【正文】 在他具有影響的《美國(guó)公共行政的思想危機(jī)》一書中，將傳統(tǒng)行政學(xué)思想稱之為威爾遜－韋伯范式，并指出其基本特征是：“單一權(quán)力中心”，“層級(jí)（等級(jí)）結(jié)構(gòu)”、 “政治與行政的嚴(yán)格分離”。 行政學(xué)在西方的深化20世紀(jì)60年代后的行政學(xué)擺脫了長(zhǎng)期以來對(duì)政治科學(xué)的過分依賴，由純粹理論研究轉(zhuǎn)向應(yīng)用研究，許多相關(guān)學(xué)科的理論方法和研究成果紛紛被引入到公共行政學(xué)的研究，不僅衍生出了諸如行政生態(tài)學(xué)、比較公共行政學(xué)、政策科學(xué)以及新公共行政學(xué)等公共行政學(xué)的新興分支學(xué)科和理論流派，而且使公共行政學(xué)在研究視野和研究?jī)?nèi)容上均得到了進(jìn)一步的深化，進(jìn)而成為一門融多學(xué)科的理論與方法于一體的綜合性學(xué)科。新公共行政學(xué)對(duì)政治與行政二分表達(dá)了強(qiáng)烈的不滿，認(rèn)為傳統(tǒng)的行政研究由于是在政治與行政二分觀念的指導(dǎo)下進(jìn)行的，從而將行政研究局限在一個(gè)非常狹隘的領(lǐng)域內(nèi)。基于此，新公共行政學(xué)提出了研究公共行政領(lǐng)域的一種全新的視角。新公共行政學(xué)的理論主張對(duì)于行政學(xué)的發(fā)展有著重要影響，尤其是關(guān)于公共行政的價(jià)值觀、道德觀和關(guān)注現(xiàn)實(shí)政策的主張，一直是當(dāng)代公共行政的中心議題?！?新公共管理運(yùn)動(dòng) 20世紀(jì)70年代末80年代初，一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的行政改革浪潮在世界范圍內(nèi)掀起。 這場(chǎng)20世紀(jì)80年代后期和90年代初期席卷發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的公共部門管理變革運(yùn)動(dòng)有諸多稱呼：“管理主義”、“新公共管理”、“以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的公共行政”、“后官僚制典范”或“企業(yè)型政府”。新公共管理運(yùn)動(dòng)出現(xiàn)的原因 第一，“新公共管理運(yùn)動(dòng)”是被財(cái)政危機(jī)逼出來的。20世紀(jì)70年代出現(xiàn)石油危機(jī)，西方經(jīng)濟(jì)不景氣。一方面是“投入要大”，另方面是“征稅困難”，矛盾促使他們不得不另辟蹊徑。克林頓在國(guó)家績(jī)效評(píng)估委員會(huì)報(bào)告中公開承認(rèn)：美國(guó)政府不僅面臨削減開支問題，而且還面臨信任赤字。 　　第三，“新公共管理運(yùn)動(dòng)”是被理論危機(jī)逼出來的。現(xiàn)在已經(jīng)后工業(yè)社會(huì)了，僵化刻板的傳統(tǒng)公共行政模式越來越不適應(yīng)當(dāng)代社會(huì)。管理理論到了非創(chuàng)新不可的地步了。這主要是指電腦的普及，以及隨之而來的網(wǎng)絡(luò)化。網(wǎng)絡(luò)化把地球變平了。世界上任何一個(gè)地方出了什么事，幾分鐘后全世界都可以知道。經(jīng)濟(jì)全球化對(duì)參與的國(guó)家來講，是競(jìng)爭(zhēng)的激烈化。怎么辦？唯一的辦法是提高國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力,這里當(dāng)然包括提高公共管理的水平，改革公共管理的制度和政策。公共管理的對(duì)象是現(xiàn)代人。做好這種人都很難，管理好、服務(wù)好這種人更不容易。新公共管理運(yùn)動(dòng)的內(nèi)容政府角色定位。為了實(shí)現(xiàn)兩者分離，新公共管理主張通過民營(yíng)化等形式，把公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供交由市場(chǎng)和社會(huì)力量來承擔(dān)。 　　專業(yè)化管理。在政府中，管理型而不是專家型的人員應(yīng)越來越多地?fù)?dān)任部門領(lǐng)導(dǎo)。 　　企業(yè)管理方法的引入。新公共管理中的項(xiàng)目預(yù)算、業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估、戰(zhàn)略管理、顧客至上、產(chǎn)出控制、人力資源開發(fā)等主要源于私人部門的管理實(shí)踐，出現(xiàn)了公私部門管理在理論和方式上的融合。 　　績(jī)效管理是在設(shè)定的公共服務(wù)績(jī)效目標(biāo)的基礎(chǔ)上對(duì)公共部門提供公共服務(wù)的全過程進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)并做出系統(tǒng)的績(jī)效評(píng)估。公共部門的績(jī)效評(píng)估主要是以“3E”為標(biāo)準(zhǔn)，即經(jīng)濟(jì)、效率和效益。 　　用績(jī)效和計(jì)劃預(yù)算取代原有的預(yù)算制度。同時(shí)，戰(zhàn)略管理受到政府重視。這些技術(shù)通過產(chǎn)出與資源相結(jié)合才能更好地利用各種資源。 　　新公共管理主張用市場(chǎng)的力量來改造政府。競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入帶來了公共部門服務(wù)的市場(chǎng)檢驗(yàn)、優(yōu)勝劣汰的局面。 新公共管理把社會(huì)公眾視為政府的“顧客”，認(rèn)為公共組織應(yīng)以“顧客滿意”為宗旨。 行政學(xué)在中國(guó)的勃興行政學(xué)于20世紀(jì)80年代初在我國(guó)恢復(fù)研究以來，在20多年間得到了很大的發(fā)展。其現(xiàn)狀如下： （1）業(yè)已建立起行政學(xué)的體系架構(gòu)。（3）應(yīng)用行政學(xué)得到了較大的發(fā)展。因此，我國(guó)的行政學(xué)從恢復(fù)研究開始，就沒有局限于理論層面，而是緊扣行政改革的實(shí)際，力圖為我國(guó)的行政改革和行政發(fā)展實(shí)踐提供理論指導(dǎo)。行政學(xué)研究已開始向?qū)ｎ}方向發(fā)展，開拓了一些新的研究領(lǐng)域，建立了一些新的分支科目，如行政組織學(xué)、領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)、政策科學(xué)、行政監(jiān)督學(xué)以及財(cái)務(wù)行政學(xué)、教育行政學(xué)、市政學(xué)等，促使本來應(yīng)用性強(qiáng)的行政學(xué)在具體行政管理領(lǐng)域與現(xiàn)實(shí)的聯(lián)系更為直接、更為密切。 中國(guó)行政從發(fā)展過程看，目前正處在一個(gè)從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代、行政與政治開始相對(duì)分離，“人治”逐步讓位于“法治”、行政主體自身管理尚需規(guī)范化和法制化的過程。 行政學(xué)的研究對(duì)象和研究?jī)?nèi)容行政活動(dòng)是政府管理公共事務(wù)的一種“國(guó)家的組織活動(dòng)”。它是研究國(guó)家行政系統(tǒng)對(duì)國(guó)家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)及自身事務(wù)進(jìn)行有效管理的規(guī)律的科學(xué)。研究行政學(xué)學(xué)科的發(fā)展歷史，了解行政學(xué)的起源、形成、發(fā)展和改革的全過程，從中總結(jié)規(guī)律以借古鑒今。凡是對(duì)行政系統(tǒng)發(fā)生作用，并為行政系統(tǒng)的反作用所影響的條件和因素，都屬于行政環(huán)境的范疇。即行政機(jī)關(guān)在管理活動(dòng)中的基本職責(zé)和作用，主要涉及政府管什么、怎么管、發(fā)揮什么作用等問題。研究行政組織的結(jié)構(gòu)，有效組織的設(shè)計(jì)原則，組織中的職位設(shè)置，組織中的信息傳遞及組織系統(tǒng)。研究行政組織對(duì)我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)體制和行政機(jī)構(gòu)改革具有重要指導(dǎo)意義。研究現(xiàn)代行政領(lǐng)導(dǎo)職能、程序、類型、方法、藝術(shù)和行政領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)，是實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)的關(guān)鍵。決策是當(dāng)代管理科學(xué)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是現(xiàn)代行政管理的基本功能。行政學(xué)研究的內(nèi)容之一，就是研究決策的程序、方法、途徑、手段和決策者的素質(zhì)要求。是指在行政管理中運(yùn)用的行政法律規(guī)范。 （8）機(jī)關(guān)行政。機(jī)關(guān)是行政管理機(jī)構(gòu)的實(shí)體，也是行政管理的主體。（9）人事行政。 （10）財(cái)務(wù)行政。行政管理離不開錢，財(cái)務(wù)構(gòu)成行政管理的一個(gè)不可缺少的要素。 （11）行政方法。特別是現(xiàn)代行政管理學(xué)不斷引進(jìn)一些新的科學(xué)管理方法，例如控制論、系統(tǒng)論、信息論、運(yùn)籌學(xué)、數(shù)理統(tǒng)計(jì)等等。是研究行政管理中具體的社會(huì)心理現(xiàn)象及其制定政策的關(guān)系。信息在行政管理中至關(guān)重要。 （14）行政監(jiān)督。因此，必須研究行政監(jiān)督的性質(zhì)和作用，行政監(jiān)督的形成、內(nèi)容和機(jī)構(gòu)等內(nèi)容。實(shí)踐證明，行政體制改革是經(jīng)濟(jì)體制改革的保證，不改革目前那些落后的行政管理體制和管理方式，經(jīng)濟(jì)改革將很難深入進(jìn)行。這是行政學(xué)研究的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)。 學(xué)習(xí)和研究行政學(xué)的目的第一，促進(jìn)行政管理的現(xiàn)代化。掌握行政管理的基本規(guī)律，在行政活動(dòng)中按照科學(xué)的原則、規(guī)律辦事，并能夠運(yùn)用現(xiàn)代科技成果。政府行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)時(shí)，必須以一定的法令規(guī)章為依據(jù)，合法行使自己的職權(quán)。民主化是現(xiàn)代國(guó)家的一個(gè)重要特征。行政民主主要包括：公務(wù)員有較高的民主素質(zhì)，全心全意為人們服務(wù)；行政領(lǐng)導(dǎo)具有民主作風(fēng)，能夠聽取和容忍不同的意見。 （4）專業(yè)化。 （5）效率性。 第二，培養(yǎng)行政人才。 傳統(tǒng)行政學(xué)局限于將行政效率作為追求的目標(biāo)，忽略了對(duì)社會(huì)中公共利益的關(guān)注。行政學(xué)將其追求的目標(biāo)放在公共利益上，探索如何公正、有效地實(shí)現(xiàn)公共利益，為行政管理活動(dòng)提供了基本的方向。在明確行政概念定義的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確辨析行政與政治、行政與私營(yíng)管理以及行政、立法和司法行為之間的區(qū)別與聯(lián)系。其中是，“行”是行使、管理、實(shí)施的意思，“政”則是指國(guó)家政務(wù)。 （2）西方古代的行政理念 古代西方的行政理念只與政府諸多活動(dòng)中的一種——也就是行政機(jī)能相對(duì)應(yīng)，意指國(guó)家事務(wù)中各種政策法令的具體管理與執(zhí)行活動(dòng)。這是一種狹義的行政概念（活動(dòng)主體、活動(dòng)形式） 弊端：與各國(guó)行政管理實(shí)際不符（2）從國(guó)家職能分工的角度，把“行政”看成是國(guó)家意志的執(zhí)行功能 這是基于政治－行政二分法理論的行政概念。實(shí)踐中沒有一個(gè)機(jī)構(gòu)只是單純地行使執(zhí)行功能。（3）從管理主義視角，行政與其他管理活動(dòng)在目的性上是一致的，就是“在官員與雇員的處置下，對(duì)各種資源加以最有效能的利用”這是基于管理主義的一種行政概念。 行政應(yīng)以社會(huì)公平為其核心目標(biāo)與理論根基，管理層面的問題退居次席。它是一種有關(guān)行政概念的綜合理解。 ② 行政的主體主要是國(guó)家行政機(jī)關(guān)。 本課程采用的行政概念行政，或曰行政管理，就是國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員為了實(shí)現(xiàn)各種行政目標(biāo)與價(jià)值追求，依法應(yīng)該或?qū)嶋H展開的各種職務(wù)行為的總和，它主要包括行政機(jī)關(guān)及其工作人員有關(guān)國(guó)家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)與行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的管理與服務(wù)行為。 行政與政治 行政與政治都是重要的社會(huì)行為與現(xiàn)象?？傮w看來，可以把這些觀點(diǎn)分為兩類，分別就是管理主義的政治—行政關(guān)系觀和憲政主義的政治—行政關(guān)系觀。前者是一種價(jià)值觀的互動(dòng)與決策過程，后者則是一種純粹技術(shù)過程。 行政的終極目標(biāo)不在于效率，而在于民主、公平、責(zé)任、回應(yīng)性等政治價(jià)值或者說所謂民主公民權(quán)與公共利益的實(shí)現(xiàn)。（3）行政與政治的關(guān)系 行政作為一種國(guó)家行為，總是為統(tǒng)治階級(jí)的根本利益服務(wù)，即行政是為政治統(tǒng)治服務(wù)的，從屬于政治。然而，由于行政是國(guó)家對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行的公共管理，是統(tǒng)治者主觀意愿與客觀需求相結(jié)合的產(chǎn)物，因而也就形成行政自身不用于一般政治的特性。政治學(xué)主義研究國(guó)家政治制度、政治結(jié)構(gòu)、政治權(quán)力及其相應(yīng)的原理、原則等有顯著的宏觀性和理論性。 行政與私營(yíng)管理（1）管理主義的有關(guān)觀點(diǎn) 從早期科學(xué)主義管理理論，到西蒙的決策理論，再到新公共管理理論，它們從本質(zhì)上都以良好的管理或更好的治理作為實(shí)踐與理論的出發(fā)點(diǎn)與歸宿，追求的是管理過程或結(jié)果的合乎理性。無論其最終的目的是什么，管理的實(shí)質(zhì)是相同的。公共性才是行政活動(dòng)的靈魂所在。企業(yè)是利潤(rùn)驅(qū)動(dòng)的，所以私營(yíng)管理的目標(biāo)是盈利，使私營(yíng)利益最大程度的實(shí)現(xiàn)，而就行政管理而言，其最終的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是公共利益的實(shí)現(xiàn)。在憲政主義觀點(diǎn)看來，行政作為政府管理的重要領(lǐng)域之一，其組織文化的自然構(gòu)成與組織內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力應(yīng)該是具有公共利益傾向的公民精神。③ 在組織對(duì)外運(yùn)行機(jī)制方面不同。所謂開放性，它指的是組織主體與外界環(huán)境之間的互動(dòng)性。在憲政主義者看來，開放性是行政民主性的內(nèi)在要求。而私營(yíng)管理相對(duì)封閉。憲政主義者認(rèn)為，行政內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制具有更強(qiáng)的規(guī)范化與制度化，而私營(yíng)管理相對(duì)更具有彈性，主要體現(xiàn)為更為靈活的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的運(yùn)用。行政監(jiān)控機(jī)制的主要目的在于控權(quán)，是通過嚴(yán)格的分權(quán)制衡體制加以實(shí)現(xiàn)的，其核心目標(biāo)不是效率。（3）行政與私營(yíng)管理的區(qū)別 就行政管理與私營(yíng)管理的關(guān)系而言，憲政主義者與管理主義者在認(rèn)識(shí)上存在根本分歧。 憲政主義者認(rèn)為行政的價(jià)值體系是一個(gè)復(fù)雜的層級(jí)價(jià)值體系，作為手段性價(jià)值的行政效率僅僅構(gòu)成該體系較低層次的組成部分。行政與私營(yíng)管理的區(qū)別是：① 主體不同。私營(yíng)管理的目標(biāo)就是效率，其管理活動(dòng)的基本價(jià)值定位就是如何實(shí)現(xiàn)以最小的投入獲得最大的產(chǎn)出。④ 開放性。⑤ 規(guī)范性。因此，嚴(yán)格的法律規(guī)范是行政權(quán)力得以有效運(yùn)行的基礎(chǔ)。⑥ 權(quán)威性。在行政活動(dòng)過程中，管理者的權(quán)力源于嚴(yán)格的法律規(guī)范，它一般都是強(qiáng)制性、單方面的法律實(shí)施行為，主客體之間一般是非平等的、無償性的強(qiáng)制性關(guān)系。 行政、立法與司法行為現(xiàn)代意義的行政、立法與司法等政府職能行為的明確區(qū)分是世界各國(guó)政府治理體系民主化與專業(yè)化發(fā)展趨勢(shì)的產(chǎn)物。另一方面，由于行政、立法、司法都有著各自不同的運(yùn)行機(jī)理、行為模式與職業(yè)要求，自然會(huì)從合理化角度提出了專業(yè)化分工的內(nèi)在要求。行政部門不斷加入國(guó)家立法領(lǐng)域，成為各國(guó)事實(shí)上最大份額國(guó)家法制規(guī)章的制定者，以及幾乎所有立法活動(dòng)的主要參與者。思考題古代中西方的行政理念有何不同？近現(xiàn)代有哪幾種典型的行政概念定義？它們各自的特點(diǎn)分別是什么？從綜合的角度來理解，你認(rèn)為應(yīng)當(dāng)如何給“行政”下定義？管理主義的政治－行政關(guān)系觀與憲政主義的政治－行政關(guān)系觀有何不同？政治與行政有何區(qū)別與聯(lián)系？行政與私營(yíng)管理有何區(qū)別與聯(lián)系？行政、立法與司法行為之間的區(qū)別與聯(lián)系是什么？第二章 行政生態(tài)論教學(xué)目的與要求 通過本章學(xué)習(xí)，從系統(tǒng)論、生態(tài)學(xué)理論的角度了解行政系統(tǒng)與外部環(huán)境之間的相互影響、相互作用。基本教學(xué)內(nèi)容第一節(jié) 行政生態(tài)的特點(diǎn)與類型 行政生態(tài)的含義及特點(diǎn) 生態(tài)的含義 生態(tài)，即生態(tài)環(huán)境，是針對(duì)特定系統(tǒng)而言的，是處于特定系統(tǒng)的邊界之外，占據(jù)一定空間，構(gòu)成該系統(tǒng)存在條件的種種物質(zhì)條件和形勢(shì)因素的統(tǒng)稱。（1）行政生態(tài)是針對(duì)具體行政系統(tǒng)而存在的。 （3）行政生態(tài)構(gòu)成成分的關(guān)鍵屬性在于能夠?qū)π姓到y(tǒng)的存在、運(yùn)行與發(fā)展產(chǎn)生影響。 行政生態(tài)的特征 （1）特定性與復(fù)雜性。 （3）層次性。 行政生態(tài)的類型（1）自然行政生態(tài)與人造行政生態(tài)。 自然行政生態(tài)，是各種非人造的行政生態(tài)因素的集合或統(tǒng)稱。 社會(huì)生態(tài)環(huán)境：政治、經(jīng)濟(jì)、文化（2）宏觀行政生態(tài)、中觀行政生態(tài)與微觀行政生態(tài) 宏觀行政生態(tài)，是能夠?qū)π姓到y(tǒng)策略層次的存在與運(yùn)行產(chǎn)生直接或間接影響的行政生態(tài)因素的集合。中觀行政生態(tài)，是對(duì)特定行政系統(tǒng)的各種局域性構(gòu)成成分產(chǎn)生影響的各種行政生態(tài)因素的集合。（3）國(guó)際行政生態(tài)、國(guó)內(nèi)行政生態(tài)與地方性行政生態(tài) 國(guó)際行政生態(tài)，是處于一國(guó)主權(quán)管轄范圍之外，能夠?qū)υ搰?guó)各級(jí)行政系統(tǒng)產(chǎn)生影響的環(huán)境因素。 地方性行政生態(tài)，處于國(guó)內(nèi)某一特定行政區(qū)劃之內(nèi)，能夠?qū)?guó)家行政系統(tǒng)的存在、運(yùn)行與發(fā)展產(chǎn)生影響的環(huán)境因素的集合。 首先提出行政生態(tài)問題并予以研究的是美國(guó)學(xué)者高斯。1947年，他又在《公共行政學(xué)之我見》這一著作中闡述了如何運(yùn)用生態(tài)學(xué)方法研究公共行政學(xué)這一主題。雷格斯認(rèn)為：“要了解一個(gè)社會(huì)的行政行為，就必須跳出行政本身的范疇，而從其社會(huì)背景去了解，也即是去了解公共行政與其環(huán)境之關(guān)系。 雷格斯的行政生態(tài)學(xué)模式理論 融合－棱柱－衍射的行政模型 （1）當(dāng)今各國(guó)社會(huì)的三種存在形態(tài) ● 農(nóng)業(yè)社會(huì) 社會(huì)結(jié)構(gòu)混沌未分，缺乏明確細(xì)致的社會(huì)分工，社會(huì)組織是融合型而不是專業(yè)化的。● 過渡型社會(huì) 異質(zhì)性特性；重疊性特性；形式主義特性。● 融合型行政模式——農(nóng)業(yè)社會(huì) 像自然光一樣，社會(huì)結(jié)構(gòu)混沌未分，與之相適應(yīng)，其行政行為與諸如立法、司法、軍事、宗教乃至于社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等其他社會(huì)行為是混雜在一起的，因此在農(nóng)業(yè)社會(huì)，不存在專業(yè)化的行政機(jī)構(gòu)。行政系統(tǒng)由有著高度分工的不同行政機(jī)構(gòu)所組成，它們各自執(zhí)行不同的專業(yè)化職能，分