【正文】 三當對行政學研究的題材和目標作了某種程度的考察以后，那么關于最適合于這種研究的方法以及對于它最有用的觀點是什么，我們將得出怎樣的結論呢？政府與我們是如此接近，是我們每天都習慣于與之打交道的這樣一個龐然大物，因此我們就難以看出有對它進行任何哲學上研究的必要?；蛘呷绻归_了這種研究的話，也難以看出這種研究的準確目的。我們用腳走路的時間已經過于長久，現在再研究走路的技巧是為時已晚。我們是一個講求實際的民族，生來就是如此靈巧，經過若干世紀的實驗性的訓練，我們是如此擅長于自我管理，以致我們幾乎不再有能力去發(fā)現我們可能正在采用的某一特定制度的缺陷。其原因正是因為我們太容易學會使用任何一種制度了。我們并不研究治國的藝術，我們卻治理著國家。但是僅僅依靠沒有經過訓練的辦事天才，是不能把我們從行政管理方面可悲的嚴重失誤中拯救出來的。雖然我們是有著悠久傳統(tǒng)和經過了反復選擇的民主主義者，我們卻依然是相當不成熟的民主主義者。民主雖然有著古老的歷史，但是要把它在現代觀念和條件之上組建起來，還依然是一件未竟事業(yè)。民主國家要準備肩負起行政管理方面的無數重擔，這是工業(yè)和貿易時代的需要，正在非常迅速地積累起來。如果不對政府進行比較研究，我們就不能使自己從下面這種誤解中解放出來，即認為在民主國家其行政管理跟非民主的國家相比較，是建立在一個根本不同的基礎之上的。在經過這樣一番比較研究之后，我們便可以充分地給予民主這樣一種榮譽，即對于影響公共福利的一切重大問題，它是用辯論的方式最后加以決定的，它是在大多數人意志的基礎之上建立其政策框架的。但是對于一切政府，我們卻只可能找到一種進行良好行政管理的規(guī)則。在與行政管理職能有關的各個方面，一切政府都具有很強的結構方面的相似性。不僅如此，如果各種政府想成為同樣有用和有效率的政府，他們就“必須”在結構上有高度相似之處。不管在動機、服務、能力方面的差距是如何巨大，一個自由人和奴隸一樣，具有同樣的生理器官，同樣的活動要素。君主國家和民主國家，盡管其他方面彼此有根本上的差別，然而實際上卻都有許多相同的工作需要加以照管。當前，我們完全可以適當地強調一切政府之間的這種實際上存在的相似性，因為在像我們這樣的國家里，現在正處于這樣的時代：濫用權力現象很容易被一種勇敢、機警、喜歡打聽而又善于偵察的公共輿論和一種堅定的大眾化的自主性給予揭露和加以制止，這種公共輿論和自主性是前所未有的。我們在認識這一點上顯得很遲鈍，而要認識這一點是很容易的。不妨設想一下在美國建立一種個人獨裁政府的情景，這就如同設想要建立一種全國性的對雷斯的崇拜一樣。我們的想象力是太現代化了，我們不適宜于崇拜豐功偉績。除了適當強調之外，我們還有必要認識到所有相類似的政府，它們在行政管理方面的合法目標也是相同的。這是為了使人們不至于在下述的觀點面前吃驚：以為我們是在外國的行政管理制度當中尋求教訓和啟發(fā)。這是為了使人們免除這樣一種憂慮，即我們有可能會盲目地引進某些與我們的原則不相符合的東西。那種對把外國制度移植到我們國家的意圖進行指責的人肯定是盲目地步入歧途，這是不可能的，外國制度完全沒有在這里生長的可能。但是，如果有某種符合我們要求，可以加以利用的外國的發(fā)明創(chuàng)造，我們?yōu)槭裁床患右岳媚?？我們以一種外來的方式應用它們是不會有危險的。我們引進了大米，但我們卻不用筷子吃飯。我們的全部政治詞匯都是從英國引進的，但我們卻從其中淘汰了“國王”和“貴族”。除開建立在個人基礎之上的聯邦政府的活動以及聯邦最高法院的某些職能之外，我們究竟做過一些什么樣的組織工作呢？只要我們能夠從根本原則上認識其在環(huán)境條件方面的全部根本差別，我們就能夠完全和有益地引進他們的行政科學。我們僅需要用我們的憲法把它加以過濾，只需要把它放在批判的文火上烘烤，把其中的外國氣體蒸餾掉。我知道，在某些忠心耿耿的愛國主義者頭腦中存在著一種深深的恐懼，認為研究歐洲制度可能會使人認為某些外國方法比某些美國方法要優(yōu)越一些。這種恐懼是不難理解的，但是這種看法不會得到任何一個階層的同意。尤其有必要強調的是應該因此排除一切成見，這些成見反對行政研究中向除了本國之外的一切地方去尋求啟示，因為在整個政治學的領域里，我們在使用歷史比較法時，似乎沒有任何領域要比行政學這一領域更為安全的了。也許形式愈新穎，我們就研究得愈出色。我們將會以更快的速度了解我們自己方法中的特點。如果采取拿我們自己跟自己比較的方式，我們就將永遠無法了解我們自己的缺點和優(yōu)點。我們對于自己制度的表現和程序是太習慣了，因而不能夠發(fā)現它的真正意義。也許甚至英國的制度也與我們自己的太相象了，因而不能用來作為最有用的例證?？偟恼f來，最好是選擇與我們自己完全不同的環(huán)境氣氛，極其認真地考察例如法國和德國的那些制度。通過這種“媒介物”去觀察我們自己的制度，我們就將會像那些在觀察我們時不帶成見的外國人所能看到的那樣去觀察我們自己。如果我們只是知道我們自己，那么我們就是一無所知。應該指出的是，正是上述已劃分清楚了的行政和政治的區(qū)別界限，使得在行政學領域中使用比較方法是可靠的。當我們研究法國和德國的行政制度時，由于我們明知自己并不是在探求“政治”準則，因而當法國或德國人向我們解釋其行政實踐時，我們不需要注意他們就憲法和政治原因方面所做的撒胡椒面式的解釋。如果我看到一個殺氣騰騰的人在敏捷地磨著一把刀子，我可以借用他磨刀的方法而用不著借用他可能用刀子犯謀殺罪的動機。同樣， 如果我見到一個徹底的君主主義者很好地管理著某一個公共機關，我可以學習他的辦事方法，而無需改變我作為共和主義者的特點。他可以為他的國王效勞，而我卻將繼續(xù)為民眾服務。但是我卻希望能像他為其統(tǒng)治者服務那樣為我的統(tǒng)治者服務。只要在思想上保持這種區(qū)別界限——也就是說，只要把研究行政學作為使我們的政治易于付諸實踐的一種手段，作為使針對所有人的民主政治在行政管理方面實施到每一個人的一種手段——那么我們就會立足于完全安全的基礎之上，并且我們就能夠學習外國制度必然教給我們的東西而不犯錯誤。這樣，我們便為比較研究方法設計出來了一個可進行調節(jié)的砝碼。這樣，我們便可以對外國政府進行解剖學的觀察，而不用害怕會把它們的任何疾病傳染到我們的血管中來，可以詳細解剖外國制度而不用害怕血液中毒。我們自己的政策應該成為一切理論的試金石。作為美國行政科學之基礎的原則，應該是在實質上有包含民主政策的原則。并且，“為了適合美國人的習慣，一切普遍性理論作為理論來說，應該不僅是在公開的論證中，并且在我們的思想上，都有節(jié)制地限制在特定背景的范圍內——以免那些僅僅按圖書館標準來說可以稱得上是滿意的意見，將會被教條式地加以運用，仿佛它們按實際政治的標準來說也一定同樣是令人滿意的。首先需要進行的是試驗性的實踐而不是教條式的設計。那些不僅被其它國家的肯定性經驗所認可，并且也與美國習慣相契合的種種安排，必須毫不猶豫地優(yōu)先從理論上進行完善。簡而言之，穩(wěn)重而且實際的法國才應該放在首位，而把閉門造車式的理論擺在次要的地位。世界的“作什么”永遠應該由美國式的“如何作”所支配。我們的職責在于。給“聯邦”組織、給系統(tǒng)之中的系統(tǒng)，提供盡可能最好的生活。使得集鎮(zhèn)、城市、郡縣、各州以及聯邦政府的日子都過得同樣充實，同樣在健康方面有保證，使上述每一方都毫無疑問能夠保持自己主人翁的地位，而又使得一切單位都既彼此獨立又相互合作，把獨立和相互幫助結合起來，這是一個足以使最優(yōu)秀的人物都向往的偉大而又重要的任務。地方自治與聯邦自治之間的這種交叉關系是一個嶄新的概念。這與德意志的帝國聯邦結構并不相同。那里的地方政府還不是充分的地方“自治”政府。在那里每一個地方，官僚都很忙碌。他們的效率來自“團體精神”，來自想表現對于上級權力的阿諛奉承的服從，或者從最好的角度說，來自易受感動的良心的土壤。他肯效力，但不是為民眾，而是為一個不負責任的部長。我們面前的問題是，要使政府官員經常感興趣的是盡他的才智做最大的努力，用他的良心做最大的服務，不僅為他的上級而且為他的社會盡力。我們的政府及其各級政府怎樣才能通過給予政府官員大量生活費用補助，來使這種服務引起他最普遍的興趣？怎樣才能通過發(fā)展他的前程，使這種服務成為他最珍視的興趣？怎樣才能通過提高他的營養(yǎng)和培養(yǎng)他的性格，使這種服務成為他最崇高的興趣呢？并且，我們怎樣才能夠使得地方單位以及全國都同樣達到這種程度呢？如果我們解決了這個問題，我們就將再度掌握世界的航向?，F在有一種傾向——難道不存在這樣一種傾向嗎？——一種現在還很模糊、但是已經在穩(wěn)步地增加影響，并且顯然預定是要取得支配地位的傾向。這傾向首先是出現在像大不列顛帝國這類有許多部分所組成的聯邦，而最后則是出現在一些大國本身，將會出現具有在可以允許的限度內實行分權的廣泛聯盟來取代集權化。這是一種走向美國式類型的傾向——一種為了追求共同目標而建立政府與政府之間聯系的趨勢，這種聯系是建立在誠信的平等和光榮的隸屬基礎之上的。到處都有類似的公民自由的原則在促進類似的政府手段的發(fā)展。如果對政府管理方式和手段的比較研究將會使我們提出一些建議，使得上述各種政府在行政管理方面實際上把公開性和活力結合在一起，并且準備接受一切嚴肅的得到廣泛支持的公眾批評，那么這種比較研究就將使自已有資格進入政治研究的最高級和最有成果的重大分支學科的行列之中。我滿懷信心地希望這種研究將會從這樣的建議中成長起來。 35 / 35