)固定收入加共享收入均不足抵補(bǔ)支出時，中央財政通過相應(yīng)的補(bǔ)助形式返還給地方財政，從而增強(qiáng)中央財政的宏觀調(diào)控地位。　　總之，按照分稅制改革的目標(biāo)模式，在審時度勢之中科學(xué)、合理地確立向規(guī)范化分稅制過渡的一些基本出發(fā)點和生氏點，才能使中央確立的改革舉措取得實效。　　(3)在確定各地區(qū)應(yīng)得的均等化轉(zhuǎn)移支付資金數(shù)額方面，加拿大和澳大利亞的經(jīng)驗很值得我國借鑒。在確定人均標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算方面，可參考加拿大的做法，即以若干中等偏上省份(比如人均財政收入居第4至第14位的省區(qū))的人均財政收入的平均值作為全國的人均標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算，小于標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算的省區(qū)才能得到中央的轉(zhuǎn)移支付資金；在確定具體的轉(zhuǎn)移支付額方面，可參考澳大利亞的因素法，即既考慮支出需要，又考慮收入籌集能力，具體指標(biāo)可包括人均財政收入、人口文化素質(zhì)、運(yùn)網(wǎng)密度、居民消費(fèi)水平、人均國內(nèi)生產(chǎn)總值、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平、技術(shù)開發(fā)能力、城市化水平等。各省區(qū)市上述指標(biāo)的數(shù)值分別除以其對應(yīng)的全國平均值即可得到各指標(biāo)的指數(shù)，各省區(qū)市的各指標(biāo)指數(shù)相加就可得到一個綜合指數(shù)，再根據(jù)綜合指數(shù)的大小，將各省區(qū)市分成若干等級，處于同一等級的省區(qū)市，可得到相同的轉(zhuǎn)移支付額。另外，內(nèi)蒙古、寧夏、新疆、西藏、廣西五個自治區(qū)和一直作為民族地區(qū)對待的云南、貴州、青海三省可給予特殊照顧，額外追加一次補(bǔ)助?！　?4）我國幅員遼闊，地區(qū)差距大，采用轉(zhuǎn)移支付手段解決地區(qū)差距的任務(wù)十分艱巨。我國目前的地區(qū)差距遠(yuǎn)大于美國、日本高速增長期的地區(qū)差距(參見胡鞍鋼《中國地區(qū)差距報告》第26頁)。聯(lián)合國《1 994年人文發(fā)展報告》也指出，中國是目前世界上地區(qū)之間差距較大的國家之一(參見“重塑新型利益分配機(jī)制”，載《中國改革報》1995年12月19日)。為了縮小地區(qū)差距，中共中央《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，提出了國家將采取的五項政策措施，其中第一項就是“實行規(guī)范的中央財政轉(zhuǎn)移支付制度”。為了能使這項措施發(fā)揮更大的作用，還必須盡快提高財政收入占GDP的比重。％，％，遠(yuǎn)低于世界其他國家的同一比例(參見表36)?！　”?6 世界部分國家財政收入占GDP的比重(1989年)（略）　　五、中央財政對貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付　　國家用于扶貧方面的資金主要分為財稅扶持、提供優(yōu)惠貸款和以工代賑資金共三大塊，其中的財稅扶持具有轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)，它主要包括以下幾方面的內(nèi)容：①1980年開始，中央財政中設(shè)置“支援不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金”科目，每年安排5億元，用于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的老少邊窮地區(qū)；1983年開始，設(shè)立“三西”農(nóng)業(yè)建設(shè)專項資金每年安排資金2億元，投放于甘肅河西地區(qū)、定西地區(qū)和寧夏西海固地區(qū)。②從1985年起，國家決定減免貧困地區(qū)的農(nóng)業(yè)稅3—5年；從1987年起，免征國家重點扶持貧困縣的能源、交通建設(shè)基金；為鼓勵外地企業(yè)、單位到貧困地區(qū)投資，對外地在貧困地區(qū)投資的企業(yè)5年內(nèi)免征所得稅。　　三種形式的扶貧資金比較起來，財政轉(zhuǎn)移支付資金效果相對要差一些，因此，今后應(yīng)逐步減少這類資金，而相應(yīng)增加另外兩類資金尤其是“以工代賑”資金?！　×?、發(fā)達(dá)省市對不發(fā)達(dá)省區(qū)的對口支援　　對口支援無論是采取物資、技術(shù)援助，還是采取資金援助，其實質(zhì)是發(fā)達(dá)省市的部分財力無償轉(zhuǎn)移到不發(fā)達(dá)省區(qū)。1979年7月，中共中央召開邊防工作會議，并批轉(zhuǎn)了中共中央(1979)52號文件，文件確定組織內(nèi)地發(fā)達(dá)省市實行對口支援邊境地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)。即北京支援內(nèi)蒙古，河北支援貴州，江蘇支援廣西、新疆，山東支援青海，天津支援甘肅，上海支援云南、寧夏，全國支援西藏。根據(jù)這一精神，各地組織力量，制定計劃，開辟工作，積極對口開展物資、技術(shù)支援協(xié)作和經(jīng)濟(jì)聯(lián)合。1984年9月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，國家經(jīng)委、計委、民委和國家物資局共同在天津召開了“全國經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作和對口支援會議”，又增加上海支援新疆、西藏，廣東支援貴州，沈陽、武漢支援青海等對口支援任務(wù)。　　16年來，對口支援在縮小地區(qū)差距方面發(fā)揮了積極作用，收到了較好的效果。“九五”及至2010年應(yīng)繼續(xù)實施這一措施。不過，鑒于今后各省級政府事權(quán)、財權(quán)的進(jìn)一步獨立，道義上援助承諾可能難以兌現(xiàn)，建議效仿前聯(lián)邦德國的做法，即中央政府將各省級區(qū)域之間的對口支援關(guān)系以法律的形式固定下來，并明確各對口關(guān)系的援助條件與金額，類似于其橫向轉(zhuǎn)移支付。對口支援的省、區(qū)、市之間簽訂協(xié)議的項目，均以價值計量，在法律規(guī)定的數(shù)額之內(nèi)則為無償援助，超過部分則為橫向聯(lián)合的有償經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作。這樣，既能保證對口支援得以落實，又可將無償援助與有償?shù)慕?jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作區(qū)分開來。第四章 地區(qū)發(fā)展政策地區(qū)發(fā)展政策是增強(qiáng)地區(qū)發(fā)展活力、解決地區(qū)間發(fā)展水平差距的政策總稱，一般包括與地區(qū)發(fā)展相關(guān)的財政投資、財稅管理、金融信貸、外經(jīng)外貿(mào)等方面的政策。為研究方便起見，可以將國家可支配投資的政策稱為國家直接投資政策，將其他方面的政策統(tǒng)稱為國家間接投資政策。　　一、我國地區(qū)間發(fā)展水平差距的現(xiàn)狀和趨勢　　(一)地區(qū)發(fā)展水平差距的主要特點　　(1)從經(jīng)濟(jì)增長速度來考