【正文】 大部分商品實行市場定價，但有少量關(guān)系國計民生的基本物資、基本能源及產(chǎn)品仍實行國家定價。這種雙軌制使政府經(jīng)濟管理職能、管理方式與手段呈現(xiàn)出雙重性特征：既當裁判員，又當運動員。 （2）全國市場體系不統(tǒng)一 中國現(xiàn)行政治生態(tài)的基本特點及其對我國行政系統(tǒng)的影響 變革中的政黨制度 中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度是我國現(xiàn)行的政黨制度，也是我國基本政治制度之一。這一制度使中國共產(chǎn)黨在整個國家政治體系中占據(jù)領(lǐng)導(dǎo)核心地位。 （1）直接影響：中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，通過建立與各級政府直接相對應(yīng)的、嚴密的層級節(jié)制組織系統(tǒng)——各級黨委與黨代會，直接對行政系統(tǒng)的組織、人事和決策活動行使領(lǐng)導(dǎo)功能，直接干預(yù)行政政策的制訂、實施、監(jiān)督與控制全過程。（2）間接影響：中國共產(chǎn)黨通過各種國家權(quán)力組織與政治機構(gòu)，包括國家權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)，來影響行政系統(tǒng)的組織與運行過程。例如，通過人大把自己的綱領(lǐng)和主張轉(zhuǎn)化為國家法律、法規(guī)和政策，并通過人大的立法程序來規(guī)定行政系統(tǒng)的價值取向、功能、結(jié)構(gòu)、運行程序及其規(guī)則。 黨政關(guān)系不順導(dǎo)致了行政組織自主性不足、活力不夠、效力低下等問題。 亟待完善的人民代表大會制度 人民代表大會制度是我國的政權(quán)組織形式。人民代表大會是我國國家權(quán)力機關(guān)，國家行政機關(guān)與司法機關(guān)都由人大產(chǎn)生，受它監(jiān)督，對它負責。人大及其常委會通過制訂或批準同級政府的政策、方針，制定有關(guān)行政系統(tǒng)及其運行程序的法律規(guī)范，決定政府的重要人事任免等權(quán)力來實施對政府的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督與控制。 由于法制不完善以及人大機構(gòu)建設(shè)不足等許多主、客觀因素的存在，我國的人大組織應(yīng)有的功能與作用尚有待進一步發(fā)揮。 迅猛成長的社會團體組織 NGO：Non－government Organization，非政府組織 在西方的組織理論中，社會組織可以歸于三個部門：第一部門是政府部門，主要是以公共服務(wù)為主要職能；第二部門是市場部門，主要是以盈利為目的的企業(yè)組織；第三部門是介于政府與營利組織之間的社會組織。這些社會組織具有非盈利性的特征，也可以稱為非盈利組織。 NGO出現(xiàn)得很早，早在市場經(jīng)濟初期就出現(xiàn)了一批關(guān)注窮人、救災(zāi)、福利的民間社會組織。上世紀中葉在聯(lián)合國成立的時候，其文件中正式使用了NGO的概念，強調(diào)聯(lián)合國事務(wù)也需要那些除了政府和企業(yè)之外的其他社會組織的參與。與此同時，西方國家發(fā)生了一場范圍廣泛的“第三部門”運動，政府退出了很多傳統(tǒng)的微觀經(jīng)濟領(lǐng)域，同時，大量的公共服務(wù)轉(zhuǎn)由第三部門來提供。各國紛紛向第三部門轉(zhuǎn)移它們在社會服務(wù)領(lǐng)域的事權(quán)。 1980年代以后，NGO一方面在國際事務(wù)中的影響越來越大，在包括婦女問題、環(huán)境問題等各種全球性問題上，可以越來越多地看到NGO所發(fā)揮的主導(dǎo)性作用；另一方面NGO在國家范疇乃至社區(qū)范疇內(nèi)越來越扮演重要的角色，成為社會治理結(jié)構(gòu)變革的中間力量。 中國NGO的發(fā)展起步比較晚。1995年世界婦女大會在北京舉行，同時在懷柔召開了世界婦女NGO論壇，隨后NGO的概念才逐漸被人使用。而在此之前我們習(xí)慣使用的是社會團體、民辦非企業(yè)單位等概念。 目前我國社會團體和民辦非企業(yè)單位共計23萬家，但這些并不完全是真正意義上的NGO?？疾霳GO有5項基本指標：非營利性、非政府性、志愿性、自治性、正式性。 目前我國沒有捐贈機制，相當一部分民辦非企業(yè)單位和社團只能靠自己營利，非營利性表現(xiàn)得不充分；他們跟政府的聯(lián)系很密切，是政府的一個附屬機構(gòu)，非政府性表現(xiàn)得不充分；真正動員志愿者的能力很有限，志愿性表現(xiàn)得不充分；在組織運作方面，受政府和企業(yè)的影響比較大，自治性也不充分?？偠灾?，我國的NGO應(yīng)該說還是很不成熟，還屬于啟蒙時期。 我國NGO的這種狀況，其根本原因是社會轉(zhuǎn)型。在計劃經(jīng)濟下，NGO的發(fā)展空間非常有限；而轉(zhuǎn)型期間，NGO受到了來自政府和市場兩個方面的影響，造成NGO發(fā)展的畸形狀態(tài)：NGO即不能獨立于政府，也不能獨立于市場，只能是在夾縫中生存。 首先，主要是政策法律上的阻礙：NGO的存在和發(fā)展需要一定的法律政策保護。社團和民辦非企業(yè)單位這兩種組織形式是現(xiàn)行法律給予的基本形式，這使NGO的發(fā)展受到很多的限制，特別是在登記管理、注冊，年審等方面。 國內(nèi)社團注冊條件很高，其中一個很重要的條件就是要有業(yè)務(wù)主管單位，NGO注冊的時候必須由一個政府的機構(gòu)向民政部擔保，一般的政府機構(gòu)不愿意做這個擔保，因為擔保有一些責任要求。這樣一般的NGO注冊就非常困難，很多NGO不可能通過登記為社團或民辦非企業(yè)單位開展活動，往往采取工商注冊的形式，但這樣一來，在減稅免稅上就很難獲得合法的待遇。其次，觀念上的阻礙。社會對NGO缺乏信任，比如SARS捐款，老百姓一般不放心把錢捐給那些沒有影響的NGO。實際上NGO是一種有利于社會穩(wěn)定的因素，人們有更多的渠道參與社會，就不會形成太大的張力，對于社會穩(wěn)定、經(jīng)濟、文化各方面都是有積極作用的。 當然，NGO自身的能力也需要提高，包括籌集社會資源的能力、動員志愿者的能力，內(nèi)部管理運作的提高，以及向社會提供服務(wù)的能力等。因為現(xiàn)在NGO自身的水平還比較低，所以社會看不到NGO的好處，也限制了NGO的發(fā)展。 中國現(xiàn)行行政文化生態(tài)的基本特點及其對我國行政系統(tǒng)的影響 管制型行政總體價值觀向服務(wù)型總體價值觀的轉(zhuǎn)變 在傳統(tǒng)計劃集權(quán)體制下，中國占主流的行政總體價值觀是管制型行政價值觀。這種類型的行政體系往往需要靠行政強制與命令來加以維持，行政管制成為系統(tǒng)的核心功能與主要特征。隨著社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)目標的確立，服務(wù)導(dǎo)向型行政文化已經(jīng)開始萌芽并迅速成長。這種價值觀要求行政組織以提供公共產(chǎn)品與服務(wù)、改善人民經(jīng)濟文化生活為基本功能與價值取向。 我國傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下形成的管制型政府，弱化和忽視了社會服務(wù)職能，造成政府大量越位、缺位、錯位。因此，政府要重新樹立自己的威信，維護自己的合法性，就必須用公共服務(wù)的理念改造政府，就必須變革政府治理觀念、手段、方式和方法。構(gòu)建服務(wù)型政府將是政府實現(xiàn)自身革命的一個重要載體。十七大報告首次明確建設(shè)服務(wù)型政府是加快行政管理體制改革的重要舉措。 全能普化型行政功能文化向有限分工型行政功能文化的轉(zhuǎn)變 全能普化型行政功能文化： （1）政府是全能的，政府有能力也有責任總攬所有社會事務(wù)。 （2）政府機關(guān)是全能的，任一政府機構(gòu)都可以同時兼決策、執(zhí)行、監(jiān)督與控制諸項功能于一身。隨著行政組織所要處理的社會事務(wù)紛繁復(fù)雜，瞬息萬變，行政組織的功能將朝著日益細分與專業(yè)化的有限政府方向發(fā)展。《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》 加快推進政企分開、政資分開（把履行社會公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能分開）、政事分開、政府與市場中介組織分開，把不該由政府管理的事項轉(zhuǎn)移出去，把該由政府管理的事項切實管好，從制度上更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務(wù)管理中的作用，更加有效地提供公共產(chǎn)品。 自律本位型行政運行文化向法律本位型行政運行文化的轉(zhuǎn)變 依附服務(wù)型行政公共關(guān)系文化向自主參與型行政公共關(guān)系文化的轉(zhuǎn)變思考題什么是行政生態(tài)？它有哪些特征？行政生態(tài)的類型有哪些？雷格斯的行政生態(tài)學(xué)模式理論的主要內(nèi)容是什么？ 經(jīng)濟生態(tài)對行政系統(tǒng)的影響表現(xiàn)在哪些方面？政治生態(tài)對行政系統(tǒng)的影響表現(xiàn)在哪些方面？文化生態(tài)對行政系統(tǒng)的影響表現(xiàn)在哪些方面？中國現(xiàn)行經(jīng)濟生態(tài)的基本特點及其對我國行政系統(tǒng)的影響表現(xiàn)在哪些方面？中國現(xiàn)行政治生態(tài)的基本特點及其對我國行政系統(tǒng)的影響表現(xiàn)在哪些方面？中國現(xiàn)行行政文化生態(tài)的基本特點及其對我國行政系統(tǒng)的影響表現(xiàn)在哪些方面？第三章 行政功能論教學(xué)目的與要求 通過本章學(xué)習(xí)，首先從理論上了解行政功能的概念，行政功能理論的歷史演變過程以及進行行政功能研究的重要意義。其次，從不同角度了解行政功能的具體構(gòu)成，以及行政功能的實現(xiàn)方式。最后，結(jié)合我國行政管理體制改革的實際，了解當代中國政府行政功能變遷的歷史背景和過程，明確我國政府行政職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容和方向，為進一步的學(xué)習(xí)相關(guān)課程知識打下理論基礎(chǔ)。基本教學(xué)內(nèi)容第一節(jié) 行政功能及其演變 行政功能的概念辨析 功能和職能的概念 “職能”是社會科學(xué)中經(jīng)常運用的一個概念，它只適用于社會中的人、組織和事物，它是指某種事物“應(yīng)有”的作用。對于社會組織而言，職能是指對實現(xiàn)特定組織目標應(yīng)起的作用。 “功能”是系統(tǒng)科學(xué)的概念。它是指物質(zhì)系統(tǒng)所具有的作用、能力和功效。系統(tǒng)的功能是由系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)決定的，而同樣的結(jié)構(gòu)相對不同環(huán)境又表現(xiàn)為不同的功能。系統(tǒng)功能只有在與環(huán)境的相互作用的過程中才能體現(xiàn)出來。在社會范圍內(nèi)，功能和職能不能簡單通用。功能具有二重性，而職能是單向性的。就一個社會組織而言，當我們將其視為一個系統(tǒng)時，不論其結(jié)構(gòu)是否合理，亦不論其作用于何種環(huán)境，都必然會表現(xiàn)出一定的功能。而職能是社會組織對社會發(fā)展應(yīng)起的作用，是人為設(shè)定的，具有主觀性。 就兩者關(guān)系而言，一種社會組織，其所發(fā)揮的功能，只有在與該社會組織所要實現(xiàn)的目標相一致時，功能才表現(xiàn)為職能。 行政功能和行政職能的概念 從系統(tǒng)的角度——行政功能 從組織的角度——行政職能 通過全面了解各種行政功能（正面和負面），結(jié)合對系統(tǒng)所處環(huán)境的分析，設(shè)定合理的行政職能，從而影響系統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)的變革，使其發(fā)揮出積極的功能。 行政功能的特性 （1）政治性。行政功能在總體上是社會統(tǒng)治階級的利益和意志的反映。 （2）多樣性。古代社會，行政管理與整個國家的管理結(jié)合在一起，其功能比較簡單，主要是鎮(zhèn)壓和剝削。在現(xiàn)代社會，行政系統(tǒng)規(guī)模及其權(quán)力要素日趨擴大，行政功能也呈現(xiàn)多樣化特點，普遍具有建設(shè)、保衛(wèi)、服務(wù)等一系列重要功能。 （3）擴展性。隨著行政的內(nèi)容和范圍不斷擴大，其功能也日益分化和專業(yè)化。（4）行政功能是一個相互交錯的多層次、多元化的結(jié)構(gòu)體系。從行政的對象以及包括的內(nèi)容和任務(wù)來看，具有政治、經(jīng)濟建設(shè)、文化建設(shè)、社會服務(wù)等方面的功能；從行政的過程及其活動方式來看，包括決策、計劃、組織、用人、指揮、協(xié)調(diào)、控制等各項功能。 行政功能理論的演變在傳統(tǒng)的自然經(jīng)濟社會，國家的行政功能主要表現(xiàn)為階級統(tǒng)治和政治整合。在管理社會、經(jīng)濟、文化等事務(wù)時，政府主要采用政治統(tǒng)治的方法。這種方法表現(xiàn)為以獲取無條件的服從為目標，采取強制的手段來分配有限的資源。在這種強大的政治統(tǒng)治職能的壓力下，行政管理與社會服務(wù)成為政治統(tǒng)治的附屬物。在這種形態(tài)的社會里，行政功能非常單一，缺乏獨立的理論。在市場經(jīng)濟社會，社會經(jīng)濟迅猛發(fā)展，社會分工越來越細化，這在客觀上使政府行政系統(tǒng)所需要管理的社會事務(wù)也越來越復(fù)雜，從而使原本簡單的行政功能逐漸復(fù)雜起來，政府的行政功能越來越趨向多樣化。在市場經(jīng)濟發(fā)展的不同階段，行政系統(tǒng)所處的外部經(jīng)濟環(huán)境不斷變化，從而使得其行政功能也隨之不斷變化，人們對行政功能的理論認識也產(chǎn)生了一個演變的過程。 重商主義的強政府行政功能論在西方國家市場經(jīng)濟發(fā)展的早期，為在經(jīng)濟上徹底戰(zhàn)勝封建勢力，當時資產(chǎn)階級學(xué)者和政治家極力鼓吹重商主義經(jīng)濟理論，與現(xiàn)實相適應(yīng)的政府功能理論就是強政府理論，即在市場經(jīng)濟并未立足的條件下，強調(diào)政府對社會和經(jīng)濟的干預(yù)。政府在實踐中扮演了打破地方割據(jù)，消除封建勢力，組織建立新型市場秩序，實施對外貿(mào)易和擴張，擴大市場范圍，實現(xiàn)資本的增值的角色。 “守夜人”的行政功能論——市場經(jīng)濟理論與有限政府“守夜人”的行政功能論是西方國家處于自由競爭時代普遍崇尚的主張，其理論淵源來自于洛克的自由主義政府觀。之后，有關(guān)經(jīng)濟學(xué)者提出的關(guān)于限制政府行政功能理論的代表是亞當斯密的市場經(jīng)濟理論。假定：市場是完美的、沒有缺陷，競爭是完全的，經(jīng)濟人是理性的（1）保護國家安全；（2）保護公民個人安全；（3）建設(shè)和維護某些私人無力辦或不愿辦的公共事業(yè)和公共設(shè)施?！笆匾谷恕钡男姓δ苷摰奶岢鲇衅涮囟ǖ谋尘?。一是為市場經(jīng)濟的發(fā)育掃清道路。工業(yè)革命后，代表新生產(chǎn)力的資產(chǎn)階級為擺脫封建制度及重商主義對市場經(jīng)濟發(fā)展的束縛，一般都舉起了自由放任主義的旗幟，要求自主經(jīng)營業(yè)務(wù)，限制政府的干預(yù)。二是亞當 斯密所處的時代是西方市場經(jīng)濟發(fā)育的初期階段，生產(chǎn)力不發(fā)達、市場容量小，市場缺陷還未暴露出來。因而“守夜人”理論是當時市場經(jīng)濟不成熟的產(chǎn)物。 在這一理論及相關(guān)學(xué)說的指導(dǎo)下，資本主義經(jīng)歷了一段平穩(wěn)的自由市場競爭階段，政府行政功能被局限于傳統(tǒng)國家職能和為經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)的范圍內(nèi)。 干預(yù)主義的行政功能論——凱恩斯主義與福利國家干預(yù)主義的思想代表首推凱恩斯。干預(yù)主義的政府職能論的一個基本信念是：政府的經(jīng)濟職能是全面的，不僅市場失敗的方面需要政府干預(yù)，而且市場成功的地方也要政府保護。凱恩斯的干預(yù)主義理論所開出的醫(yī)治當時經(jīng)濟危機的“藥方”，不僅成為政府大規(guī)模介入經(jīng)濟生活的起點，也成為否定“守夜人”政府的標志。政府行政功能從此由消極保護轉(zhuǎn)向積極干預(yù)。 干預(yù)主義的行政功能理論是在市場經(jīng)濟的弊端暴露出來后對政府行政功能、角色的重新理解和界定，它是與“守夜人”的行政功能論相對的另一種行政功能理論。 有選擇地干預(yù)“市場失靈”的行政功能論20世紀70年代以來，資本主義國家經(jīng)濟出現(xiàn)了“滯脹”，這是用凱恩斯主義無法解決的危機，于是，新自由主義經(jīng)濟學(xué)派興起并再次舉起限制政府行政功能的大旗，引起西方資本主義國家新一輪的行政改革浪潮。 有選擇地干預(yù)“市場失靈”的行政功能論以科斯的產(chǎn)權(quán)理論和布坎南的公共選擇理論為主要代表。科斯認為，在產(chǎn)權(quán)明確界定的領(lǐng)域，市場能夠使資源得到最優(yōu)配置，而無須政府去插手。政府的職能在于一方面去維護明晰的產(chǎn)權(quán)，另一方面則是去干預(yù)產(chǎn)權(quán)不易界定或市場自身界定不清的經(jīng)濟領(lǐng)域，以盡可能地減少交易費用。 公共選擇理論認為，“市場失靈”并不是政府干預(yù)的根據(jù)，因為政府干預(yù)和市場經(jīng)濟一樣也有局限性和缺陷，存在著“政府失靈”。因此，如果以政府的失靈去干預(yù)市場的失靈，只能是雪上加霜。但是政府對市場的失靈又不能袖手旁觀，它還是需要干預(yù)市場。不過政府對市場的干預(yù)只能限制在