【正文】 以垂直分工為特征的組織管理體系，管理層級比較多，隨著垂直分工的進(jìn)行，組織的控制難度加大，這 就有可能導(dǎo)致整個組織管理能力的分散和組織資源利用的低效甚至無效。(4)這種組織管理體系具有明顯的委托代理關(guān)系，但由于養(yǎng)老社會保險基金是混賬管 理，統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶的產(chǎn)權(quán)界定不夠明確，因而這種委托代理關(guān)系只是名義上的，沒有實際的契約約束力。同時由于這種組織管理中的激勵機(jī)制不足，導(dǎo)致作 為代理人的養(yǎng)老社會保險組織機(jī)構(gòu)的積極性和主動性都不足。 (二)基于垂直分工與水平分工并存的科層制養(yǎng)老社會保險組織管理績效分析 隨著我國養(yǎng)老社會保險制度的不斷改革以及參保人數(shù)的迅速增加，組織管理規(guī)模的擴(kuò)大和業(yè)務(wù)量的增加，進(jìn)行職能部門的整合是組織創(chuàng)新的必然選擇，這種整合是以 我國的職能機(jī)構(gòu)的合并為基礎(chǔ)的。從我國養(yǎng)老社會保險制度的組織管理體系來看，也就是把分屬不同部門的管理職能統(tǒng)一集中到勞動與社會保障部門來管理。這種整 合，由于一方面繼續(xù)強(qiáng)調(diào)政府在養(yǎng)老社會保險制度的不可或缺的職責(zé)，故此需要繼續(xù)維持一套以行政權(quán)力關(guān)系為紐帶的垂直的組織管理的治理結(jié)構(gòu)。另一方面，按照 政事分開的原則，各級層次的政府需要把養(yǎng)老社會保險制度的業(yè)務(wù)職能單獨(dú)列出，由職能部門行使獨(dú)立的管理職能。這樣，基于科層權(quán)力關(guān)系的養(yǎng)老社會保險組織管 理的治理結(jié)構(gòu)就轉(zhuǎn)向基于垂直分工與水平分工并存的科層制養(yǎng)老社會保險組織管理的治理結(jié)構(gòu)。這種組織管理的治理結(jié)構(gòu)有兩條主線，一條是從行政權(quán)力關(guān)系來看， 體現(xiàn)的是中央政府與地方政府之間行政關(guān)系；另一條是從業(yè)務(wù)關(guān)系來看，體現(xiàn)的是由不同層級政府屬下的養(yǎng)老社會保險業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)組成的關(guān)系。這是一套具有科層組織 典型特征的組織管理體系。其關(guān)系可以用圖12來表示： 從理論上說，這種科層制組織管理的治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生于管理分工。隨著組織規(guī)模的擴(kuò)大，為了降低成本，提高組織效率，組織管理的治理結(jié)構(gòu)便產(chǎn)生了縱向一體化的趨 勢，不同部門的職能開始細(xì)分化。分工表現(xiàn)為兩個方面：垂直分工和水平分工。垂直分工導(dǎo)致組織內(nèi)部管理層的產(chǎn)生；水平分工使組織分化出不同的職能部門。兩者 共同構(gòu)筑了現(xiàn)實養(yǎng)老社會保險制度的組織管理的治理結(jié)構(gòu)體系。這種組織管理的治理結(jié)構(gòu)體系的轉(zhuǎn)變，至少可以形成如下的組織績效。(1)職能部門從政府行政組 織體系中分離出來，管理方法和管理技術(shù)可以更加專門化和專業(yè)化，有利于管理績效的提高。(2)職能部門從政府行政組織體系中分離出來，有利于加強(qiáng)不同部門 之間的聯(lián)系、信息交流以及部門之間的配合，可以避免各部門之間的重復(fù)勞動，有利于提高人力資源、物力資源與制度資源的利用率，從而提高整個組織的效益性。 (3)職能部門的分化是以分工協(xié)作為前提的，垂直分工的延續(xù)，保證了分權(quán)的延續(xù)，從而使得組織中的各個層次可以有一定的靈活性來應(yīng)對變化的環(huán)境條件，從而 確保整個組織的靈活性；同時，水平分工又可以使組織在不同的層級上實現(xiàn)組織工作的專業(yè)化分工，從而使組織的各個層級的工作效率得到提高，進(jìn)而使得整個組織 的績效得到提高。(4)在這種組織結(jié)構(gòu)中，委托一代理的關(guān)系比在基于科層權(quán)力關(guān)系的養(yǎng)老社會保險組織管理的治理結(jié)構(gòu)中變得稍為明晰些。這表現(xiàn)為，一方面， 職能部門接受各級政府的委托，承擔(dān)起政府所確定的養(yǎng)老社會保險的各項任務(wù)；另一方面，作為一個中介機(jī)構(gòu)，接受單位、個人的委托，承擔(dān)起養(yǎng)老社會保險具體運(yùn) 作的業(yè)務(wù)。在這雙重的委托一代理關(guān)系中，養(yǎng)老社會保險職能機(jī)構(gòu)的職能得到進(jìn)一步加強(qiáng)，其積極性也得到一定程度的提高。 從這種管理的治理結(jié)構(gòu)的實際運(yùn)行結(jié)果來看，其主要的不足在于：(1)這種組織管理的治理結(jié)構(gòu)是在垂直分工的組織系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，再增加一種水平分工的組織系 統(tǒng)。這樣的組織管理治理結(jié)構(gòu)不可避免地會帶來組織關(guān)系的復(fù)雜化，一方面要接受各級政府部門的領(lǐng)導(dǎo)，另一方面又要接受上級業(yè)務(wù)部門的業(yè)務(wù)方面的領(lǐng)導(dǎo)，這就會 帶來雙重領(lǐng)導(dǎo)，違背了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的古典組織原則。倘若指令出現(xiàn)矛盾，必然導(dǎo)致組織的不適應(yīng)性，從而導(dǎo)致組織效率的下降。(2)這種結(jié)構(gòu)依然無法徹底解決 由于垂直分工所導(dǎo)致的分權(quán)所形成的可控制性難度增大的問題，而且，由于水平分工所帶來的部門主義傾向不斷加重的問題也無法得到有效的解決。(3)在這種治 理結(jié)構(gòu)所體現(xiàn)的新的委托一代理關(guān)系中，產(chǎn)生了一系列問題：其一，由于政府職能機(jī)構(gòu)的代理具有強(qiáng)制性，沒有退出機(jī)制選擇，因而降低了職能管理機(jī)構(gòu)規(guī)避錯誤、 提高效率的激勵能力，結(jié)果是職能管理機(jī)構(gòu)損壞個人利益的現(xiàn)象時有發(fā)生。其二，由于政府職能機(jī)構(gòu)的代理具有多層級性，出現(xiàn)了政府——養(yǎng)老社會保險職能機(jī)構(gòu) ——社會公眾以及其他社會組織之間的多層級委托代理關(guān)系。在這里，“政府和政府職能機(jī)構(gòu)要兼顧上游委托人、下游代理人和自身三重利益目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)利益與社會 利益等多元化目標(biāo)共容的難度大”。其三，作為初始委托人的公眾的行為能力弱化，政府職能機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制代理又使得公眾沒有選擇機(jī)制和退出機(jī)制，社會共同體規(guī)模 龐大，成員眾多而分散，具有人多勢不眾的特點。這不僅削弱了公眾行使監(jiān)督的激勵，而且由于缺乏監(jiān)督或無效監(jiān)督而導(dǎo)致政府職能機(jī)構(gòu)組織管理行為隨意性的加 大，從而導(dǎo)致整個組織管理的低效率。四、基本結(jié)論 (一)組織管理的制度背景不同導(dǎo)致管理效率的差異 新加坡的公積金養(yǎng)老保險制度是建立在人口少、城市化程度較高、市場化發(fā)展較為成熟的條件下的一種強(qiáng)制性的社會保險制度，其高效率的源泉在于規(guī)范化的法律制 度和統(tǒng)一規(guī)范的政府行政運(yùn)行機(jī)制。在這種制度背景下，公積金的管理和運(yùn)行是在規(guī)范化的路徑上進(jìn)行的。而在中國這樣一個人口眾多、城市化發(fā)展程度低、市場化 成熟程度不高、地區(qū)發(fā)展不平衡的條件下發(fā)展起來的養(yǎng)老社會保險制度自然會受到相應(yīng)的制約。最突出的表現(xiàn)就是新加坡的公積金養(yǎng)老保險制度幾十年來一直保證了 個人賬戶所有者的收益。而我國的養(yǎng)老保險不僅地區(qū)養(yǎng)老保險收益有較大的差別，而且由于統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶的混賬管理，導(dǎo)致統(tǒng)籌賬戶對個人賬戶的透支，從而 導(dǎo)致養(yǎng)老保險個人賬戶的空賬運(yùn)行，使得養(yǎng)老保險制度背負(fù)上巨額的轉(zhuǎn)制成本。因此，從總體上看，中國與新加坡的養(yǎng)老保險制度盡管都建立在“個人賬戶”基礎(chǔ) 上，但是由于國情不同，因而制度的內(nèi)涵不同，制度的組織管理的治理結(jié)構(gòu)也會不同，體現(xiàn)的管理效率也有所差別?；谶@種認(rèn)識，筆者認(rèn)為，完全照搬新加坡的模 式并不一定能夠獲得其原有的高效率。分析一種制度的管理效率必須考慮制度的內(nèi)部和外部環(huán)境的制約。 (二)重視政府在組織管理治理結(jié)構(gòu)中的地位和作用 新加坡公積金養(yǎng)老保險制度的一個主要特征就是正確處理好政府在整個養(yǎng)老保險制度中的地位和作用。政府作為養(yǎng)老保險的最終責(zé)任人，只負(fù)擔(dān)起養(yǎng)老保險制度建立 及規(guī)范的責(zé)任和對公積金保值增值的最終擔(dān)保責(zé)任。其余的責(zé)任交由中央公積金管理局自主承擔(dān)和完成。在這種制度框架下，組織管理的績效是高效率的。在中國， 政府在養(yǎng)老保險制度中承擔(dān)著無限的責(zé)任，依靠政府投入大量社會資源來維持，這不僅造成養(yǎng)老保險制度的低生產(chǎn)率，而且實際運(yùn)行的結(jié)果就是政事合一。在這種制 度背景下，使得養(yǎng)老保險基金和個人賬戶基金不僅極易被占用，即使剩余的基金也無法以一個合理的組織形態(tài)進(jìn)入資本市場。因此，建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序 嚴(yán)密、制約有效的政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，改革和完善政府權(quán)力監(jiān)督體系，加強(qiáng)政府對養(yǎng)老保險制度的監(jiān)督和制約，確保養(yǎng)老保險制度的管理組織系統(tǒng)的自主性和獨(dú)立 性，以確保組織管理治理結(jié)構(gòu)的高效率，這是中國養(yǎng)老保險制度改革和完善過程中的一個重要任務(wù)。 (三)重視組織管理治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建 新加坡組織管理的高效率得益于中央公積金管理局行政管理的組織治理結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)的重要特點在于行政與運(yùn)營分開，業(yè)務(wù)與監(jiān)管分離的相互制約的治理結(jié)構(gòu)，這 種結(jié)構(gòu)確保了組織內(nèi)部的順暢運(yùn)行。從我國的養(yǎng)老保險制度來看，導(dǎo)致基于垂直分工與水平分工并存的科層制養(yǎng)老社會保險組織管理問題的根本原因是：作為特殊政 企(社)合一的管理模式依然沒有被打破，體制的梗阻依然存在。因此，隨著統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶的分賬管理和實行個人賬戶的實賬運(yùn)營這一客觀條件的制約，要提 高養(yǎng)老社會保險的整個組織管理的績效水平，就必須對基于垂直分工與水平分工并存的科層制養(yǎng)老社會保險組織管理模式進(jìn)行改造。筆者認(rèn)為：養(yǎng)老保險制度組織治 理結(jié)構(gòu)的改造可以從兩個層次來進(jìn)行，一是根據(jù)組織與環(huán)境之間的關(guān)系來改造，由此形成的組織結(jié)構(gòu)是屬外生的規(guī)制性的組織治理結(jié)構(gòu)；二是根據(jù)組織內(nèi)部各個組成 部分的變化及其互動關(guān)系來改造，由此形成的組織結(jié)構(gòu)是屬于內(nèi)生的職能性的組織治理結(jié)構(gòu)。在充分考慮上述條件的基礎(chǔ)上，借鑒新加坡高效率的組織治理結(jié)構(gòu)，構(gòu) 建適合我國國情的、政事分開的、業(yè)務(wù)與監(jiān)管相互制衡的組織管理的治理結(jié)構(gòu)。(作者：陳喜強(qiáng))[來源于：《社會保障制度》（2004年第2期）]16 / 1