【正文】 工明確，各司其職，以科學(xué)性與效率為追求目標(biāo)。 該社會的行政行為未能有效實現(xiàn)完全或真正的專業(yè)化分工；專業(yè)化的行政機構(gòu)已設(shè)立，但不能正常運作，功能有限，許多職能的發(fā)揮還需要由其他社會機構(gòu)；正式建立起來的行政制度起不到應(yīng)有的規(guī)范及約束作用 。 社會經(jīng)濟機制和生產(chǎn)發(fā)展水平是影響行政最主要的生態(tài)環(huán)境因素，行政模式基本上是由該國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)所決定、塑造的，故稱之為行政第一環(huán)境因素。 經(jīng)濟力量因素從根本上制約著行政系統(tǒng)的規(guī)模、體制結(jié)構(gòu)與運行方式等基本結(jié)構(gòu)要素。 特定社會的國民財富總量，決定著行政系統(tǒng)可能獲得的財政收入總量與支出總量，決定著該系統(tǒng)可能的職能與組織規(guī)模。這些行政手段、措施會在不同程度上推動或阻礙社會經(jīng)濟力量的發(fā)展進程。 （1）社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)實質(zhì)上體現(xiàn)了一個社會的社會生產(chǎn)關(guān)系構(gòu)成（生產(chǎn)資料歸誰所有、生產(chǎn)過程中的地位關(guān)系、產(chǎn)品如何分配），它對作為上層建筑主要成分之一的行政系統(tǒng)產(chǎn)生基本性的影響和制約作用。（3）社會分工與專業(yè)化發(fā)展程度決定了行政管理的模式。 經(jīng)濟體制及其影響 經(jīng)濟體制是一個國家或地區(qū)以社會經(jīng)濟組織為中心的各種具體經(jīng)濟制度與行為規(guī)范的總和。 一國或地區(qū)行政系統(tǒng)的職能范圍與規(guī)模、運行方式、行政手段與方法都與該國家或地區(qū)的經(jīng)濟體制有著密切聯(lián)系。一方面，有些國家特定經(jīng)濟體制的確立是有意識地選擇某種行政體制的結(jié)果。 科技水平及其影響 科技水平是一個國家或地區(qū)科學(xué)與技術(shù)的發(fā)展發(fā)達程度。 （1）行政系統(tǒng)運轉(zhuǎn)的協(xié)調(diào)，行政效率的提高，不僅需要良好的行政組織制度化保障，也離不開高效技術(shù)系統(tǒng)的支持。（3）對行政權(quán)力的配置和行使方式產(chǎn)生重要影響，產(chǎn)生與其相適應(yīng)的以分權(quán)化為取向的變革。 相對于其他因素，政治生態(tài)因素與行政系統(tǒng)的關(guān)系更為密切，政治生態(tài)對行政系統(tǒng)的影響往往也更為直接。它包括橫向和縱向兩個方面，即國家權(quán)力在政府橫向各部門及縱向各層級政府間的具體劃分方式、相互關(guān)系及其制度體現(xiàn)。 縱向上：聯(lián)邦制與單一制 橫向上：分權(quán)制衡體制與議行合一體制國家政權(quán)組織形式這個因素既包含了制度規(guī)定層面，也包含了制度實際運行層面的內(nèi)容。 政黨組織主要通過三個途徑對行政系統(tǒng)施加影響： 第一，通過自身的利益表達與利益綜合功能，為行政系統(tǒng)的決策提供有關(guān)社會民眾的政治要求等方面較為專業(yè)、系統(tǒng)的信息，為行政系統(tǒng)的決策與管理活動提供依據(jù)。第三，政黨的執(zhí)政功能。 政黨與行政系統(tǒng)之間是一種互動的關(guān)系。另一方面，政黨也要依靠行政系統(tǒng)來實現(xiàn)自身的政治綱領(lǐng)與政治目標(biāo)。 在現(xiàn)代社會，社會團體構(gòu)成行政系統(tǒng)與社會公眾之間強有力的“媒介”。社會團體，NGO（非政府組織），第三部門 在現(xiàn)代社會，人們的社會活動大致可以劃分為三大領(lǐng)域，即政治活動領(lǐng)域、經(jīng)濟活動領(lǐng)域和社會活動領(lǐng)域。如果說政府組織是第一部門，營利組織是第二部門，那么，第三部門就是各種非政府和非營利組織的總稱或集合。 在市場經(jīng)濟條件下，第三部門之所以得到廣泛發(fā)展，一個普遍認可的解釋是，出現(xiàn)了第二種政府失靈和市場失靈。第三部門發(fā)展程度如何，在一定意義上說是衡量市場經(jīng)濟成熟程度的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是衡量現(xiàn)代化進程的重要標(biāo)志。 社會流動性，指社會民眾參與政治生活的可能性及其程度。社會流動程度是指民眾參政的廣度與深度。 文化生態(tài)及其對行政系統(tǒng)的影響行政的文化生態(tài)環(huán)境是指對行政及其活動產(chǎn)生影響的各種文化因素。 行政文化作為一個全新的概念，是同政治文化、企業(yè)文化同時出現(xiàn)的。行政文化，是指在特定社會里，社會成員在社會化過程中所形成的關(guān)于行政系統(tǒng)的成因、結(jié)構(gòu)、運行方式及其與公民間關(guān)系的認知、情感、態(tài)度與價值取向等心理活動的總和。 行政價值文化 行政價值文化，即關(guān)于行政的總體價值觀，它是指在特定行政生態(tài)下，社會民眾在社會化過程中逐漸形成的，關(guān)于行政系統(tǒng)應(yīng)該具有哪些基本社會價值的認知與價值取向模式。傳統(tǒng)型社會——管制型價值取向的行政價值文化 行政系統(tǒng)的核心價值與功能在于實現(xiàn)對社會的有效控制，建立起符合少數(shù)權(quán)勢集團利益要求的社會秩序。 民主型社會——民主服務(wù)型價值取向的行政價值文化 行政系統(tǒng)的核心價值與功能不再是維護少數(shù)人的利益，不再是為了控制社會，而是為了服務(wù)公眾、服務(wù)社會，更好地維護與增加人們的福利。過渡型社會——“雙軌型”模式的行政價值文化 一方面，隨著公眾對民主化、社會化、服務(wù)化改革的要求增加，行政系統(tǒng)面臨著放松管制，服務(wù)社會的價值要求；另一方面，行政系統(tǒng)還要投入大量精力來確保符合某些利益集團要求的社會秩序，這使得行政系統(tǒng)又帶有強烈的管制色彩。 行政功能文化包括社會關(guān)于行政系統(tǒng)功能范圍以及對系統(tǒng)內(nèi)部職能分工發(fā)達程度這兩方面的認知與價值取向模式。 行政運行文化行政運行文化，實質(zhì)上是關(guān)于行政系統(tǒng)運行機制的認知與價值取向模式，它主要是指社會民眾在政治社會化過程逐漸形成并穩(wěn)定存在的、關(guān)于各種行政問題得以有效解決的途徑與方式的普遍性價值取向模式。 “自律本位”表現(xiàn)在行政運行實踐中，實質(zhì)上就是以主觀意志與個人情感作為行為依據(jù)的人治型行政運行機制。法律本位，是從人性不完善的基本假定出發(fā)，強調(diào)法律的至上性，認為行政系統(tǒng)及其運行機制，乃至整個社會政治生活系統(tǒng)都應(yīng)該實現(xiàn)規(guī)范化、法治化；行政系統(tǒng)的一切權(quán)力與行為都應(yīng)當(dāng)受到法律的制約，系統(tǒng)的功能、結(jié)構(gòu)、運行程序及其規(guī)則也都應(yīng)當(dāng)由法律明確界定。 行政公共關(guān)系文化可以分為傳統(tǒng)型、服從型與參與型三種類型。 歷史人文環(huán)境對行政系統(tǒng)的影響歷史人文環(huán)境是指影響行政的歷史、人口、民族、宗教等因素。歷史人文環(huán)境諸因素對行政的作用各不相同。 行政對象是由人的活動形成的社會事務(wù)，因而人口數(shù)量以及人口分布狀況對一國行政活動的工作數(shù)量與工作難度存在明顯的影響。 宗教因素也是影響國家行政的重要因素。 一國的行政要受到國際環(huán)境的影響。第二，正確認識一國所處的時代和當(dāng)前世界政治經(jīng)濟與國際關(guān)系的新情況，是政府在處理對外關(guān)系時制定科學(xué)決策、改造對己不利的國際環(huán)境、謀求保護和發(fā)展本國利益的重要依據(jù)。第三節(jié) 當(dāng)代中國行政生態(tài)與行政系統(tǒng)的互動影響 中國現(xiàn)行經(jīng)濟生態(tài)的基本特點及其對我國行政系統(tǒng)的影響 傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與高科技產(chǎn)業(yè)并存的社會生產(chǎn)力發(fā)展?fàn)顩r （1）較發(fā)達的城市工業(yè)體系與更為普遍化的小農(nóng)業(yè)經(jīng)濟并存，呈現(xiàn)出強烈的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)特征。 （3）我國基本建成了門類比較齊全、自主性較強的國民經(jīng)濟體系，但國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)仍然不合理。 國有制經(jīng)濟占主導(dǎo)地位，多種經(jīng)濟成分并存、共同發(fā)展的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu) 新型結(jié)構(gòu)為我國行政系統(tǒng)擺脫與計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)的集權(quán)行政模式創(chuàng)造了經(jīng)濟基礎(chǔ)上的前提條件。在這種情況下，要想維持缺乏競爭力的國有經(jīng)濟在市場經(jīng)濟體系中的主導(dǎo)地位，只能用行政干預(yù)等非市場競爭性壟斷手段加以維持。 受限市場模式 受限市場模式——不成熟、不完善的市場體制 （1）價格雙軌制 大部分商品實行市場定價，但有少量關(guān)系國計民生的基本物資、基本能源及產(chǎn)品仍實行國家定價。 （2）全國市場體系不統(tǒng)一 中國現(xiàn)行政治生態(tài)的基本特點及其對我國行政系統(tǒng)的影響 變革中的政黨制度 中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度是我國現(xiàn)行的政黨制度，也是我國基本政治制度之一。 （1）直接影響：中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，通過建立與各級政府直接相對應(yīng)的、嚴(yán)密的層級節(jié)制組織系統(tǒng)——各級黨委與黨代會，直接對行政系統(tǒng)的組織、人事和決策活動行使領(lǐng)導(dǎo)功能，直接干預(yù)行政政策的制訂、實施、監(jiān)督與控制全過程。例如，通過人大把自己的綱領(lǐng)和主張轉(zhuǎn)化為國家法律、法規(guī)和政策，并通過人大的立法程序來規(guī)定行政系統(tǒng)的價值取向、功能、結(jié)構(gòu)、運行程序及其規(guī)則。 亟待完善的人民代表大會制度 人民代表大會制度是我國的政權(quán)組織形式。人大及其常委會通過制訂或批準(zhǔn)同級政府的政策、方針，制定有關(guān)行政系統(tǒng)及其運行程序的法律規(guī)范，決定政府的重要人事任免等權(quán)力來實施對政府的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督與控制。 迅猛成長的社會團體組織 NGO：Non－government Organization，非政府組織這些社會組織具有非盈利性的特征，也可以稱為非盈利組織。上世紀(jì)中葉在聯(lián)合國成立的時候，其文件中正式使用了NGO的概念，強調(diào)聯(lián)合國事務(wù)也需要那些除了政府和企業(yè)之外的其他社會組織的參與。各國紛紛向第三部門轉(zhuǎn)移它們在社會服務(wù)領(lǐng)域的事權(quán)。 中國NGO的發(fā)展起步比較晚。而在此之前我們習(xí)慣使用的是社會團體、民辦非企業(yè)單位等概念?？疾霳GO有5項基本指標(biāo)：非營利性、非政府性、志愿性、自治性、正式性?？偠灾覈腘GO應(yīng)該說還是很不成熟，還屬于啟蒙時期。在計劃經(jīng)濟下，NGO的發(fā)展空間非常有限；而轉(zhuǎn)型期間，NGO受到了來自政府和市場兩個方面的影響，造成NGO發(fā)展的畸形狀態(tài)：NGO即不能獨立于政府，也不能獨立于市場，只能是在夾縫中生存。社團和民辦非企業(yè)單位這兩種組織形式是現(xiàn)行法律給予的基本形式，這使NGO的發(fā)展受到很多的限制，特別是在登記管理、注冊，年審等方面。這樣一般的NGO注冊就非常困難，很多NGO不可能通過登記為社團或民辦非企業(yè)單位開展活動，往往采取工商注冊的形式，但這樣一來，在減稅免稅上就很難獲得合法的待遇。社會對NGO缺乏信任，比如SARS捐款，老百姓一般不放心把錢捐給那些沒有影響的NGO。 當(dāng)然，NGO自身的能力也需要提高，包括籌集社會資源的能力、動員志愿者的能力，內(nèi)部管理運作的提高，以及向社會提供服務(wù)的能力等。 中國現(xiàn)行行政文化生態(tài)的基本特點及其對我國行政系統(tǒng)的影響 管制型行政總體價值觀向服務(wù)型總體價值觀的轉(zhuǎn)變 在傳統(tǒng)計劃集權(quán)體制下，中國占主流的行政總體價值觀是管制型行政價值觀。隨著社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)目標(biāo)的確立，服務(wù)導(dǎo)向型行政文化已經(jīng)開始萌芽并迅速成長。 我國傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下形成的管制型政府，弱化和忽視了社會服務(wù)職能，造成政府大量越位、缺位、錯位。構(gòu)建服務(wù)型政府將是政府實現(xiàn)自身革命的一個重要載體。 全能普化型行政功能文化向有限分工型行政功能文化的轉(zhuǎn)變 全能普化型行政功能文化： （1）政府是全能的，政府有能力也有責(zé)任總攬所有社會事務(wù)。隨著行政組織所要處理的社會事務(wù)紛繁復(fù)雜，瞬息萬變，行政組織的功能將朝著日益細分與專業(yè)化的有限政府方向發(fā)展。 自律本位型行政運行文化向法律本位型行政運行文化的轉(zhuǎn)變 依附服務(wù)型行政公共關(guān)系文化向自主參與型行政公共關(guān)系文化的轉(zhuǎn)變思考題什么是行政生態(tài)？它有哪些特征？行政生態(tài)的類型有哪些？雷格斯的行政生態(tài)學(xué)模式理論的主要內(nèi)容是什么？ 經(jīng)濟生態(tài)對行政系統(tǒng)的影響表現(xiàn)在哪些方面？政治生態(tài)對行政系統(tǒng)的影響表現(xiàn)在哪些方面？文化生態(tài)對行政系統(tǒng)的影響表現(xiàn)在哪些方面？中國現(xiàn)行經(jīng)濟生態(tài)的基本特點及其對我國行政系統(tǒng)的影響表現(xiàn)在哪些方面？中國現(xiàn)行政治生態(tài)的基本特點及其對我國行政系統(tǒng)的影響表現(xiàn)在哪些方面？中國現(xiàn)行行政文化生態(tài)的基本特點及其對我國行政系統(tǒng)的影響表現(xiàn)在哪些方面？第三章 行政功能論教學(xué)目的與要求 通過本章學(xué)習(xí)，首先從理論上了解行政功能的概念，行政功能理論的歷史演變過程以及進行行政功能研究的重要意義。最后，結(jié)合我國行政管理體制改革的實際，了解當(dāng)代中國政府行政功能變遷的歷史背景和過程，明確我國政府行政職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容和方向，為進一步的學(xué)習(xí)相關(guān)課程知識打下理論基礎(chǔ)。對于社會組織而言，職能是指對實現(xiàn)特定組織目標(biāo)應(yīng)起的作用。它是指物質(zhì)系統(tǒng)所具有的作用、能力和功效。系統(tǒng)功能只有在與環(huán)境的相互作用的過程中才能體現(xiàn)出來。功能具有二重性，而職能是單向性的。而職能是社會組織對社會發(fā)展應(yīng)起的作用，是人為設(shè)定的，具有主觀性。 行政功能和行政職能的概念 從系統(tǒng)的角度——行政功能 從組織的角度——行政職能 通過全面了解各種行政功能（正面和負面），結(jié)合對系統(tǒng)所處環(huán)境的分析，設(shè)定合理的行政職能，從而影響系統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)的變革，使其發(fā)揮出積極的功能。行政功能在總體上是社會統(tǒng)治階級的利益和意志的反映。古代社會，行政管理與整個國家的管理結(jié)合在一起，其功能比較簡單，主要是鎮(zhèn)壓和剝削。 （3）擴展性。（4）行政功能是一個相互交錯的多層次、多元化的結(jié)構(gòu)體系。 行政功能理論的演變在傳統(tǒng)的自然經(jīng)濟社會，國家的行政功能主要表現(xiàn)為階級統(tǒng)治和政治整合。這種方法表現(xiàn)為以獲取無條件的服從為目標(biāo)，采取強制的手段來分配有限的資源。在這種形態(tài)的社會里，行政功能非常單一，缺乏獨立的理論。在市場經(jīng)濟發(fā)展的不同階段，行政系統(tǒng)所處的外部經(jīng)濟環(huán)境不斷變化，從而使得其行政功能也隨之不斷變化，人們對行政功能的理論認識也產(chǎn)生了一個演變的過程。政府在實踐中扮演了打破地方割據(jù)，消除封建勢力，組織建立新型市場秩序，實施對外貿(mào)易和擴張，擴大市場范圍，實現(xiàn)資本的增值的角色。之后，有關(guān)經(jīng)濟學(xué)者提出的關(guān)于限制政府行政功能理論的代表是亞當(dāng)假定：市場是完美的、沒有缺陷，競爭是完全的，經(jīng)濟人是理性的（1）保護國家安全；（2）保護公民個人安全；（3）建設(shè)和維護某些私人無力辦或不愿辦的公共事業(yè)和公共設(shè)施。一是為市場經(jīng)濟的發(fā)育掃清道路。二是亞當(dāng) 因而“守夜人”理論是當(dāng)時市場經(jīng)濟不成熟的產(chǎn)物。 干預(yù)主義的行政功能論——凱恩斯主義與福利國家干預(yù)主義的思想代表首推凱恩斯。凱恩斯的干預(yù)主義理論所開出的醫(yī)治當(dāng)時經(jīng)濟危機的“藥方”，不僅成為政府大規(guī)模介入經(jīng)濟生活的起點，也成為否定“守夜人”政府的標(biāo)志。 干預(yù)主義的行政功能理論是在市場經(jīng)濟的弊端暴露出來后對政府行政功能、角色的重新理解和界定，它是與“守夜人”的行政功能論相對的另一種行政功能理論。 有選擇地干預(yù)“市場失靈”的行政功能論以科斯的產(chǎn)權(quán)理論和布坎南的公共選擇理論為主要代表。政府的職能在于一方面去維護明晰的產(chǎn)權(quán)，另一方面則是去干預(yù)產(chǎn)權(quán)不易界定或市場自身界定不清的經(jīng)濟領(lǐng)域，以盡可能地減少交易費用。因此，如果以政府的失靈去干預(yù)市場的失靈，只能是雪上加霜。不過政府對市場的干預(yù)只能限