【正文】 式應用于高速公路建設運營中，可以促使更多的民營企業(yè)或個人參與到項目的建設中，提高了政府建設高速公路的效率，降低了政府承擔的風險，資金的保證也大大縮短了高速公路的建設周期。（3）PPP模式可以改善高速公路的服務。民營企業(yè)或私人投資者通過特性經營性來負責高速公路的建設和管理，可以為使用者提供更好的服務，使建設和維護成本更低，為社會提供更好的發(fā)展機會和服務。PPP融資模式將高速公路的公益性和盈利性很好的結合，既滿足了高速公路的社會屬性又實現(xiàn)了民間資本投資回報的要求。4. 高速公路PPP項目合同的特定條款高速公路作為重要的公共交通基礎設施，具有公共服務性強、投資規(guī)模較大等特點，在公共交通項目中比較典型，目前在全世界范圍內采用PPP模式的高速公路項目案例也非常多。實踐中，高速公路項目主要采用BOT和委托運營兩種運作方式。受其行業(yè)政策和行業(yè)特點的影響，與一般行業(yè)PPP項目相比，高速公路PPP項目合同具有一些特殊條款和機制。財政部《PPP項目合同指南（試行）》在“第四章不同行業(yè)的特定條款”中對其進行了詳細介紹，如下：（1）項目的范圍和權限根據(jù)具體PPP項目合同的約定，高速公路項目的合作范圍，除了高速公路的建設運營外，還可能包括沿途服務設施和廣告等的開發(fā)和運營。在采用BOT運作方式的高速公路項目中，項目期限通常包括高速公路的建設期和運營期，待項目期限屆滿后，通常項目公司將無償把高速公路移交給政府。（2）付費和調價機制①付費機制PPP模式下的高速公路項目存在多個利益相關方，各方均有各自的定價目標，項目公司希望利潤最大化，高速公路使用者希望獲得質優(yōu)價廉的服務，而政府則希望盡可能實現(xiàn)既定區(qū)域內的社會效益最大化。合理的收費標準除了可以覆蓋高速公路在各時期的建設、維護、管理等成本，還能讓項目公司獲得合理的利潤。在高速公路項目中，如何收取車輛通行費是一個非常關鍵的問題。實踐中，高速公路項目通常有三種付費機制：使用者付費（又稱為“Real Toll”）：項目公司直接向高速公路使用者收費；政府按使用量付費（又稱為“Shadow Toll”）：政府根據(jù)高速公路的實際使用量、即車流量向項目公司付費，車流量越大，付費越多；政府按可用性和績效付費：政府根據(jù)項目公司提供的高速公路是否達到合同約定的可用性標準來付費，并在此基礎上根據(jù)項目公司的績效設定相應的扣減機制。如果項目公司未能保證高速公路達到供公眾使用的標準，政府將根據(jù)不達標高速公路的長度和數(shù)量以及不達標所持續(xù)的時間等，從應當支付給項目公司的費用中作相應扣減。高速公路成本：通常包括高速公路的建設成本和運營維護成本，例如工程建設費、設備購臵費、道路維修費、養(yǎng)護費以及日常管理費用等；車流量：收費公路項目、尤其是使用者付費或政府按使用量付費的項目中，車流量對項目公司的收入有直接影響。車流量的大小通常由該高速公路輻射區(qū)域內的經濟發(fā)展狀況和汽車擁有量等因素決定；項目期限：項目期限直接影響高速公路的收益，期限過短無法保證項目公司獲得合理收益；而期限過長則有可能導致項目公司暴利、甚至構成壟斷；使用者的支付意愿：高速公路使用者的支付意愿通常具有很強的主觀性，主要取決于使用者個人的支付能力。使用者的支付能力通常會受當?shù)匚飪r水平、個人年齡層次、職業(yè)穩(wěn)定與否等因素影響；高速公路的性能和技術條件：高速公路的技術等級和服務水平越高，高速公路使用者可以接受的通行費標準也會越高；高速公路輻射區(qū)內的其他交通運輸方式及其定價：高速公路輻射區(qū)內是否有其他交通運輸方式，例如普通公路、鐵路和民航等，這些交通運輸方式的定價通常也會影響高速公路收費的定價。②調價機制PPP模式下的高速公路項目期限通常較長，在符合法律法規(guī)規(guī)定的前提下，一般為15至30年不等，在長期的高速公路運營過程中，諸如物價水平、車流量以及路況條件等因素均可能發(fā)生較大變化，進而對高速公路項目的運營維護成本和收益水平產生直接影響。如果不適時進行價格調整，可能會導致當前收費標準無法實現(xiàn)項目公司的合理收益，從而進一步影響高速公路的運營品質和社會效益。保證合理回報原則：項目公司在收回高速公路的建設成本和運營維護成本后，應獲得與同行業(yè)平均收益率相適應的合理收益回報；使用者可承受原則：高速公路收費價格不應過分高于使用者可承受的合理范圍，如果使用者通過使用高速公路所獲得的時間節(jié)約、距離縮短和安全提高等效益，不能補償其付出的通行費、燃油費等成本，使用者就可能不會選擇使用該高速公路出行；綜合考慮原則：高速公路項目在進行價格調整時，除了應考慮項目公司的收益水平和高速公路使用者的承受能力外，還應當綜合考慮通貨膨脹、物價上漲和收費管理人員工資變化等各種影響因素。③唯一性條款唯一性條款是PPP模式下高速公路項目中的重要條款，因為高速公路的收益直接取決于過往車輛的通行量，而且高速公路項目先期投資成本大、回收周期長，如果項目附近有性能和技術條件與本項目類似、但免費或收費較低的可替代路線，將會嚴重影響項目公司的成本回收及合理收益的獲得，從長遠來看，不利于調動社會資本的投資積極性。因此，為保證項目建成通車后項目公司有穩(wěn)定的收入，項目公司在前期需要認真研究路網規(guī)劃，對是否有可代替的路線以及如果存在這些路線將會對項目收益產生怎樣的影響進行詳細評估。在合同談判階段則要求政府作出相關承諾，即承諾項目期限內不在項目附近興建任何競爭性的道路，并控制公路支線叉道口的連接，使項目公司保持較高的回報率，以避免過度競爭引起項目公司經營收益的下降。④政府對項目的優(yōu)惠政策政府對項目提供優(yōu)惠政策有利于項目公司在高速公路項目中規(guī)避一定的投資風險，因此，項目公司在與政府談判時會希望努力爭取切實可行、規(guī)避風險的優(yōu)惠條件。政府提供給項目的優(yōu)惠政策可能包括向項目公司無償劃撥土地，授予周邊土地或商業(yè)開發(fā)收益權以及優(yōu)先審批、簡化審批等。目前我國公路建設的投融資模式主要由中央政府、財政部門、地方、銀行、外資、民營企業(yè)等幾方面構成。我國將繼續(xù)推行多元化、多渠道的高速公路建設投融資體系。%股權，成為民間資本進入上海大型基礎設施存量領域的先行者。2005年，上海投資額最大的A5（嘉定金山）高速公路，全長65km，預算投資近60億元，其中51億元就是上海福禧投資公司投資，根據(jù)合約，該公司主要負責這條高速公路的投融資、建設、運營，25年后歸還給政府。（二）PPP模式應用于普通公路這里所指的普通公路為，除收費公路外的其它公路。建設成品油價格和稅費改革，取消了養(yǎng)路費等六項規(guī)費，并且二級以下收費站撤銷，導致了以往“貸款修路、收費還貸”的模式對普通公路不再適用，長期以來普通公路籌融資的一個重要平臺也就不復存在。以前年度以收費為擔保的存量貸款，由于失去擔保能力，普通公路面臨的償債壓力加大。以轉移支付將稅收分配給普通公路的部分難以完全滿足其路網建設與日常維護需要。因此，普通公路資金供給狀況不容樂觀。必須考慮將財政資金以外的融資方式納入到普通公路建設資金供給體系中，吸引社會資本進入普通公路建設就顯得很有必要，而PPP模式正是吸引社會資本參與普通公路建設的創(chuàng)新的重要途徑。如前所述，社會資本之所以愿意參與公共項目建設，一定程度上是因為“有利可圖”，事實上，即便是PPP模式，由于普通公路不實行車輛通行費制度，項目公司無法通過收取車輛通行費來收回普通公路建設資金并獲得合理投資回報，其積極性便大大降低。如何在PPP 融資模式下，更好地提高普通公路的融資吸引力，從而刺激和鼓勵各類社會資本的投入，是當前值得深入思考和研究的問題。（1）有利于政府轉化職能，彌補財政不足。普通公路建設投資巨大，如果全部由政府來承擔，政府將不堪重負。通過特許經營的形式引進社會資本，允許其參與到普通公路建設項目中，有利于轉換政府職能，使政府從公共產品提供者變成監(jiān)管者，從而保證產品質量。（2）可以提高普通公路建設項目的運作效率從PPP模式融資實踐效果來看，在運作效率中存在的優(yōu)勢有：一是降低管理成本，規(guī)模經濟、創(chuàng)新技術和富有靈活性的項目管理程序有助降低管理成本。二是共擔風險，合作互贏，PPP模式下作為項目的提供者和建設者，通過合適的契約，政府可以得到建設普通公路的資金，而社會資金提供者可以得到經濟效益和社會責任的多贏結果。政府和社會資本公私合作、各取所需，從而實現(xiàn)社會效益最大化的目標。3. 應用PPP模式建設普通公路的思考（1）與高速公路PPP項目捆綁實施具有可能性如果某高速公路項目在《收費公路管理條例》規(guī)定的最長收費期限內具有令人滿意的收費交通量和理想的投資效益，則在一定的制度安排下，社會資本投資者可同時承擔普通公路建設與養(yǎng)護管理的職責，或者具有為普通公路建設提供資金的可能性。假設某高速公路PPP項目在符合《收費公路管理條例》規(guī)定的最長收費經營期限內按照一定合理回報率計算的車輛通行費現(xiàn)金凈流入的現(xiàn)值為30億元，而該項目建設所需投資的現(xiàn)值為20億元，則可以要求項目公司在投資經營收費高速公路的同時，再履行為國家投資10億元建設普通公路的職責，或者可要求項目公司為政府提供10億元的資金用于普通公路建設。如果采取分期支付的方式，可在一定的利率下計算確定分期支付的金額。這符合高速公路特許經營的一個基本原理：政府給予項目公司的特許經營年限，是為了保證項目公司通過收取車輛通行費來收回投資并獲得合同約定的合理回報。項目公司的投資額，并不要求與該高速公路項目的實際投資保持一致。如果項目公司的投資額超過了該高速公路項目實際需要的投資額，超出部分即可用于普通公路建設；如果項目公司的投資額低于該高速公路項目實際需要的投資額，則差額部分可通過政府財政補助予以解決。（2）適當延長特許經營年限或為社會資本提供保障如果某高速公路項目在近期財務效益不夠理想，但在長遠的未來具有令人滿意的收費交通量和理想的投資效益，則可通過適當延長特許經營年限的方式使得項目公司可為普通公路建設提供資金。目前中國大多數(shù)高速公路項目由于在《收費公路管理條例》規(guī)定的最長收費年限范圍內預期的收費交通量不夠理想，不足以產生對社會資本的吸引力。除了按照財政部《通知》的規(guī)定給予項目公司一定的財政補助外，理想的做法是，參照美國、加拿大、西班牙、意大利等國家的做法，在目前汽車產銷量逐年增加、交通量逐年快速增長的狀況下，通過延長收費年限的方式，不僅有助于使得目前由于收費交通量不理想的高速公路項目可變得對社會投資者具有吸引力以外，利用社會資本建設普通公路的設想也將具有可行性。假設某高速公路建成后的第一年通過收取車輛通行費可產生2億元的現(xiàn)金凈流入量，并由于收費交通量的增長在20年內產生6%的平均年增長率。如果項目公司希望獲得8%的投資收益率。如果該項目的投資現(xiàn)值為40億元，則該項目無疑不具有對社會資本投資的吸引力。但如果將特許經營年限延長至100年這里為了說明問題，假設將特許經營年限延長至100年。實際上，目前在我國，受多種因素影響，如此長的收費權限是不現(xiàn)實的。，則現(xiàn)金凈流入量的現(xiàn)值將達到100億元。即使不考慮從第21年開始由于交通量增長帶來的現(xiàn)金凈流入量的增加以及該高速公路擴建改造的需要。這意味著通過延長特許經營年限不僅使得該項目能夠變得對社會資本具有吸引力，安排合理得當?shù)脑?。這將進一步涉及到對《收費公路管理條例》的修訂事項。另外，即使對于普通公路，由于存在公路廣告使用權、沿線土地資源開發(fā)權等衍生權益，適當延長普通公路特許經營年限，也將在某種程度上保障社會資本的投資回報，吸引社會資本加入普通公路建設。（3）轉讓現(xiàn)有高速公路收費權為普通公路建設籌措資金方式的嘗試通過延長收費期限轉讓高速公路收費權的方式為普通公路建設籌措資金的設想，在國外有一些成功應用的典型案例：①美國芝加哥高架公路收費權轉讓案例。芝加哥高架公路（ChicagoSkyway）（），雙向六車道，1959年建成投入運營開始收費。該項目是連接芝加哥商業(yè)區(qū)和周邊社區(qū)的重要通道。2004年10月28日，澳大利亞麥考里基礎設施集團（MIG）和西班牙辛特拉集團（Cintra）與芝加哥市政府簽署特許權與租賃協(xié)議。根據(jù)該協(xié)議，MIG（45%）和Cintra（55%）組成的有限責任公司（SCC），使得該路成為美國第一條實行私有化的收費公路。該公路特許經營期限截至2104年。②美國印第安納收費公路收費權轉讓案例。印第安納收費公路全長253公里（157英里），是連接芝加哥市與東海岸的干線通道。該公路于1956年建成通車后開始收費，美國印第安納收費公路特許權公司（ITRCC）與印第安納州政府財政局（IFA）在2006年4月12日簽訂了特許經營與租賃協(xié)議。2006年6月29日，取得了印第安納收費公路75年的經營權。該公路特許經營期限截止2081年。③加拿大407電子收費高速公路（407ETR）收費權轉讓與BOT案例。407ETR高速公路位于加拿大安大略省多倫多市，全長108公里。到1997年6月，全長69公里的407ETR建成通車，建設成本16億加元；并從1997年10月開始收取車輛通行費。按照規(guī)劃，還有向東和向西高速公路延伸線共計39公里需要建設。考慮到財政資金問題，安大略省決定采取引進社會資本的方式進行建設和經營。1998年12月，加拿大安大略省開始進行項目招標。西班牙辛特拉公司（Cintra）和其他公司作為發(fā)起人組成的項目公司（407InternationalInc）以21億美元（31億加元）的價格取得了該項目已建成69公里的經營權以及其他39公里的建設與經營權。；。該項目特許經營期限為99年，從2000年開始，到2098年終止。以上三個案例中，由于芝加哥高架公路和印第安納收費公路在轉讓收費權以前已經分別收費了45年和50年，故不存在用轉讓收費權的收入償還貸款本息的要求。，可分別用于所在地區(qū)的普通公路建設與擴建改造項目。加拿大407ETR由于轉讓期限較長，轉讓99年收費權取得的21億美元除了需要補償約6億美元的建設成本以外，其他15億美元可用于普通公路建設。由于受到《收費公路管理條例》中對最長收費年限的限定，中國內地目前仍無法采取通過延長收費期限的方式轉讓高速公路收費權籌措普通公路建設所需資金，因而也缺乏這方面的成功案例。4. PPP模式應用于普通公路建設的具體建議（1）建立相宜的激勵制度，加大優(yōu)惠和扶持力度。作為準公