【正文】 以垂直分工為特征的組織管理體系，管理層級(jí)比較多，隨著垂直分工的進(jìn)行，組織的控制難度加大，這 就有可能導(dǎo)致整個(gè)組織管理能力的分散和組織資源利用的低效甚至無(wú)效。(4)這種組織管理體系具有明顯的委托代理關(guān)系，但由于養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)基金是混賬管 理，統(tǒng)籌賬戶(hù)與個(gè)人賬戶(hù)的產(chǎn)權(quán)界定不夠明確，因而這種委托代理關(guān)系只是名義上的，沒(méi)有實(shí)際的契約約束力。同時(shí)由于這種組織管理中的激勵(lì)機(jī)制不足，導(dǎo)致作 為代理人的養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)組織機(jī)構(gòu)的積極性和主動(dòng)性都不足。 (二)基于垂直分工與水平分工并存的科層制養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)組織管理績(jī)效分析 隨著我國(guó)養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度的不斷改革以及參保人數(shù)的迅速增加，組織管理規(guī)模的擴(kuò)大和業(yè)務(wù)量的增加，進(jìn)行職能部門(mén)的整合是組織創(chuàng)新的必然選擇，這種整合是以 我國(guó)的職能機(jī)構(gòu)的合并為基礎(chǔ)的。從我國(guó)養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度的組織管理體系來(lái)看，也就是把分屬不同部門(mén)的管理職能統(tǒng)一集中到勞動(dòng)與社會(huì)保障部門(mén)來(lái)管理。這種整 合，由于一方面繼續(xù)強(qiáng)調(diào)政府在養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度的不可或缺的職責(zé)，故此需要繼續(xù)維持一套以行政權(quán)力關(guān)系為紐帶的垂直的組織管理的治理結(jié)構(gòu)。另一方面，按照 政事分開(kāi)的原則，各級(jí)層次的政府需要把養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度的業(yè)務(wù)職能單獨(dú)列出，由職能部門(mén)行使獨(dú)立的管理職能。這樣，基于科層權(quán)力關(guān)系的養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)組織管 理的治理結(jié)構(gòu)就轉(zhuǎn)向基于垂直分工與水平分工并存的科層制養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)組織管理的治理結(jié)構(gòu)。這種組織管理的治理結(jié)構(gòu)有兩條主線(xiàn)，一條是從行政權(quán)力關(guān)系來(lái)看， 體現(xiàn)的是中央政府與地方政府之間行政關(guān)系；另一條是從業(yè)務(wù)關(guān)系來(lái)看，體現(xiàn)的是由不同層級(jí)政府屬下的養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)組成的關(guān)系。這是一套具有科層組織 典型特征的組織管理體系。其關(guān)系可以用圖12來(lái)表示： 從理論上說(shuō)，這種科層制組織管理的治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生于管理分工。隨著組織規(guī)模的擴(kuò)大，為了降低成本，提高組織效率，組織管理的治理結(jié)構(gòu)便產(chǎn)生了縱向一體化的趨 勢(shì)，不同部門(mén)的職能開(kāi)始細(xì)分化。分工表現(xiàn)為兩個(gè)方面：垂直分工和水平分工。垂直分工導(dǎo)致組織內(nèi)部管理層的產(chǎn)生；水平分工使組織分化出不同的職能部門(mén)。兩者 共同構(gòu)筑了現(xiàn)實(shí)養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度的組織管理的治理結(jié)構(gòu)體系。這種組織管理的治理結(jié)構(gòu)體系的轉(zhuǎn)變，至少可以形成如下的組織績(jī)效。(1)職能部門(mén)從政府行政組 織體系中分離出來(lái)，管理方法和管理技術(shù)可以更加專(zhuān)門(mén)化和專(zhuān)業(yè)化，有利于管理績(jī)效的提高。(2)職能部門(mén)從政府行政組織體系中分離出來(lái)，有利于加強(qiáng)不同部門(mén) 之間的聯(lián)系、信息交流以及部門(mén)之間的配合，可以避免各部門(mén)之間的重復(fù)勞動(dòng)，有利于提高人力資源、物力資源與制度資源的利用率，從而提高整個(gè)組織的效益性。 (3)職能部門(mén)的分化是以分工協(xié)作為前提的，垂直分工的延續(xù)，保證了分權(quán)的延續(xù)，從而使得組織中的各個(gè)層次可以有一定的靈活性來(lái)應(yīng)對(duì)變化的環(huán)境條件，從而 確保整個(gè)組織的靈活性；同時(shí)，水平分工又可以使組織在不同的層級(jí)上實(shí)現(xiàn)組織工作的專(zhuān)業(yè)化分工，從而使組織的各個(gè)層級(jí)的工作效率得到提高，進(jìn)而使得整個(gè)組織 的績(jī)效得到提高。(4)在這種組織結(jié)構(gòu)中，委托一代理的關(guān)系比在基于科層權(quán)力關(guān)系的養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)組織管理的治理結(jié)構(gòu)中變得稍為明晰些。這表現(xiàn)為，一方面， 職能部門(mén)接受各級(jí)政府的委托，承擔(dān)起政府所確定的養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)的各項(xiàng)任務(wù)；另一方面，作為一個(gè)中介機(jī)構(gòu)，接受單位、個(gè)人的委托，承擔(dān)起養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)具體運(yùn) 作的業(yè)務(wù)。在這雙重的委托一代理關(guān)系中，養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)職能機(jī)構(gòu)的職能得到進(jìn)一步加強(qiáng)，其積極性也得到一定程度的提高。 從這種管理的治理結(jié)構(gòu)的實(shí)際運(yùn)行結(jié)果來(lái)看，其主要的不足在于：(1)這種組織管理的治理結(jié)構(gòu)是在垂直分工的組織系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，再增加一種水平分工的組織系 統(tǒng)。這樣的組織管理治理結(jié)構(gòu)不可避免地會(huì)帶來(lái)組織關(guān)系的復(fù)雜化，一方面要接受各級(jí)政府部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)，另一方面又要接受上級(jí)業(yè)務(wù)部門(mén)的業(yè)務(wù)方面的領(lǐng)導(dǎo)，這就會(huì) 帶來(lái)雙重領(lǐng)導(dǎo)，違背了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的古典組織原則。倘若指令出現(xiàn)矛盾，必然導(dǎo)致組織的不適應(yīng)性，從而導(dǎo)致組織效率的下降。(2)這種結(jié)構(gòu)依然無(wú)法徹底解決 由于垂直分工所導(dǎo)致的分權(quán)所形成的可控制性難度增大的問(wèn)題，而且，由于水平分工所帶來(lái)的部門(mén)主義傾向不斷加重的問(wèn)題也無(wú)法得到有效的解決。(3)在這種治 理結(jié)構(gòu)所體現(xiàn)的新的委托一代理關(guān)系中，產(chǎn)生了一系列問(wèn)題：其一，由于政府職能機(jī)構(gòu)的代理具有強(qiáng)制性，沒(méi)有退出機(jī)制選擇，因而降低了職能管理機(jī)構(gòu)規(guī)避錯(cuò)誤、 提高效率的激勵(lì)能力，結(jié)果是職能管理機(jī)構(gòu)損壞個(gè)人利益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。其二，由于政府職能機(jī)構(gòu)的代理具有多層級(jí)性，出現(xiàn)了政府——養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)職能機(jī)構(gòu) ——社會(huì)公眾以及其他社會(huì)組織之間的多層級(jí)委托代理關(guān)系。在這里，“政府和政府職能機(jī)構(gòu)要兼顧上游委托人、下游代理人和自身三重利益目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)利益與社會(huì) 利益等多元化目標(biāo)共容的難度大”。其三，作為初始委托人的公眾的行為能力弱化，政府職能機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制代理又使得公眾沒(méi)有選擇機(jī)制和退出機(jī)制，社會(huì)共同體規(guī)模 龐大，成員眾多而分散，具有人多勢(shì)不眾的特點(diǎn)。這不僅削弱了公眾行使監(jiān)督的激勵(lì)，而且由于缺乏監(jiān)督或無(wú)效監(jiān)督而導(dǎo)致政府職能機(jī)構(gòu)組織管理行為隨意性的加 大，從而導(dǎo)致整個(gè)組織管理的低效率。四、基本結(jié)論 (一)組織管理的制度背景不同導(dǎo)致管理效率的差異 新加坡的公積金養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是建立在人口少、城市化程度較高、市場(chǎng)化發(fā)展較為成熟的條件下的一種強(qiáng)制性的社會(huì)保險(xiǎn)制度，其高效率的源泉在于規(guī)范化的法律制 度和統(tǒng)一規(guī)范的政府行政運(yùn)行機(jī)制。在這種制度背景下，公積金的管理和運(yùn)行是在規(guī)范化的路徑上進(jìn)行的。而在中國(guó)這樣一個(gè)人口眾多、城市化發(fā)展程度低、市場(chǎng)化 成熟程度不高、地區(qū)發(fā)展不平衡的條件下發(fā)展起來(lái)的養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度自然會(huì)受到相應(yīng)的制約。最突出的表現(xiàn)就是新加坡的公積金養(yǎng)老保險(xiǎn)制度幾十年來(lái)一直保證了 個(gè)人賬戶(hù)所有者的收益。而我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)不僅地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)收益有較大的差別，而且由于統(tǒng)籌賬戶(hù)與個(gè)人賬戶(hù)的混賬管理，導(dǎo)致統(tǒng)籌賬戶(hù)對(duì)個(gè)人賬戶(hù)的透支，從而 導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)的空賬運(yùn)行，使得養(yǎng)老保險(xiǎn)制度背負(fù)上巨額的轉(zhuǎn)制成本。因此，從總體上看，中國(guó)與新加坡的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度盡管都建立在“個(gè)人賬戶(hù)”基礎(chǔ) 上，但是由于國(guó)情不同，因而制度的內(nèi)涵不同，制度的組織管理的治理結(jié)構(gòu)也會(huì)不同，體現(xiàn)的管理效率也有所差別。基于這種認(rèn)識(shí)，筆者認(rèn)為，完全照搬新加坡的模 式并不一定能夠獲得其原有的高效率。分析一種制度的管理效率必須考慮制度的內(nèi)部和外部環(huán)境的制約。 (二)重視政府在組織管理治理結(jié)構(gòu)中的地位和作用 新加坡公積金養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的一個(gè)主要特征就是正確處理好政府在整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的地位和作用。政府作為養(yǎng)老保險(xiǎn)的最終責(zé)任人，只負(fù)擔(dān)起養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立 及規(guī)范的責(zé)任和對(duì)公積金保值增值的最終擔(dān)保責(zé)任。其余的責(zé)任交由中央公積金管理局自主承擔(dān)和完成。在這種制度框架下，組織管理的績(jī)效是高效率的。在中國(guó)， 政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中承擔(dān)著無(wú)限的責(zé)任，依靠政府投入大量社會(huì)資源來(lái)維持，這不僅造成養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的低生產(chǎn)率，而且實(shí)際運(yùn)行的結(jié)果就是政事合一。在這種制 度背景下，使得養(yǎng)老保險(xiǎn)基金和個(gè)人賬戶(hù)基金不僅極易被占用，即使剩余的基金也無(wú)法以一個(gè)合理的組織形態(tài)進(jìn)入資本市場(chǎng)。因此，建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序 嚴(yán)密、制約有效的政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，改革和完善政府權(quán)力監(jiān)督體系，加強(qiáng)政府對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的監(jiān)督和制約，確保養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的管理組織系統(tǒng)的自主性和獨(dú)立 性，以確保組織管理治理結(jié)構(gòu)的高效率，這是中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革和完善過(guò)程中的一個(gè)重要任務(wù)。 (三)重視組織管理治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建 新加坡組織管理的高效率得益于中央公積金管理局行政管理的組織治理結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)的重要特點(diǎn)在于行政與運(yùn)營(yíng)分開(kāi)，業(yè)務(wù)與監(jiān)管分離的相互制約的治理結(jié)構(gòu)，這 種結(jié)構(gòu)確保了組織內(nèi)部的順暢運(yùn)行。從我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度來(lái)看，導(dǎo)致基于垂直分工與水平分工并存的科層制養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)組織管理問(wèn)題的根本原因是：作為特殊政 企(社)合一的管理模式依然沒(méi)有被打破，體制的梗阻依然存在。因此，隨著統(tǒng)籌賬戶(hù)與個(gè)人賬戶(hù)的分賬管理和實(shí)行個(gè)人賬戶(hù)的實(shí)賬運(yùn)營(yíng)這一客觀(guān)條件的制約，要提 高養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)的整個(gè)組織管理的績(jī)效水平，就必須對(duì)基于垂直分工與水平分工并存的科層制養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)組織管理模式進(jìn)行改造。筆者認(rèn)為：養(yǎng)老保險(xiǎn)制度組織治 理結(jié)構(gòu)的改造可以從兩個(gè)層次來(lái)進(jìn)行，一是根據(jù)組織與環(huán)境之間的關(guān)系來(lái)改造，由此形成的組織結(jié)構(gòu)是屬外生的規(guī)制性的組織治理結(jié)構(gòu)；二是根據(jù)組織內(nèi)部各個(gè)組成 部分的變化及其互動(dòng)關(guān)系來(lái)改造，由此形成的組織結(jié)構(gòu)是屬于內(nèi)生的職能性的組織治理結(jié)構(gòu)。在充分考慮上述條件的基礎(chǔ)上，借鑒新加坡高效率的組織治理結(jié)構(gòu)，構(gòu) 建適合我國(guó)國(guó)情的、政事分開(kāi)的、業(yè)務(wù)與監(jiān)管相互制衡的組織管理的治理結(jié)構(gòu)。(作者：陳喜強(qiáng))[來(lái)源于：《社會(huì)保障制度》（2004年第2期）]16 / 1