【正文】 對于個人賬戶“空賬”問題，理 論界提出了通過把“統(tǒng)籌賬戶”與“個人賬戶”分賬管理的方式來解決問題的管理思路。從目前把握的材料來看，研究中國養(yǎng)老社會保險制度的管理問題，早期文獻 主要集中在對養(yǎng)老社會保險制度存在的保障覆蓋面窄、基金來源相對不足、企業(yè)負擔比較重、保障功能相對低下等方面問題展開討論?，F(xiàn)在，由于養(yǎng)老保險分賬管理 已經(jīng)提到日程上來，因此對養(yǎng)老保險個人賬戶實賬化管理問題的研究逐漸成為理論界和實踐部門研究的熱點問題。從已有的研究文獻來看，研究的側重點也主要集中 于如何去做實個人賬戶、個人賬戶基金如同管理和運營、個人賬戶基金的投資策略以及保值增值等問題。對于組織管理模式和監(jiān)管模式，在目前已有的少量研究文獻 中也充滿著不同的看法。有學者提出可以設計基于市場化調節(jié)的組織管理模式和監(jiān)管模式圓；也有的學者從非營利組織的角度提出了要建立一套與企業(yè)法人治理結構 相對應的“非營利法人治理”結構的設想。上述這些研究成果大多從組織體系的外部找出了養(yǎng)老保險管理面臨的新情況、個人賬戶基金運行的主要問題和原因，據(jù)此 提出了一些合理的政策建議。但是，對養(yǎng)老保險制度運行的組織管理方式和管理績效的分析和研究方面存在一些不足。首先，一個組織體系運行效率的高低，不僅取 決于外部條件的影響，也取決于組織內(nèi)部協(xié)調機制的影響。對于一個制度運行效率的理解，僅僅分析外部因素而忽視對組織系統(tǒng)內(nèi)部的分析是難以全面客觀看到整個 組織系統(tǒng)的運行效率的。其次，筆者認為，養(yǎng)老社會保險管理面臨許多問題，根源之一是沒有系統(tǒng)地理解治理結構與組織的關系。中國的養(yǎng)老社會保險的管理仍處于 組織治理結構的無序狀態(tài)，沒有充分運用組織的系統(tǒng)協(xié)同能力，其典型特征是部門設置隨意，職能邊界不清，業(yè)務流程不暢，責權關系重疊，缺乏部門之間的系統(tǒng)協(xié) 調。在這種組織治理結構狀態(tài)下難以達到理想的組織目標。第三，我國養(yǎng)老社會保險的管理組織大多數(shù)不是戰(zhàn)略導向型的結構。由于組織管理的理念淡漠，不能按照 有效性整體實施架構，形成基于戰(zhàn)略的組織治理結構，因而也就無法按照戰(zhàn)略目標和未來發(fā)展方向形成穩(wěn)定的核心業(yè)務和有效的管理模式。尤其重要的是，環(huán)境一旦 發(fā)生變化，缺乏內(nèi)在自我變革能力的組織治理結構無法適時進行調整與變革，只能以不變應萬變，最終導致整個組織管理的低效甚至失效。 實現(xiàn)統(tǒng)籌賬戶基金與個人賬戶基金分開管理，個人賬戶實賬化運營的管理方式，必將對原有養(yǎng)老社會保險管理體制和組織管理方式產(chǎn)生巨大的影響。如何適應這一變 革來調整組織管理方式，最終以比較小的社會成本來達到社會福利最大化的組織目標，這是一個值得及時關注的重要問題。正是基于這種認識，本文擬從組織管理的 角度對新加坡公積金制度與我國的養(yǎng)老保險制度的組織治理結構在理論上嘗試作一分析。二、新加坡公積金制度的組織治理結構及其績效分析 新加坡公積金制度的高效運行是在法律的規(guī)制下進行的，公積金制度運作的法律依據(jù)是1953年通過的“公積金法令”。同期成立的新加坡中央公積金局是公積金 制度的管理機構，它是隸屬于勞工部的一個具有獨立的、具有半官方性質的管理機構。中央公積金局只是一個行政機構，負責公積金的行政管理，公積金的具體運營 是由新加坡政府投資公司投資運營。公積金局的組織治理結構如下圖1—1所示： 新加坡通過中央公積金局對公積金進行統(tǒng)一的企業(yè)化管理。從內(nèi)部組織結構來看，中央公積金局設立理事會，理事會成員由勞工部部長委任，理事會向勞工部部長負 責。理事會有領導成員9人，其中政府代表、雇主代表和雇員代表各2人，由教授、專家、博士等所謂“中性”人士組成的代表3人。理事會下設主席1人。在理事 會領導下設具體管用機構，設總經(jīng)理1人，直接管理副總經(jīng)理和內(nèi)務審計部，副總經(jīng)理之下設立五部一處；即雇主服務部、成員服務部、計算機服務部、團體服務 部、財政部和人事處。中央公積金局通過該管理機構對公積金進行管理。盡管中央公積金局在財務上和行政上擁有自主權，但總統(tǒng)有權審核中央公積金局的賬目。從 其組織管理的治理結構來看，這種治理結構仍然屬于英美傳統(tǒng)式的“所有者至上”的組織管理治理結構。它的特點在于即使存在經(jīng)理人員掌握實際的經(jīng)營管理權的現(xiàn) 象，由于所有者擁有經(jīng)理人員的選聘權利，因此公司追求利潤最大化也就等同于追求所有者的財產(chǎn)價值最大化。這種組織管理的治理結構盡管有其內(nèi)在不足，但其組 織管理的績效仍然表現(xiàn)出突出的地位。第一，在這種組織管理的治理結構中，中央公積金管理局作為全體公積金所有者的受托人，一方面通過契約制，避免營辦商的 經(jīng)營風險轉移到公積金計劃參與者身上；另一方面是規(guī)定了養(yǎng)老金可以投資的都是信用等級比較高的資產(chǎn)，這樣可以在一定程度上保證公積金計劃參與人的最低回 報。新加坡這種全新的“個人賬戶”的保險模式，不僅確保了公積金所有者的養(yǎng)老保險收益，而且給國家建設提供了大量的資金，減輕了政府的壓力。比 如，1995年新加坡國民儲蓄總額為GDP的51%，其中公積金占國民儲蓄總額的93%。這不僅為國家提供了大量的、可靠的、源源不斷的建設資金，而且有 利于國家搞好宏觀經(jīng)濟調控。第二，在這種組織管理的治理結構中，由于新加坡?lián)碛幸粋€高效的政府，建立了一套有效的公共管理機制。在這一良好的制度環(huán)境下， 公積金管理局盡管管理著規(guī)模龐大、利益主體眾多和服務項目煩雜的公積金保障系統(tǒng)，但沒有把公積金管理局變成一個可怕的官僚衙門，而是以其精明能干、健全的 職能、科學的管理及其優(yōu)質的服務贏得了組織管理的高效率。第三，從公積金管理的組織治理結構模式可以看到，由于公積金管理局只負責行政事務，公積金的具體 運營是由新加坡政府投資公司投資運營，這就使得公積金能夠以一個恰當?shù)纳矸葸M入資本市場，從而確保公積金的保值增值。第四，從組織的治理結構來看，由于公 積金管理局具有相對的獨立性，公積金從匯集、運營、儲存、結算到雇員利益的獲得，都獨立于政府財政，因而，政府財政的豐歉對公積金沒有直接的影響，更為重 要的是政府無權動用公積金去彌補財政可能存在的赤字。第五，在公積金制度中，由于明確了政府在養(yǎng)老保險中的責任和義務，也就是政府以自身實際持有的資產(chǎn)儲 備作為公積金的擔保，政府財政負有擔保償還公積金的義務，這就保證了公積金制度的良好信譽。由于制度本身確保了制度的安全性(到期可按照約定支付)，有利 于保證公積金養(yǎng)老保險制度的社會保障層面。第六，從公積金管理的組織治理結構的內(nèi)部機制來看，由于公積金所有者(stakeholders)代表了不同利 益團體的利益，他們對組織管理治理結構的影響不是通過政府的直接規(guī)制，而是一方面通過政府立法間接規(guī)范秩序，為組織管理創(chuàng)造一個良好的條件；另一方面，部 分公積金所有者代表通過直接介入組織管理的決策機構，參與組織的戰(zhàn)略制定，以此來保證公積金所有者自身的利益。三、中國養(yǎng)老保險制度的科層制組織管理的績效分析 (一)基于科層權力關系的養(yǎng)老社會保險組織管理績效分析 我國原有的養(yǎng)老社會保險的組織管理的治理結構是一種以垂直分工為特征的組織管理體系。它通過對政府及其職能部門權力層次進行設計，在組織的不同角色之間形 成一種上下級關系?？梢园阉Q為基于科層權力關系的養(yǎng)老社會保險組織管理的治理結構模式。這種組織形式是一種組織內(nèi)部功能分化、垂直、分層的金字塔式的組 織形式。這種養(yǎng)老社會保險制度的組織管理體系的顯著特征是建立在政府信用和政府承擔無限責任基礎上的組織管理體系。在這里，不同層級政府屬下的社會保障職 能部門，是這一組織管理體系的核心，它承擔了政策制定、保費征收、基金管理、投資運用、養(yǎng)老金發(fā)放、爭端處理等多項職能。因而，“它是一種特殊的政企合一 的模式”。在我國養(yǎng)老社會保險的起步階段，由于社會保險發(fā)展水平還比較低，市場組織與社會組織發(fā)育相對不成熟，在這種情況下以這種科層制為特征的組織管理 模式有其合理性。從組織治理結構的績效來看：第一，這種結構能使最高層管理部門擺脫了日常事務，成為有力的決策結構，并使各個職能部門充分發(fā)揮其管理的主 動性和靈活性。第二、這種結構擴大了有效控制的幅度，對管理人員的水平要求比較高，因而有利于組織管理中業(yè)務管理人才的培養(yǎng)。第三，伴隨著垂直分工，組織 必然要求進行分權，這可以促使組織中各個層次的成員在一定程度上對環(huán)境采取較為靈活的應對策略，從而使組織的靈活性增強。同時，由于各個部門獲得一定的分 權，而且，崗位管理人員的職位升遷與部門的業(yè)績有著相應的關聯(lián)，因而各個職能部門之間也會產(chǎn)生比較和競爭，這在一定程度上會提高組織的效率。 然而，這種以科層制為特征的組織管理體系的局限性也是顯而易見的。(1)這種組織管理體系需要的管理人員多，管理成本比較高，從一定意義上來說其管理的經(jīng) 濟性就比較差。(2)這種組織管理體系是以分權為紐帶的管理模式，集權與分權的關系比較敏感，一旦處理不當，不僅削弱上級對下級的管理和監(jiān)管力度，而且容 易產(chǎn)生本位主義，由此削弱整個組織的協(xié)調一致。(3)這種